城镇化本身是等级体系，大城市有大城市的功能，不同规模城市有不同的功能。中国的“城市”概念与国外差异很大。据统计，2011年中国的城镇人口6.9亿，而“城市”却只有657个(直辖市、地级市、县级市)，数目如此少的“城市”却容纳了相当于两个欧元区国家总人口规模的城镇人口，这在西方看来是不可思议的。其中最大的不同在于，中国的城镇是等级化的管理体系，省下面除了地级市、县级市，还有为数众多的县、镇、乡。

我国的平均镇区人口为1.1万人，最多的人口可达近百万人，这在国外已经是大城市了。　如果我们讨论“城市化”只关注657个“城市”，要把至2050年新增的5.46亿人口全部安置在这657个“城市”，将是不可承受之重。

在中国，当人们要定位一个城市或者划分城市等级时，首先考虑的会是它的行政级别，而这在很大程度上也跟中国城市的形成原因有关。中国城市的形成更多是基于行政驻地和军事驻点，政治和军事因素起了决定性的作用。

按照国际通行的理解，现代意义上的城市是工商业发展的产物，是资金、人才、货品、信息交流之地。英国著名城市经济学家K.J.巴顿就把城市定义为“一个坐落在有限空间地区内的各种经济市场——住房、劳动力、土地、运输等等——相互交织在一起的网络系统”。

中国的等级化城市管理体制决定了中国是“城镇化”，而非简单的“城市化”过程。几乎每个跨国公司来到中国时都会惊讶于中国的城市数量之多以及人口规模之庞大。对他们的国家来说，可能超过百万人口已经是大都市，而在中国，能称得上“大都市”的城市的人口数似乎都要再加个零，中国百万以上人口的城市就超过100个。如果拿具体城市来对比的话，法国首都巴黎有220多万市区人口，而这一人口规模大约相当于中国的地级市江苏无锡或者湖北襄樊；美国第二大城市洛杉矶有300多万市区人口，大约相当于中国中等人口规模的省会城市济南或者哈尔滨。

改革开放30多年之后，中国城市的发展事实上也正在冲破行政级别的枷锁，更加贴近现代意义上的由商业驱动的都市。这种突破意味着，依据工商业繁荣程度对城市进行分级已经成为可能，而且必要性也越来越迫切。

我国的城市都区分为不同的等级，如“副省级城市”比一般城市级别高，省会城市又比副省级城市高，级别高的城市权力更大。按照计划经济模式，资源分配与城市等级挂钩，级别高的城市分配到的资源最多，而最下层的乡镇就没什么资源，所以造成了大城市像欧洲，而农村像非洲的状况。要城镇化，就应该破除各种等级制，包括户籍和城市的等级等等。现在说要把一些经济发达的“镇”提升为“市”，这也还是等级制的观念，这不是根本的解决办法。

我国城镇化中另外一个行政扭曲力量是城乡行政区划体制过于僵硬，不能适应迅速变化的形势。比如，我国很多发达地区乡镇人口密度和经济活跃度已经远远超过一般意义上的城市标准，但依然无法在当前的行政体制中成为城市，这就人为地抑制了城镇化进程；并且，发达地区的常住人口在决定公共服务时又不能统计在内，被当地政府当成“财政负担”，压制了市场的集聚效应和城市的发展。

在当前的财政体制下，行政级别决定财政资源的分配，这会使政治中心城市更具优势，而经济中心城市和小城镇因为得不到足够多的财政支持而发展滞后。有一些城市其实没有足够的经济集聚效应，但因为行政级别高而变得过大，其发展离开财政供养难以持续。另外很多城市的经济集聚力量很强，但行政级别较低，行政和财政资源不能支撑城市发展的需要。

(一)城市规模等级划分及各级城市发展

党的十八届三中全会指出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。这为我国城镇化发展指明了方向。

但由于长期以来在资源配置及有关政策方面多向大中城市倾斜，小城镇发展一直处于活力不足、成长不快、发育受限状态，而国家在短期内也无力改变这一现实。据美国人口调查局最新数据，美国10万到20万人口的城市有131个，3万至10万的有878个，数千至3万人口的小城镇34000多个，美国城市中10万人以下的小城镇约占城市总数的99%。德国人口在2000至10万之间的小城镇承载着德国60%的人口。

有专家测算，中国城市规模以25万至200万人口为宜，最佳为80万至120万人。有关资料显示，至2030年中国人口超百万的城市将高达200多个，美国仅9个。

1.我国传统城市规模等级划分

中华人民共和国成立初期，规定人口在5万以上的城市可以准予设市；1951年年底政务院在《关于调整机构和紧缩编制的决定》中，规定人口在9万以上可以设市；1955年6月9日，国务院第一次颁布《关于设置市镇建制的决定》，规定聚居人口10万以上的城镇可以设市，聚居人口不足10万，但属重工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或边远地区的重要城镇，并确有必需时，可以设市。

1986年4月19日，国务院批转民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，第一次在市镇建制中加入经济指标。规定总人口在50万以上的县，驻地所在镇非农业人口在10万以上、常住人口中农业人口不超40%、年国民生产总值在3亿元以上，可以撤县设市，或总人口在50万以上的县，驻地非农业人口在12万以上、年国民生产总值4亿元以上，可以撤县设市。市、镇的辖区范围迅速膨胀，按行政建制统计的城镇人口已不能反映城乡人口状况，联合国和世界银行等国际机构也停止公布中国1982年以后的城镇人口统计资料。

1989年制定的《中华人民共和国城市规划法》规定，中等城市是指市区和近郊区非农业人口20万以上、不满50万的城市，小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20万的城市。

城市规划部门一般是按城市人口规模(包括市中心区及近郊区内的非农业人口)划分城市等级与规模，分为特大城市、大城市、中等城市、小城市四个等级。

特大城市：特大城市是指市区非农业人口在100万到200万之间的城市。市区非农业人口超过200万人口的特大城市又被称为超大城市。

大城市：大城市一般指市区非农业人口在50万到100万之间的城市，超过100万的大城市称为特大城市而单独列出。

中等城市：中等城市是指市区非农业人口超过20万，低于50万的城市。

小城市：小城市限定于非农业人口少于20万的设市的地区，一般为县级市。

城镇尽管有规模差异和职能区分，但都是应生产力发展需要所生，在国民经济发展中都有其特定的、不可替代的地位和功能。但是这种功能的发挥不是孤立的，而是通过城镇体系得以整体发挥。因此，合理的城镇体系结构要求不同规模等级城镇之间保持合适的比例关系，中间不出现断层也不缺少环节，只有这样，城镇的职能作用才能通过城镇网络依次有序地逐级扩散到整个体系。

根据城镇规模等级分布模型，城镇分布一般呈金字塔型，处在塔尖高位序的城市数量最少，随着位序的下降而数量逐级增多，直至塔的底层作为基础的是数量众多的小城镇。

如果按中心地理论的k=3　城镇规模等级结构，特大、大、中、小城市和小城镇的理想比例应为：1∶3∶9∶27∶81。但是对于不同国家和地区而言，由于经济发展和城镇化水平相差较大，我国各地的城镇体系不应严格按金字塔模式去生搬硬套，我们可以在参考有关城镇等级体系结构的前提下，遵循各级城镇有机结合、协调发展的原则，合理确定各自的规模结构。

