§一、国外小城镇发展的模式(1 / 1)

国外小城镇建设与发展道路是与各国国情和生产力发展水平相联系的,它们有着自身的特色,但又有着众多共同的方面。按照各国小城镇建设与发展特点的差别,可将其分为两种模式:

(一)发达国家的城乡协调发展型

发达国家在农业现代化建设过程中,为了缩小农村与城市在就业、收入和生活等方面的差距,稳定农村人口,提高农场主的利益,实行了一系列围绕小城镇发展的土地、人口、房产、投资、贸易及税收等政策措施,形成了农场专业化生产,小城镇具备产前社会化服务和产后加工销售的地域分工协作格局,并依靠小城镇把广大农村和城市相联系,实现了城乡协调发展的目标。以美国为例,小城镇依据所处的不同区位,可以分为三种:大都会边缘区的小城镇、郊区小城镇和农业地带小城镇。这三种类型的小城镇都具有不同产业特色和功能,总体来看,有三个特点:一是小城镇始终把创造一个比城市更优美舒适的生活居住环境放在首位,十分注重改善小城镇的交通、通信、公共服务等条件,为私人投资建设创造一个有利的投资环境。而处于农业地带的小城镇则把吸引和促进农副产品加工业和储运业的发展作为发展小城镇的重点。二是小城镇规划具有综合性、科学性。小城镇建设总体规划一般是依据联邦和州的有关法律规定的该区位特点及产业特色进行的;注重规划的综合性和长远性,市区建设规划比较强调整体协调和功能分区。三是小城镇的交通、通信、排污等公共基础设施建设都有预见性,避免多次修建、扩建造成损失。

1.英国的工业化模式

英国经济高度发达,城市形成得早,发展历史也比较长,目前的城镇化率高达95%以上,很多地方城市和乡村已融为一体。总的来看,除伦敦人口规模在百万人以上、几个老的工业城市人口在数10万人以外,绝大多数城市的人口规模都在10万人以下,基本属于小城镇的范畴。

英国是最早开始城镇化的国家,已有近300年的历程。对英国来说,城镇化是工业化的孪生姐妹。“圈地运动”使得农场规模扩大,农业机械技术得到了很好的应用,于是农村劳动力大量剩余,并且也为工业革命提供了坚实的经济基础。一个农业劳动力在1700年只能养活1.7人,在1800年就能够养活2.5人。这些条件促使农村劳动力大量涌入城市,城镇居民人口比重迅速提高。1850年,英国的城镇化率就达到50%,基本实现了城镇化。

工业革命也带动了英国乡村工业的迅速发展,形成了小城镇发展的自组织能力。一大批工业村庄转化为小城镇,使小城镇得到了极大的发展。1800年,英国小城镇只有105座;随着工业化的深入,到了1850年,小城镇有265座,翻了两倍多。1880年,英国的城镇居民比重达到68%,1930年达到80%。英国的小城镇发展是以牺牲农业为代价的。大量的农村劳动力外流,导致了农业的萎缩,英国在实现城镇化的同时也成为了粮食进口大国。很多小城镇后来逐渐发展成了大城市,出现了所谓的“城市病”。20世纪30年代后,英国实行农业保护政策,使农产品供给相对较少的情况得到缓解,也为小城镇的发展注入了新的活力。

2.美国的自由市场模式

美国是个高度城镇化的国家,85%以上的人口住在城市里。全国50个州3043个县(郡),35153个市、镇(村),基本达到城乡一体化、农村城镇化。美国在发展初期地多人少,随大量外部资金和具有冒险精神的创业者的涌入,农业和工业同时得到了快速发展。1864年,美国成立移民局,采取预借路费、降低运费、优惠贷款、来去自由、免予征兵和给予公民权等措施,以吸引国外移民的进入,西、北欧移民构成了移民的主体。这批移民中的技术工人把欧洲先进的技术源源不断地带到美国,形成了一种自然的、不花任何代价的技术引进,满足了其城镇化和工业化对劳动力的需要。19世纪末进入了大城市建设时期,先由东部地区崛起,以纽约为中心,沿大西洋岸扩散;到20世纪初,以芝加哥为中心,形成了中西部重工业区。