数据表明，2004　年我国城镇体系结构从数量分布看呈金字塔型［特大(含超大)、大、中、小城市和小城镇的数量比例为：1.00∶1.51∶3.60∶5.53∶441.54］,　除建制镇这一等级外，其余各等级城镇数量的递减比较均匀，整个城镇体系结构较为完整，中间没有断层也不缺少环节，较高层次城市的职能作用可以依次传递到较低级城镇，直至整个城镇体系和腹地。因此，从数量上看，当前我国的城镇规模等级结构基本合理，初步形成了以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次城镇体系。

2.我国各级城市发展基本情况和发展方向

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，要“促进各类城市协调发展”，“优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。”

中国城镇化要走大中小城市和小城镇协调发展之路，即以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。政府财政要加大对中小城市的投入，通过中小城市和城镇基础设施的改善、城市建设的加快，努力实现小城镇的小城市化，中小城市的大城市化，大城市的国际化，全面实现全国各地大中小城市的均衡发展。这样可以分散人口向特大城市的流动，我国的“城市病”才会得到有效的控制。

(1)大城市的中心地位得到加强。

按照行政区划的级别，我国大城市可以分为直辖市、副省级城市、非副省级省会城市以及其他较大的市。

作为工业、商业和服务业的主要聚集地，而且享有设施齐全、交通便利、信息灵通、人才汇集以及市场容量大和投资效益高等优点，大城市(市区和近郊区非农业人口＞50万)在我国往往既是经济中心，又是政治、文化中心，在现代化建设中占有举足轻重的地位和作用。特别是近些年来，随着我国城镇发展方针中逐步淡化了“严格控制大城市”(事实上也未能控制住)的指导思想，大城市获得了更加长足的发展，不论在经济、社会、文化和引领城镇化方面均扮演着较之以前更为重要的角色。

大城市是我国经济最发达、最具实力、结构最先进和合理的地区。大城市人口容纳能力极强。从大城市内部的人口构成来看，人口100　万以上的特大城市人口占大城市总人口的70.40%　，即大城市人口的绝大多数都集中在特大城市。

另外，大城市的社会发展程度也是最高的，文教卫生等方面均远远领先于全国平均水平。例如，截至2003　年，全部地级以上城市(不含市辖县)共有高校1524　所，占全国的98.2%；在校人数1101　万，占99.3％。大城市的好处很多，红利应当与全民分享。

不仅大城市自身实现了向更高层次的发展，而且辐射带动作用也在日益增强，最为明显的例子是以大城市为中心的城镇密集区［也有称作“城镇群”、　“(大)都市带”、“大都市圈”、“都市连绵区”、“都市密集区”等］的形成和发展。从总体上看，我国大陆已形成了以上海为中心、南京和杭州为次中心的长江三角洲城镇密集区，以广州、香港和深圳为中心的珠江三角洲城镇密集区，以北京和天津为中心的京津唐城镇密集区，以沈阳和大连为中心的辽中南城镇密集区，以郑州为中心的中原城镇密集区，以长沙为中心的长株潭城镇密集区，以西安为中心的关中城镇密集区，以哈尔滨和长春为中心的哈大齐城镇密集区，以济南和青岛为中心的山东半岛城市密集区，以福州和厦门为中心的海峡西岸城镇密集区，以武汉为中心的江汉平原城镇密集区，以南宁为中心的北部湾城镇密集区，以成都和重庆为中心的成渝城镇密集区和以乌鲁木齐为中心的天山北麓城镇密集区等。

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，要“增强中心城市辐射带动功能”。《规划》具体强调了以下几个方面：

——直辖市、省会城市、计划单列市和重要节点城市等中心城市，是我国城镇化发展的重要支撑。

——沿海中心城市要加快产业转型升级，提高参与全球产业分工的层次，延伸面向腹地的产业和服务链，加快提升国际化程度和国际竞争力。

——内陆中心城市要加大开发开放力度，健全以先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业为主的产业体系，提升要素集聚、科技创新、高端服务能力，发挥规模效应和带动效应。

——区域重要节点城市要完善城市功能，壮大经济实力，加强协作对接，实现集约发展、联动发展、互补发展。

——特大城市要适当疏散经济功能和其他功能，推进劳动密集型加工业向外转移，加强与周边城镇基础设施连接和公共服务共享，推进中心城区功能向1小时交通圈地区扩散，培育形成通勤高效、一体发展的都市圈。

(2)中小城市数量发展出现迟滞。

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，要“加快发展中小城市”。《规划》中提出以下具体指导意见：

——把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量增加数量。

——鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，依托优势资源发展特色产业，夯实产业基础。

——加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。

——完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。

——培育壮大陆路边境口岸城镇，完善边境贸易、金融服务、交通枢纽等功能，建设国际贸易物流节点和加工基地。

国务院发展研究中心的计算表明，如果以人口10　万人的城市计算，日本现有城市221　座，相当于城市的国土密度为5.9　座／万平方公里。而按同样标准计算，2004　年我国城市国土密度仅为0.69座／万平方公里。要使我国城市国土密度达到日本现在水平的一半(我国人口密度约为日本的一半)，就需要将城市总数增加至2805　座，是我国2005　年城市数量的4.24　倍。

由此可见，中国城市数量有待进一步提高，而无论从完善当前城镇规模等级结构的目的还是遵循城镇化发展的现实出发，城市数目的增加都在很大程度上取决于中小城市数目的增加。作为沟通大城市与小城镇及其周边地区的桥梁，中小城市在区域城镇体系中发挥着重要作用，也即如果中小城市发展滞后，大城市经济社会发展的辐射影响就难以有效传输，无法充分促进周边地区发展，小城镇的发展也将受到限制。另外，中小城市是大城市形成的基础，许多中小城市渐渐发展成为大城市，如果没有中小城市，大城市的数量发展也就成了无源之水。改革开放以前，由于人为抑制原因，我国中小城市数量增长缓慢，许多已够设市条件的小城镇没有及时设市，限制了城市发展及其作用的发挥。

改革开放以来，随着城市对国家经济社会发展的重要作用重新为国人所认识，政府也开始重视城市在国家建设中的作用，采取了多种措施促进城市发展和建设，并于1986　年对设市标准做了新规定。1978年我国中小城市总数为152　座(占当年全部城市数量193　座的78.76%)，到1996年更是达到了588　座(占当年全部城市数量666　座的88.29%)，无论是绝对量还是相对量都得到了很大提高。但自1996　年中小城市数量达到顶峰以后，随着一部分中等城市发展为大城市以及行政区划的调整使得部分中小城市并入了现有的大城市，加上新增中小城市不够及时，中小城市数量开始有所减少，2004　年全国中小城市仅有546　座，占全部城市(659　座)的比例也降到了82.85％。

(3)小城镇发展仍需引导和扶持。

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，要“有重点地发展小城镇”。《规划》中提出以下具体指导意见：

——按照控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。

——大城市周边的重点镇，要加强与城市发展的统筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星城。

——具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇。

——远离中心城市的小城镇和林场、农场等，要完善基础设施和公共服务，发展成为服务农村、带动周边的综合性小城镇。

——对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。

作为农村的政治、经济和文化中心，小城镇既是农村地域内城与乡、工与农的结合部，又是城镇体系的基础，发展小城镇因而是提高我国城镇化水平的重要途径。改革开放以来，我国小城镇发展速度明显加快，特别是1985　年国家允许农民自理口粮进镇务工经商后，农村富余劳动力大规模进镇从事二、三产业，大大促进了小城镇发展。以建制镇为例，1978　年全国建制镇共有2173　座，1985　年变为7511　座。进入20　世纪90　年代后，中央面对小城镇发展中的问题，及时出台了一系列调整和规范小城镇发展的政策，建制镇数量增长速度开始放慢，吸纳人口能力却加强了。

虽然在经过先前阶段的发展后，我国许多小城镇都已经具备了一部分城市功能，尤其是东部沿海地区开始出现了一批初步现代化的小城镇，而且国家促进小城镇发展政策的出台将给小城镇发展注入新的活力，加之农村市场容量大和实现农村工业化基础较好等有利条件，我国小城镇发展潜力很大。但我们也应看到，当前发展小城镇仍存在如下不利条件：首先，小城镇类型和结构较为单一，虽有综合型、交通型、农副产品加工型、工矿型、旅游型、边贸口岸型等不同职能的小城镇，但以农副产品加工型的数量最多。其次，小城镇的数量分布和发展层次都从宏观上呈现从东部向西部递减的态势。再次，小城镇平均规模仍然偏小，对人口、产业的集聚功能不强，世界银行有关专家在　《1984年世界发展报告》中提出，城镇只有达到15万人规模时才会出现集聚效益，我国的许多研究则认为，小城镇镇区人口至少要达到3　万以上才能正常发挥集聚功能，我国大部分建制镇由于缺少主导产业，规模普遍偏小。小城镇规模过小往往会造成城镇功能不健全、不完善，基础设施投资成本偏高、使用效率低下，以及第三产业发展受阻和缺少对周边农村地区的经济带动作用。例如，小城镇尤其是中西部地区的小城镇往往因缺乏资金或投资效益太低，基础设施虽然比所在地区的农村提高了不少，但仍然要比城市落后很多。

最近这十年，恰恰是资本大规模流向农村的十年，于是城镇化成了一个吸纳过剩产业资本的领域。我们的建制镇有3万多个，我们有3000多个县级单位，就意味着有3000多个县级中心镇，而这些至少大部分属于基础设施投资不足的城镇化地区。这些地区还有大量的基本建设投资需求。这些建制镇如果基本建设上稍微完善一点，那就会使中小企业向建制镇集中，而中小企业进入建制镇的成本远远比进入大城市低得多，我们又都知道中小企业带动就业的能力六倍于大企业。中国有中小企业1000多万家，占企业总数95%以上，创造了全国50%的税收和80%的城镇就业。中国经济发展既需要“顶天立地”的具有支柱作用的大企业，也需要“铺天盖地”的富有增长活力的中小企业。

中国城市承载力持续下降，以水资源为例，目前中国在纬度上连成一线的城市按着西、中、东部地区的顺序排列，发现其对应的大城市(西部)、中等城市(中部)、小城镇(东部)的水资源消耗总量趋同。东部地区经济发达，一个东部的小城镇的水消耗量与中部地区中等城市及西部地区大城市持平。但同时说明，东部地区的人口聚集已经接近极限，空间布局如若再以这种超大方式作为逻辑起点去设计，去推动产生新的城市群，甚至到水资源更为缺乏的中部、西部地区去复制若干个城市群，后果都是严重的。

(二)城市划分标准已不适应现实需要

近年来，中国城市飞速发展，一方面，城乡人口流动频繁，农业人口、非农业人口之间的界限模糊化，以非农人口规模为标准划分大中小城市不合时宜。一般来说，将市区常住人口数量作为衡量城市大小的标准更为合理。另一方面，城市人口规模迅速膨胀，许多县级城市(包括县级建制市和规模较大的县的中心城镇)的市区常住人口已经达到或超过20万、50万的临界值。按照原有标准衡量，有的已经迈进了大城市的行列。城市化的高速发展使原有的城市划分标准已经不适应现实的需要。

我国原有的城市规模划定标准已经不能适应城市发展和管理需要。因为产业引导等问题，越来越多的人集聚到同一个城市中，因此我国一些城市规模划分大大落后于其人口集聚力，甚至有些镇人口可达百万以上。

1993年5月17日国务院批转民政部《关于调整设市标准的报告》。为较均衡地布局城镇体系，按人口密度确立了三个市镇设置标准，对中西部地区适当降低了要求。按行政建制进行的城市人口统计也采取两个统计范围的双轨制，一个是反映城市建成区和郊区的市区人口，另一个是反映整个行政区域内的地区人口。前者更接近人口城市化水平。

随着我国的经济快速发展，城市化进程加快，城市发展呈现出新的特征，不同规模的城市面临着各异的发展问题，而中小城市作为推进城市化，促进经济社会发展的重要载体，面对传统的总体规划编制体系及城乡一体化新格局，与现行的总体规划编制方法已不相适应。中小城市由于自身发展的特点和实际建设的需求，其城市总体规划的编制方法和内容应该根据自身的条件来决定。

针对新的变化和形势，有关研究机构在城市规模等级划分标准方面做了一些尝试。

1.城市等级划分标准改变后我国城市数量大幅提升

2012年召开的党的十八大报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进‘四化’同步发展”，开启了中国特色城镇化的新起点。2012年，中国城镇化率达到52.6%，中小城市城镇化率为35.1%。

中国有600多个城市，超大型城市已经占世界超大城市的1/4以上，大型城市已经占世界大型城市1/3以上。截至2012年末，全国共有设市城市658个，建制镇数量增加至19881个。有国家级历史文化名城119个、国家级历史文化名镇181个、国家级历史文化名村169个，并有646个村落被列入中国传统村落名录。

镇与城虽只是一字之差，但其中蕴含的利益却相差很大。在三甲医院建设、警力配置等公共服务方面，镇都有限制。例如中山市小榄镇，2011年第六次人口普查时其常住人口31.56万人，如果按照此前的城市等级划分标准，小榄镇属于中等城市规模，但是在此之前其只是镇配置。由于是镇配置，公安、派出所只能按照镇配编，小榄镇政府不得不聘请多位协管员。

城镇化的快速推进，经济社会的发展，客观上要求赋予一些乡镇更大的发展自主权。减镇放权我国也早有先例，2009年，绍兴市试点扩权强镇。将原属县级的部分行政审批权、决策权、人事权授予中心镇，编制了放权指导目录，涉及15个方面、72项事权，至此中心镇具有了部分县级经济社会管理权限。　扩权强镇4年以来，绍兴市28个中心镇的地区生产总值、财政总收入、农民人均纯收入分别增长了66%、85%、47%，经济总量占全市的35%。中心镇的布局规划更趋合理、环境得以改善、医疗教育等公共服务和城市基本实现了均等化。

但值得注意的是，城镇规模变化不仅仅是数字变动，而是重在改革。但现阶段《规划》中所涉及的仍只是初步划分变化。因此，小城镇改为市后是否完全拥有与城市规模相匹配的管理权限，具体放下哪些，怎么改还没有具体定论。