20世纪中叶,美国城市体系发展出现了“郊区化”趋势,中心城市人口大量向郊区迁移,形成了众多的“卫星城”城镇。进入60年代以后,美国又实行了“示范城市”试验计划,进一步分流大城市人口,使“郊区化”趋势进一步扩大,甚至导致“反城市化”现象。城市人口由迁移到郊区转向城市四周更广大的地区,使连接于城乡之间的小城镇得到了新的发展。从城镇化发展道路来看,美国依托大城市的辐射功能,从一开始就着力发展众多的小城镇。小城镇和工业区相互交错,形成了大规模的城镇群,减小了城镇和郊区、城镇和乡村的差距。在城镇化、工业化的同时实现了农业现代化,不仅解决了粮食和原料问题,也为工业化和城镇化提供了大量资金积累。

美国城镇化的失误之处在于,由于在早期发展中缺乏统一规划和管理,城镇建设过于放任自流,无节制地向农村地区扩张,造成耕地使用的浪费和环境的破坏,形成所谓的“过度郊区化”现象。

3.日本的行政管理导向模式

日本的小城镇发展是在较高水准上逐步推进的,经过从1945年到1965年的发展高峰期,小城镇的数量基本趋于稳定。20世纪50年代后期至70年代中期是日本城市大发展时期,农村人口尤其是年轻人大量拥入大城市,形成了东京、大阪和名古屋三大都市圈,吸收了全国几乎一半的人口,出现了严重的“城市病”。这个时期的城乡差别加大,小城镇不仅没有发展反而萎缩,形成了农村地区人口过疏问题。

20世纪70年代后期,政府制订了大量法律,包括《过疏地区活跃法特别措施法》、《半岛振兴》、《山区振兴法》等,加大村镇基础设施的建设力度,以疏散人口、促进农村发展。至20世纪80年代中后期,日本村镇的基础设施水平已和大城市基本持平;同时,政府采取了一系列政策措施,鼓励人们返乡工作。

日本在开发建设小城镇过程中,注重选择符合当地实际并能发挥优势的发展道路。主要模式有瞄准大城市市场、纳入大城市圈;与中小城市联合、共同发展;运用地方资源、创建特色城镇,等等。同时,也十分重视保护农民的收益,对农产品实行限产和价格保护。日本国内的水果、蔬菜、大米等农产品的价格都相当高,农民从事农业的收入不比其他行业差,从而保证了城乡差别进一步缩小,促进了一、二、三产业的协调发展。在小城镇的住宅及各项建设方面,也十分强调统一规划、协调一致。

政府的宏观调控是日本小城镇发展的主导力量。日本政府十分重视制定城镇发展计划、颁布城镇建设立法、扩大政府公共投资。近几十年来,政府用于建设公共基础设施的投资大幅度增长,为小城镇的发展提供了很好的外部条件。

(二)发展中国家的乡村综合开发型

20世纪60年代后,绿色革命给发展中国家的小城镇发展带来了活力,但以乡村综合开发为核心的小城镇建设是在70年代后。总体说,大致分为三种类型;

1.以缓解乡村贫困为核心的印度乡村综合开发活动

20世纪80年代初,印度政府主管乡村的部门根据不同地区的资源条件状况及其开发潜力,选择在贫困线之下的农户,通过投资、补贴等措施,提高农户收益。到80年代中后期,在1000人以上村庄修通公路;推动农民成立销售合作社,并在村庄一级建立信贷合作社,修建储藏设施,建立市场等。到90年代,为了进一步提高农业活力,依托村镇建设,引进农业加工技术,吸引农民参加以农业为基础的公司并免征落后地区农业加工联合体所得税等,开始实施印度农业革命的十点计划。