为什么欧洲一两万人的城镇看上去是城市，而我国三四万人的县镇反倒更像农村？在专家看来，发达国家小城镇的基础配套设施、管理水平、公共服务等与大城市几乎没有差别，而我们的乡镇智能化水平很低，城镇化众多基本功能都不具备。

2.《2013年中国中小城市绿皮书》划分的中小城市概况

《2013年中国中小城市绿皮书》提出，依据中国城市人口规模和人口分布现状，较为合理的城市规模等级划分标准是:(1)市区常住人口50万以下的为小城市；(2)50万—100万的为中等城市；(3)100万—300万的为大城市；(4)300万—1000万的为特大城市；(5)1000万以上的为巨型城市。

中小城市包括中等城市和小城市，依据上述标准，实际上就是市区常住人口在100万以下的城市。需要注意的是，此处所指的中小城市，不是建制市的概念，不仅包含常住人口100万以下的建制市市区，也包括未成为建制市的县及县级以上行政区划的中心城镇。

《2013年中国中小城市绿皮书》指出，全国共有中小城市2816个，占全国经济总量的84.5%。截至2012年年底，中国有建制市657个，其中直辖市4个，地级城市285个，县级建制市368个。4个直辖市常住人口均超过千万，属于巨型城市。

285个地级城市中，163个城市属于中小城市，占比57.2%。368个县级建制市中，除了极个别发达城市的市区人口接近或略超过百万之外，多数建制市市区人口在数万至数十万之间。由于县级建制市市区人口缺乏统一权威的统计数据，为便于分析和研究问题，可以将全部县级建制市归属为中小城市。

除建制市之外，全国有48个地级区划、1624个县级行政区划并非建制市，但这些地区(州、盟)、县(自治旗县、旗)的中心城镇，也已经聚集了相当规模的人口，在基础设施、公共服务等方面与建制市的市区较为接近，中心城镇居民享受着城市化的生活方式。因此，这些中心城镇，也可以归属于中小城市。

绿皮书指出，广义上说，中国的中小城市还应该包括部分远离中心城区的市辖区。考虑到部分县级行政区划，尽管已经调整为市辖区，但由于远离中心城区，在经济社会发展中仍然相对独立，因此，可以将远离中心城市的市辖区也纳入评价范围。判断市辖区远离市中心所采取的甄别方法是:市辖区内含有乡镇时，视为相对独立发展的市辖区。

截至2012年年底，全国共有市辖区860个，其中含乡镇的市辖区数量为661个。考虑到直辖市的辖区，行政级别较高，与地级城市的市辖区不具有可比性，因此可以剔除北京、上海、天津、重庆四大直辖市的含乡镇市辖区48个。因此，可以纳入广义的中小城市范畴的市辖区为613个。

3.城市规模划分将打破行政等级限制

1980年，我国首次对1955年国家建委《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》中城市划定标准作出改变，将城市规模分为四个等级：城市人口100万以上为特大城市，50万以上到100万为大城市，20万以上到50万为中等城市，20万和20万以下为小城市。但并没有对城市人口作出清晰界定。1989年出台的《中华人民共和国城市规划法》再次进行修改，增加对城市人口界定，取消对特大城市认定标准。1993年，国务院出台撤县改市的标准，其中包含人口、GDP、财政收入等众多指标。

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中，我们从“第二章　发展现状”部分，看到这样一个数据表：“城市(镇)数量和规模变化情况”。

在“第六章　推进符合条件农业转移人口落户城镇”的“第二节　实施差别化落户政策”这部分，有这样一段表述：“有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万—300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。”

从这两处表述中可以看到目前国家对城市等级规模划分的一个基本标准情况。即，我国当前城市规模等级分为以下几组：

(1)1000万人口以上城市；

(2)500万至1000万人口城市；

(3)300万至500万人口城市；

(4)100万至300万人口城市；

(5)50万至100万人口城市；

(6)50万以下人口城市。

从这一新的城市等级规模划分标准中，我们发现一个很大的变化和突破，那就是与以前的《中国中小城市发展报告》以及“国家中长期新型城镇化规划”意见稿中所探索的城市规模等级划分标准相比，增加了“300万至500万人口城市”这样一个新的划分级别。结合此前研究人员所说我国将“增加对超过500万人的城市认定为特大城市”这种表示，我们应该更能理解《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》所提出的指导意见所说的“加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展”的内涵所在。

2014年11月，国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》，我国大中小城市标准有了新划分。《关于调整城市规模划分标准的通知》明确，我国城市规模将按照城区常住人口分为5类7档。城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市(以上包括本数，以下不包括本数，下同)，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

与原有城市规模划分标准相比，新的城市规模划分标准人口规模的上下限普遍提高。小城市人口上限由20万提高到50万，中等城市的上下限分别由20万、50万提高到50万、100万，大城市的上下限分别由50万、100万提高到100万、500万，特大城市下限由100万提高到500万。新的城市规模划分标准以城区常住人口为统计口径。城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。常住人口包括：居住在本乡镇街道，且户口在本乡镇街道或户口待定的人；居住在本乡镇街道，且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人；户口在本乡镇街道，且外出不满半年或在境外工作学习的人。

全国大部分城市将会被降级。据了解，按照旧的城市规模分级，我国将城市规模按人口划分为4类。20万和20万以下为小城市、小城镇；20万以上到50万为中等城市；50万以上到100万为大城市；城市人口100万以上为特大城市。根据最新标准，很多城区人口不到500万的，将不被定义为特大城市，比如青岛、郑州、徐州、赣州、唐山等均不包括在列。公开数据显示，截至2010年全国城区人口超过1000万的有6个城市，城区人口达到500万—1000万的有10个城市。此前国家新型城镇化规划也指出，2010年城区人口100万人口以上的城市有140个。有专家指出，现在100万人口以上的城市应该有150个左右。按照旧的标准，这些城市都是特大城市。但新标准实施后，特大城市是指城区人口500万以上的城市，那么新标准的特大城市全国只有16个。这意味着，原来被划定为特大城市的140个城市，将减少至16个。

(三)城镇化过程中城市行政区域的调整

为适应城镇化进程，我国城镇的设市标准、等级标准、事权标准不能长期固化，必须有适应城镇化进程的调整机制。宜以吸纳人口为主要标准完善设市强镇措施。

我国的城镇等级制度已脱离了经济规模和人口规模的变化，长期依存行政等级制度，不能适应未来城镇化趋势。按照国家治理体系现代化的要求，需要加以创新。

为什么一个工业镇产业和人口已达城市规模，还只能是低于所在县市的行政级别和管理权限？未来改革要有新思路，就是把行政辖区管理的上下级概念与城镇本身的行政级别和管理权限分开对待，使辖区行政上下级不等于行政级别高低，以建立适应城镇化发展的现代治理理念。

1.城镇化过程中建制市改革的反思

在中国，建制市包括直辖市、省会城市、计划单列市、地级市，再到县级市等多个层次，总数有600多。

应当说，在现行行政区划制度中，市已占据重要位置。省市政府都驻在建制市，建制市是经济社会资源最为集中的地方，各级政府也高度重视市。事实上，过去30年来的行政区划调整，都围绕市制展开：

第一，设立了14个计划单列市，通过赋予其较高行政地位，而给予其较大的发展自主权。还有一个重大改革就是从四川省分出重庆直辖市。

第二，“地市合一”，原来作为省政府派出机构的地区行署与其所在市合一，而形成地级市。此举培育了二三百座中等城市。过去十几年间，地级市发展极快，实为城市化之主要驱动力量。

然而，现在看来，上述诸多调整，问题重重。关键在于，决策者对市的性质认识不清，人为制造市制之扭曲。

比如地级市。地、市合一并没有很好地实现城乡同步发展的目标，相反，地级市利用其上级政府的权力优势，汲取县域资源以实现城区的城市化。这一点在中西部地区特别明显。也正是为了解决这一问题，最近几年，中央政府积极推动财政省直管县改革，把县从地级市的约束下解放出来。这已清楚表明，地、市合一体制是不合理的。

第三，从20世纪80年代后期开始推进“县改市”，一些工业化水平较高的县被整体改为县级市。目前全国已有300多座县级市。过去几年，这些县级市的城市化过程迅速推进。

上世纪八九十年代，县改市在浙江、江苏、山东等沿海发达地区蔚然成风。1983年进行新中国成立以来规模最大的“县改市”，当年有31个县改为县级市，还新设了7个县级市。我国县改市井喷期在1994—1996年，共有95个县改市和1个新设县级市。

一位县委书记表示，县主要是农业地区，很多基础设施建设、规划等都围绕农业进行；而市则以非农为主，其用地规模、城市基础设施等是按工业化和城市化建设的需要进行规划。在配套政策和规划上，各级政府对市的城建方面支持多，而对县主要是围绕农业、扶贫等工作。专家认为，撤县建市后，其行政权力有所加强，特别是城市建设的自主权空间比较大，还可征收更多的城市建设费。虽然行政级别一样，但县级市对企业的吸引比县大得多。县级市的设立固然推动了基层的城市化，但存在同样问题：县城利用自己的权力优势，汲取县域内各乡镇的资源，县以下各乡镇的发展受到约束。

县改市一度引起盲目跟风，造成一些县级市市区农村人口比重过大，城郊比例失调、城乡概念模糊等“假性城市化”问题。1997年，国务院暂停了实施11年多的撤县设市政策。民政部对撤县设市进行了严格的管理与控制。此后16年间，只有极少数县实现身份的升级。此前有数据统计显示全国酝酿“撤县设市”的县至少超过130个。

第四，县(市)改区，将下属的县(市)改区，从而壮大中心城市的发展空间，这是目前很多大城市的做法。1983年，我国还出现4例“县改区”：内蒙古赤峰县改为赤峰市郊区，山东福山县、潍县、济宁县分别改为烟台市福山区、潍坊市寒亭区、济宁市市郊区。

1997年后，我国城市化进入快速发展阶段，加上“县改市”被冻结，却未明确县改区的标准，有些发达地区就进行撤县建区、撤市建区。因为政策约束较少，或者有空子可钻，不可避免地出现盲目改区现象，有些地方搞县(市)改区，目的是为了经济数据好看。

根据民政部区划地名司的官方数据统计表明，从1997年年底之后的15年时间，县(市)改为市辖区的共有158个，其中，县改区71个，县级市改区的87个，均占改革开放30多年来总数绝大部分。

改革开放初期，县改区主要集中在特大城市近郊县，“县改区”便于接受特大城市、超大城市核心区的辐射，也拓展了特大城市的发展空间，对推动中国城市化和经济社会发展具有积极意义。

县改区后，该区的招商引资、产业布局、基础设施建设也将纳入整个城市进行通盘考虑，政府的公共服务水平也将从过去县级水平提高到地级市级水平，福利待遇水平也会参照地级市的标准。“县改区”对一些落后偏远的县很有吸引力。

进入新世纪以后，县改区一度停滞。如2005年至2009年，只有8个“县(市)改区”。情况发生逆转是在2009年7月，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中提出，到2012年年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。

有专家分析，“省直管县财政”不再经过地级市，地级市难以再“雁过拔毛”，地级市政府财力大大削弱。一些地级市政府为避免所辖县(市)脱离自己管辖，因而加快了县(市)改区步伐。从2010年年底至今，已经有19个“县(市)改区”，其中，“县改区”有14个。

分析认为，省直管县财政，是为今后实施行政上的“省直管县”作准备。县(市)改区与中央要推行的省直管县会产生冲突，都涉及管理权转移问题。

地级市加快了撤县(市)改区，不排除一些地级市担心所辖的县(市)脱离管辖。自2009年省直管县财政推开以后，一些地级市为避免所辖的县和县级市今后可能脱离其管辖，大力推行“县(市)改区”，进行权力“上收”。

有些地方政府热衷于县改区，主要是因为县和县级市有完整而独立的行政管理职能，如财政、人事、规划等独立的决策权限。而行政级别与县(县级市)相同的市辖区的行政管理职能不完整，只能依附于地级市，其财政、人事、规划等都由地级市来决策。如，县(市)有实行独立决策的局，而区则只有分局等派出机构。

专家认为，县(市)改区是地方政府权力关系的一次调整，将县、县级市的权力都“上收”到了地级市政府。有专家表示，县改区是地级市做大城区人口和经济总量、扩张主城区的迫切要求，县里实际上是不愿意的。地级市成为县(市)改区的主要推动者。

从具体情况看，一些在空间、交通、经济上与地级市联系十分密切的县(市)改为市辖区是合理的，而将一些与地级市空间离得远、经济关联度不大的县(市)改为市辖区则显得牵强。

县这一级扩大自主权，便于协调各个乡镇的关系，但作为地级市来说，它本身的发展处于“饥饿期”，如果地级市掌控全市范围内整合资源的权力，那么它会把更多资源聚集市区，对于各县的发展弊大于利。

近年来，我国多个地方出现当地群众不满县(市)改区的事件发生，如浙江黄岩1989年撤县设市，随后跻入全国百强县(市)，在1994年撤市设区，引发当地人大代表“罢会、罢官、罢选”风波。湖北大冶曾在1994年撤县建市，2005年，当地群众不满“撤市改区”，引发冲击地级市党政机关的群体事件而作罢。

有学者建议，在省直管县财政体制改革过程中，县(市)改区应先暂停。专家指出，中央推行的省直管县与地级市加固权力之间，存在利益博弈；目前城市行政区划设置和布局亟待规范，不能让地方有政策的空子可钻。地级市、县级市滥用权力汲取下属区域资源，不利于缩小城乡差距，反而在扩大城乡差距。

第五，与县改市相适应的是省管县改革的推进。

2009年7月，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中提出，到2012年年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。

2013年以来不少省份在省管县方面力度频频。河南印发了《河南省深化省直管县体制改革实施意见》，提出从2014年1月1日起，对巩义市、兰考县、汝州市等10个县(市)全面实行由省直接管理县的体制。

吉林省政府新闻办2013年11月14日发布消息称，将省内的公主岭、梅河口两个县级市变为“省直管”，正式启动“省直管县”体制改革试点。当地官员形容说，这将是中国各地“省管县”简政放权最为彻底、力度最大的一次改革。