2.以提高农民收入和生活水平为核心的泰国乡村综合开发活动

1982年,泰国政府公布了第一个明确的农村发展政策,建立了不同层次的农村发展管理体系,并系统开展工作。一是缓解贫困项目、通过生产资料资助,公共设施改善,以及技术推广等,以提高800万农民的收入及生活水平。二是乡村就业促进项目,通过财政支持,改进干旱地区的水利设施,发展非农产业,以提高就业和收入。1990年极度贫困的村庄由1984年的5560个下降为180个。

3.以农业现代化建设为核心的韩国新村运动

韩国新村运动是以政府行为和开发项目促进农民自发建设农业现代化的活动。从1970年开始,大致每三年作为一个阶段。首先以改革居住条件修建公路、改良农牧业品种为基础,调动农民建设家乡的积极性。其后迅速向城镇扩展,发展成为全国性运动,开始大力兴建各种公共设施。在发展畜牧业、加工业以及特产农业的同时,积极推动农村金融、流通和保险业的发展。到了80年代末,农村的经济收入与生活水平已接近城市水平,初步实现了农村现代化和城乡一体化。

1.拉美国家的外部经济模式

拉美地区平均城镇化率已达75%,部分国家已超过80%。多数拉美国家的城镇化带有殖民经济特点,城镇发展不是以工业化和经济发展、技术进步为前提,而主要是依靠无序的人口膨胀进行扩展。

来自宗主国的资本促进了第三产业发展,为城镇化带来了动力,但整体经济发展则相对较慢,工业化明显落后于城镇化,加之政府调控乏力,形成了“过度城镇化”。在管理模式上,完全套用宗主国的发展模式和调控办法,根本无视这些国家原有的民族文化和基本国情。在农村人口持续不断地流向城市的过程中,其经济却日趋衰落或停滞不前。其后果就是城镇发展质量很低、基础设施严重短缺、城镇贫民大量增加。据统计,目前拉美国家城市贫民已占到城市人口的1/3。贫民窟居民在物质与生存层面难以与所在城市融合,在文化层面上的融合就更难,各类犯罪活动猖獗,成为法律管不到的角落。

为了解决城镇化发展中的种种问题,拉美各国也把注意力转向小城镇的开发建设。以巴西圣保罗市为例,先后在老市区50~80公里的半径范围内建设了8个环境优美、交通便利的卫星城,引导人口流向这些中小城市和小城镇。目前,这些卫星城的人口大约占圣保罗市总人口的10%左右。在圣保罗市的示范作用下,巴西许多大城市都非常重视卫星城的建设,并将其作为缓解人口压力、解决经济社会环境问题的重要手段。

2.韩国的“新村运动”模式

1960年,韩国的城市化率仅为28%,到1990年已经达到74%,目前已是80%以上。韩国小城镇的快速发展,主要得益于20世纪70年代发起的所谓“新村运动”。作为振兴农村的一个重要环节,韩国政府专门为小城镇发展制定和实施了一系列政策,可分为两个阶段1972年至1976年为小城市培育阶段,以改善中心镇的基础环境为中心,培育一些重点小城镇成为周围农村地区的生活、文化、流通的中心地区;1977年至1989年为小城镇培育阶段,主要改善更广大的小城镇落后的生活环境,培育小城镇的自主生产能力,使其能够承担准城市的职能,从而缩小城乡之间生活水平的差距。20世纪90年代后,韩国政府继续投资促进小城镇发展,逐渐把小城镇培育成农村地区的综合性中心。

虽然韩国政府为持续促进小城镇发展付出了巨大努力,但由于政策的综合性差,其结果是小城镇数量有了扩大,但其质量却提高得不多,尤其是整体功能水平不高。例如,小城镇市区空间构造不合理、道路网体系位序乃至连接性差、公用空间不够、环境保护设施不健全等。为此,在21世纪之初,韩国政府先后制定了《地方小城镇培育支援法》(2001年)和《小城镇培育事业10年促进计划(2003—2012年)》(2002),为实施“小城镇综合培育事业”,再次掀起促进小城镇发展的**。