中国历史上，周代社会是城邑社会。春秋末期以后，中国进入乡村社会，人口分散于乡村，形成诸多规模很小的居民点，人口较为集中的城市为数很少。据此，行政区划制度设计的主要考虑是有效地管理资源较为分散的乡村地区。秦汉之郡县制或者元明定型并延续至今之省县制，都是为此而设计的。

具体地说，已实行2000多年的省—县—乡镇各级政府管辖的区域，均为“面状行政区”，管理广泛而分散的乡村社会，这样的社会是相对静态的，农业生产是相对简单的。因此，政府的功能主要是政治的、司法的，就是征税与维持治安，其他功能是很少的。这种政府可称之为“政治控制型政府”，旨在确保政治与司法对地方和民众的有效控制。

现代的市，则是“点状行政区”，在较小区域内聚集大量人口、资源，工商业高度发达，资源快速流动、交易。城市政府必须管理流动性较高的人口，协调快速变动的工商业活动，满足高密度、快节奏生活对公共品的需求。因此，市政府的职能大大地不同于传统的县、省政府，可称之为“经济社会组织型政府”。

过去30年地市合一、县域整体改市等市制调整过程中，只是简单地把原来的地区公署和县改成市，让政治控制型政府承担经济社会组织型政府的功能，两种政府功能杂交。

由此导致两个后果：一方面，县、市政府以权力汲取其辖区内资源到城区。另一方面，在城区，名义上的市政府又不像真正的市政府，没有很好地承担起供应高密度、快节奏城市型社会之公共品的职责。在地级市和县级市，城区面积迅速扩大，但几乎没有城市型管理体制，城市社会、文化生态也相当粗劣。

2.十八大后新型城镇化进程中城市行政区划的新特点

新一轮的城镇化，有两个现象最为引人注目：

第一个现象，撤县设区。2013年以来，几乎所有省会城市、地级市都提出了撤县改区的计划，比如，南京市撤销了仅有的两个县，宣称自己辖下已没有县的建制。

第二个现象，撤县改市。本轮城镇化政策比较重视中小城镇发展，于是，被压抑了若干年的撤县改市冲动立刻显现。2013年年初，民政部批准吉林、云南两个县改为市，而全国数百个县都提出了改市计划。

照此模式展开的城镇化，并不能造出真正的城市，只能造出伪城市，让上世纪90年代以来就存在的半城市化、伪城市化问题更为严重。

本轮城镇化应当避免重蹈覆辙。为此，决策者必须重视市制。具体地说，必须重构市制。重构市制之关键在于明白两种类型的政府之性质不同，功能不同：一种是管理面状行政区、承担政治与法律控制职能的政府，也即省、县政府；一种是管理点状行政区，主要承担经济与社会管理职能的政府，也即市政府。这两种类型的政府必须分流，市政府就是市政府，不要让它扭曲成为县政府、地区行署政府。这是正在成型的城市化社会治理健全与否的关键。

(1)“县改市”将有望重新开闸。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》称，将完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。

这表明未来城镇化的重点将在县域一级，未来省管县的改革将进一步推进，县一级的发展途径是改为市，而不是被合并区。此外，一些特色城镇也将得到扩权。

这也表明，自1997年以来基本冻结的“县改市”将有望重新开闸。目前，一个县的城镇化有撤县设市和撤县设区两种途径。从不同的利益诉求出发，县级政府更希望撤县设市，市级政府更倾向于撤县设区。这意味着15年前曾被国务院叫停的“县改市”将重启。

针对十八届三中全会《决定》在优化行政区划设置方面提出的新要求，2013年12月5日，在国务院新闻办举行的新闻发布会上，民政部部长李立国表示，民政部正在就“县改市(区)”标准进行调研，将在此基础上，提出对1993年制定的设市标准的修改意见，形成和完善新的设市(区)标准。

李立国表示，不是所有的县、也不是多数县能改市、改区，而是人口密度、经济社会发展水平、城镇集聚的人口，尤其是非农业人口达到城市化的标准，并且各项经济总量指标达到城市化的程度，才构成撤县设市和撤县改区的条件。

对于人口集聚规模大的特大镇有没有可能撤镇设市，李立国表示，按照十八届三中全会《决定》的提法，主要还是对其下放经济社会管理权限，支持它们更好地发展。

(2)广东：撤市设区预示发展新步伐。

2014年2月12日，广东省政府将《国务院关于同意广东省调整广州市部分行政区划的批复》转发至广州市人民政府。在这份批复中，原广州市辖的萝岗区和原黄埔区将合并为新的黄埔区，而原广州代管的从化市、增城市则“撤县并区”。

显然，这对广州而言是个巨变。调整完成之后，广州将由原“十区二市”变为“十一区”，而新广州的市辖面积也将由3843.43平方公里扩大到7434.4平方公里，一举超过大上海。

两县级市改区后，广州从此无县，连从化这样的农业县都改区后，意味着广州地区的全面城市化正加速实现。另一方面，对广州来说，改区将大大拓展自身的发展空间。

专家认为，大城市发展到目前阶段，越来越受发展空间限制，具有对外扩张的客观要求，必然要突破原有市区的限制对外扩张。特大城市通过区划的调整、名称的改变、上下级政府的权力博弈，实现自身的发展，长远来说利大于弊。

(四)城镇化要把法治化放在首位

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，“中央政府要强化制度顶层设计，统筹重大政策研究和制定，协调解决城镇化发展中的重大问题。”“地方各级政府要全面贯彻落实本规划，建立健全工作机制，因地制宜研究制定符合本地实际的城镇化规划和具体政策措施。”在推动区域经济统筹发展之时，一定要从中国实际出发，重视城市的顶层设计，搞好城市布阵。另一方面，在城镇化进程中要有好的法律机制来规范，要强调法治在城镇化建设中的保驾护航作用，把法治化放在首位。

城镇化要以人为本，核心在于给人以迁徙的自由，应通过顶层设计使其通过诚实劳动追求幸福的权利在选择的定居点得到保障。因此，顶层设计至关重要，而总量控制是顶层设计的关键。

顶层设计中，城市的发展一定要考虑人口基数，要按人口设城。现在很多人口超过500万，甚至超过1000万人的地级市，城市人口还没达到50万，这是急需引起注意和应该重点支持的。在整个顶层设计中，还要重视县城的发展，原则上一县至少设一市，只有这样，城镇化才能真正加速。

城镇化过程中，哪里发展大中城市，哪里发展小型城镇，一定要因地制宜，区别对待。像北京、上海等特大城市周围应重点发展小城镇。美国洛杉矶和加拿大蒙特利尔这两个城市周围都有70多个小城市。在中国特大城市周围大力发展小城镇有充分的条件，也是十分必要的。而像河南、四川这样人口十分密集而且有近亿人口的农业大省，在今后20年左右的一段时间内应重点发展大中城市，而不是小城镇，这样的省均需建一批城市人口过百万的大城市。

城市化的顶层设计，一定要有基础设施和项目投资紧跟上，城市的发展需要基础设施特别是交通设施的及时跟进。另外城市化与工业化是并肩而行的，对进入顶层设计的城市布局，一定要安排项目支撑，特别是国有企业的投资一定要支持城市化的顶层设计，为城市化服务，与城市化结合。

1.城镇化设计权必须改革

城镇化应有总体布局设计，城镇化率更应考虑生态承载力，形成大中小城市和小城镇合理分工。

发达国家城镇化的一个重要教训是大多数城市缺乏总体规划，尤其是不考虑城市地域的资源、环境与生态承载能力，造成了水资源严重短缺和空气极度污染的问题，再回过头来补救，事倍功半。

国家应该建立合理的指标体系，核算各城市的经济、社会、资源、生态承载力和潜力。例如，水资源是我国占总数2/3的缺水城市的木桶短板，城市水系和地下水埋深应是美丽城市的保障。同时，城市车辆过多和高排放城市产业群是我国严重雾霾天气的主要原因。因此，应制定土地产出率、人均GDP和资源利用率等指标体系，变粗放发展为集约发展，因地制宜地制定规划，使农业转移人口市民化科学、有序、真实、渐进地进行，成为经济增长和可持续发展的主支撑。

城镇化可以规划，规划本身也是人类历史上城镇化风险与危机的负反馈结果，但难以设计。当今的人们难以设想未来的城镇化会是什么模样。因为城镇化不是发生在一个静态的、单独的地理单元，而是全球互动的。

我国东部许多新型城市的兴起，就是参与全球化过程的结果。经济的全球化带动了我国的城镇化。地球上已有超过一半的人居住在城镇，在全球化浪潮中，“地球村”正向着“地球城”演变。

城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等由“乡”到“城”的重要转变。必须逐步改变传统的增长导向型城镇化模式，以民生改善为根本目的，不单纯追求城镇化的速度，更关注城镇化进程中提高人的生活质量。

的确，中国城镇化到了该解决“设计权”这个枢纽性问题的时候了。仅就“设计权”而言，城镇化的设计触及三方利益：中央、地方及宏观指导部门。从战略考虑，中国城镇化的设计权应该分为：战略设计、发展规划、产业指导三个层面。这三个层面的设计，应该由三个主体来执行，即中央政府负责战略设计；地方负责发展规划；宏观指导部门负责产业指导。这样，各尽其职责，各有侧重，避免交叉，互补互益。

对中国的中央政府而言，今后关注的重点，应是国家在国际战略的定位以及国家在战略层面对大区域的掌控，即“战略发展大纲”，而绝非是传统意义上的规划设计问题。地方则应专注于本地区的经济社会发展的规划设计，并且要在当地人大的监督之下，按严格程序履行。

而像国家发改委这样的宏观指导部门应将注意力集中在研究国际产业发展的新动态，不断提出新的产业政策指导建议，为地区或行业经济发展提供政策参考依据。从这个意义上讲，宏观指导部门在未来应起到承上启下作用。

城镇化是一个系统工程，需要调动各方面力量。为实现新型城镇化的顶层设计、总体规划、路线图和时间表，建议采用三元参与模式，即政府、企业和居民三元参与，形成城镇化科学发展的支撑。

政府是城镇化的主导，应依法行政。政府的职责主要包括顶层设计、法规制定、总体规划、制订路线图、制订时间表、资金筹措、协调与管理等。

企业是城镇化的主体，应按市场规律运行。企业的职责主要包括多渠道投资，参与总体规划的制定，评估资源与环境承载能力，利用公共设施提高生产效率获取利润，保证最低工资与福利，促进产业升级与技术创新等。

居民(包括新老市民)是城镇化的基础，应实现公众参与。居民的职责主要包括自由选择是否成为市民，不断提高自身素质，通过听证会等形式充分实现公众参与，以诚实劳动成为纳税人对城市发展贡献实实在在的正能量，通过合法手段维护自己的各项权益等。

建议通过以上三方相互支持、互为补充、互相监督、各尽其责，确保我国的城镇化走上科学、健康、可持续发展的轨道。

2.城镇化应该是法治化的

中国经济发展到今天，举世公认是最快的，但必须承认：未必是最好的。这里有两层含义：其一，是指中国经济发展的效率未必是最高的。例如，中国在资源利用率上始终处于低效率的区间；其二，是指中国经济发展的决策效率未必是最好的。例如，中国政府从提出规划到执行，至今沿用的原则基本都是“本届执行”、“下届不管”的原则。以地方为例，各地方陆续出台“十二五规划”，也都按惯例经各地人大通过后在执行，但是各地领导班子在“十八大”后，其规划又有相当数量的调整，但是名称大多更改为“后五年规划”。这使中国的决策成本增加许多。

因此必须有法治的概念介入，从设计到决策，再从决策到执行，必须将决策的完整链条都纳入到法治化的轨道，这是从历史高度来考验本届政府改革成效的关键要素。城镇化如果没有法治的规范，就可能陷入杂乱无章，免不了出现各种权益问题。

为何提出这个问题？因为中国城镇化建设从规模讲将是亘古未见，其总投资将超过200万亿，从建设的时间跨度讲，将超越30年，历经中国人的几个代际。如果每届政府都力图“镌刻自己的烙印”，那么如此长卷画到最后，究竟是一幅构思完整的伟大的不朽画卷，还是一幅巨大的“涂鸦”长廊，最终对谁而言都是未知，甚至妄加推测的话：若无序发展，最终能否完成这项工程都将是未知。

中国城镇化建设已经成为中国经济升级版母版。对城镇化建设的“系统风险控制”应该关注，莫让中国经济发展因城镇化建设无谓成本的过高堆砌而最终使其成为“催衰剂”。针对城乡分治的体制，政府的首要任务是引导和推动改革，清除城镇化健康发展的体制障碍。消除城镇化的体制障碍，绝不应是基于城镇自身利益的考量，而是从全体社会成员共同的发展成果能否共享而得出的。

站在这样的角度来观察，当前制约城镇化的体制障碍主要在两方面：一是农民出村的障碍。农民的财产权不可交易，无法像城里人一样，其财产可自由转移，农民被束缚在传统的财产关系之中，自然也就无法从市场获得财产性收入，如房产增值收入、土地增值收入等。二是农民进城的障碍。这主要是户籍制度及与之挂钩的公共服务待遇。两个障碍就像两堵墙，会使城镇化变成一个封闭的孤岛。这样一来，我国的城镇化就会有“胎死腹中”的风险。撇开了农村、农民和农业，城镇化就只是一个空壳而变得毫无意义。

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出重大部署，强调把法治作为治国理政的基本方式，对加强社会主义民主政治制度建设和推进法治中国建设提出明确要求。依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。法治化与国家治理现代化具有同步性。国家治理现代化的过程本身就是法治化的过程。在新型城镇化建设的道路上，我们应该逐步迈向国家治理现代化，在社会治理和综合管理上探索出一条好的路子来。

新型城镇化进程中，有些地方出现不太和谐的“造城运动”，有些地方法治化程度不高，做好的五年规划到期后就拆迁改造。对于城镇化进程中必然会涉及资源、环境、耕地的利用规划和保护等问题，我们要依法保障城镇化进程的健康有序推进。城镇化进程中必须要把法治化放在首位，如果没有好的法律机制做保障，一些地方在进程中就做不到有法可依，会浪费资源甚至发生矛盾。在城镇化进程中要有好的法律机制来规范。避免利用在城镇化过程中的工程或者巨大的项目有新一轮的政绩工程，要真正的利国利民从国家复兴和强大的角度考虑。

要强调人的城镇化，就必须强调法治在城镇化建设发展中的保驾护航作用。法治城镇化是约束政府公权力的城镇化，是保护公民基本权利的城镇化。几十年来，我们的城市化一个最大的弊端和问题，就是侵犯了农民的基本权利和自由，主要是侵犯农民的土地财产权利、住房权利。因为拆迁，许多农民的基本权利得不到保障。城镇化过程中，法治问题反映最集中的领域，是在土地征收中存在强征强拆现象，尤其是在农村，一些地方政府以城镇化为借口侵犯农民权利的现象普遍存在。我们只有通过努力把权力关进制度的笼子里，实现对权力的驯服，才有可能解决所有的强拆问题。我们讲法治城镇化，就是要维护社会公平正义的城镇化。法治化是让“公平正义”的价值核心外化为管理制度和管理方法。各级领导、各级政府、每个公民都要守法，这才是法治的关键。

在当前城镇化快速发展的阶段，许多与法治有关的问题开始凸显出来，无论是城镇化过程还是城市管理中遇到的新问题，都要求管理者将政府权力纳入法治轨道，而十八届四中全会的精神无疑为之提出了明确要求，也为推进法治城镇化提供了更好的宏观环境。根据法制网报道，2014年12月3日，最高人民法院公布《关于充分发挥审判职能作用推动国家新型城镇化发展的意见》，就人民法院深入贯彻落实党的十八大，十八届三中、四中全会和中央城镇化工作会议精神，充分发挥审判职能作用,推动国家新型城镇化发展提出要求。意见从保障农业转移人口合法权益、服务产业转型升级、推动新型城镇建设、强化生态环保案件审判、服务城乡发展一体化等多个方面，对人民法院充分发挥审判职能作用，推动国家新型城镇化发展提出了具体要求。最高法有关负责人表示,最高法将密切关注意见的贯彻落实情况，并结合实践中出现的新情况、新问题，及时研究提出新举措，不断提高人民法院推动国家新型城镇化发展的法治化、科学化水平。

3.城镇化规划要有助于化解社会风险

城镇发展，不等于城镇化。政府应从社会进化和社会网络化的角度来看待和规划城镇化，促进社会平等，进而促进经济质量提升。

城镇化是一个网络化的复杂过程，城市、小镇、乡村都将纳入到这个网络中来，将地球的各个角落紧密地联系在一起。但城市主导的这个包含经济、社会、文化的复杂网络并未定型，人类至今不知道它将会向什么方向演变。

就此来看，城镇化仍未找到什么规律，所以难以人为设计。城镇化不是单一的经济过程，而是经济、社会、文化与政治复合转型的过程。如果把人类社会比作一个有机体，那么城镇化就不只是社会这个有机体发生的种种物理变化，如空间、状态的改变，而且还包含着种种聚合、分解和再聚合的类似化学变化过程，会给这个社会带来许多不曾有的新东西，包括经济的、社会的、文化的、生活的、交往的、观念的、制度的、道德的等各式变化。

但社会的“化学反应”是难以控制和预料的，这是一个自组织过程，谁也不知道，在众多经济、社会、文化元素相互反应之后会产生什么样的新东西。这个过程本质上是不确定的，而且会变得越来越复杂，因而总是伴随着公共风险。

公共化是把握城镇化内涵最重要的方面，是城镇化的本质。以工业化为基础的城镇化，形成了新一轮的公共化过程，衍生出不同于乡村文明的城镇文明。它区别于乡村文明的地方，就在于公共化达到了一个更高的程度。随着集中化、组织化和规模化的推进，公共化过程就会凸现出来，产生大量公共性问题，带来大量公共事务和公共需求。

社会的现代性，实质上就是公共性。例如集中居住，就产生了公共空间问题。一个小区里就有公共道路、公共绿地等公共设施；一幢楼里就有公共过道、公共电梯等公用设施。

人们之间交往也变得公共化，乡村社会那种基于血缘关系而展开的人情交往关系随之终结，而代之以专业、契约的理**往。以专业分工为基础的人与人关系通过职业联系起来，邻里关系只具有单纯的物理空间意义。公共文化、公共道德、公共规则和公共选择等公共化问题就成为维系现代城镇文明的核心内容，是通往人类未来文明的桥梁。

但人们对公共化的认识和相关的知识至今都是零碎的，因此，公共化总是伴随着不确定性的放大和公共风险的增加。其实，各种公共化形式的外壳总是裹着各式各样的公共风险。城镇化，意味着我们要与不曾碰面的各种新的公共风险打交道。

规避风险却变得危情四伏。人口进入城镇原本是为了减少灾难和风险，“城”的本意就是对人和财产的护卫和防止祸害冲击。但是，由于城镇建设和管理的不善，却使城市生活的安全缺乏保障，反而成为高风险地区。例如犯罪、车祸、工伤、火险、环境污染、疾病传染、安全事故以及饮食不卫生、群体性事件等，居民感觉生活在高度风险的环境中，农村居民进城更觉缺乏安全感。

我国城镇化战略包含一系列的政策反思和战略调整，既能为延缓生产过剩危机爆发而构建“第二资本池”，也能在巩固农村“劳动力蓄水池”的同时，分散和弱化城市内生风险，实事求是地呼应了城乡二元结构这一国情矛盾。

有些发展中国家的城市化率比我国高，但多为农村贫困人口转移到城市形成贫民窟，社会危机烈度倍增，且容易诱发连锁反应。

以此为鉴，反思当前中国城镇化进程，应该高度重视城镇化过程中深刻而重大的社会结构变化。

一方面，城市“新工人群体”崛起对城市治理、稳定与可持续发展构成前所未有的压力。早在2011年，我国城市农民工已达2.53亿，占农村非农就业总量的50.7%，加上0.4亿随迁家属约为2.9亿。如此庞大的农民工群体要变成市民，导致企业用工成本与劳资矛盾进一步凸显，也使打工者的城市生活成本陡然显化，打破了原有“城市低水平工资+农村土地无风险资产=小农基本生计”的社会平衡。

另一方面，随着城市化发展，我国已拥有世界最大规模的超过3亿的“中产阶级群体”，约占总人口的23%，并将在2015年后达到5亿以上。这一群体对参与政府治理和维护自身利益有着强烈诉求，进而会对经济社会乃至政治结构带来影响。

面对两大社会群体的崛起，用“城镇化”替代“城市化”战略，既有利于把“新工人群体”集中在大城市的潜在利益冲突，分散到成千上万的县及以下城镇中，也有利于吸纳“中产阶级群体”崛起带来的投资需求，从而缓解社会结构快速演变中的结构性矛盾。

这正是进入资源严重稀缺而资本相对过剩阶段后，探寻适合自身发展路径的理性选择。因此，城镇化战略中，政府投资应该主要用于县域经济发展所依托的中心城镇建设，同时高度重视城乡合作与社会融合，高度警惕结构变动引发的各类社会风险。