中国城镇化在很大程度上为政府所主导。在新中国成立后的很长一段时间里，我国经济建设一直处于中央集权式的计划经济体制中，城镇化进程因而在很大程度上为政府的意志所主导。在实行“赶超战略”的经济发展战略前提下，为了保证有限资源流向国家所需要发展的地区、部门和企业，建立起了一套自上而下的高强度计划体制。反映在城镇建设方面，就是城镇的设立和发展主要受政府支配，城镇功能偏重于工业生产。

改革开放后，为适应经济体制改革和经济发展的需要，我国对原有城镇化政策进行修订并颁布了一批新政策，这些政策对促进我国城镇发展和推进城镇化进程起到了重要作用。在市镇建制方面，我国于1984、1986和1993年相继颁布有关标准或对先前标准进行修订。随着市、镇设置标准的放宽，小城镇蓬勃发展，使得我国城镇体系规模等级趋向正常。在人口迁移方面，80年代我国在城乡户籍方面允许农民进城落户政策的制定是一项历史性改革，改变了长期以来的城乡封闭状态，促进了城乡人口的合理流动。而在城镇建设方针上，我国在不同时期也提出了不同指导思想，从1978年的“控制大城市规模，多搞小城镇”，到1980年的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，再到1989年　“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城市”，但事实上大城市的发展无论在计划经济年代还是实行市场经济体制之后都没能控制住，近年来已越来越倾向于大中小城市和小城镇协调发展，而事实也证明这才更符合中国城镇化实际。

(一)城镇化并不是一种政府主导的行为

我国城镇政府的行政管理体制、财政管理体制、城镇基础设施投入和管理机制、土地出让的收益分配机制等，都从制度上支持了城镇政府粗放扩张的发展模式和决策中的短期行为。

调整城镇发展模式，要改革城镇管理体制，防止资源通过行政等级，过多地被集中到高等级城市。同时，要提高土地出让成本，遏制摊大饼的发展趋势。此外，要调整政绩观。

要妥善处理好政府与市场的关系。政府不能“大包大揽”。要发挥市场机制作用，减少行政命令和过度干预，不宜把城镇化率作为政绩考核指标。

同时，合理确定中央与地方、政府与企业和个人分担比例和方式，理顺劳动力输出地与输入地之间的关系。建立于吸纳外来人口落户数和常住人口规模配套的转移支付体系，健全地方税体系，减轻地方政府对“土地财政”的过度依赖。

由于现有模式下中国的城镇化推进过于依赖政府主导，使得在现有土地制度和财政制度安排下各级政府纷纷热衷于扩大城市规模，造成对土地资源的低效利用以及对土地财政和房地产的过度依赖。房价过高、房地产市场膨胀业已对继续健康推进城镇化构成了严重障碍，不仅带来普通居民的住房问题，也抬高了城市内企业运营的成本，对实体经济的发展造成威胁，使得产业结构畸形演进，为城市的未来发展埋下隐患。

此外，在政府主导的城镇化模式下，政府的行政级别就成了推进各地城镇化过程中最重要的资源。行政级别高的城市就可以利用自身的行政地位来吸取各种要素，包括土地、资金、人才等等，导致城镇体系发展的严重失衡，即大城市尤其是行政级别较高的顶级大城市畸形扩张，而中小城市则发展不足。

1.必须消除认为城市化是一种政府主导的行为的误解

反过来看中国的城市化历史，不难发现城市化是市场主动去推进，政府管理不得不调整的产物。也就是说，城市化是一个市场行为，即便在中国对要素流动有诸多限制的情况下，城市化依旧取得了这么大的进展，无疑是对市场的礼赞。

这主要是因为城市化有利于耕地保护，有利于农民增收，还有助于缩小城乡差距和贫富差距。有这样的好处，即便是严苛的户籍制度阻碍了城市外来人口分享城市福利，但依旧无法阻挡人口朝城市流动和聚集。

市场应当成为城镇化的主要力量，城镇化如何发展、城镇人口如何积聚，应该建立在市场的基础上、建立在一定市场化产业发展基础上。

不少地方把推进城镇化作为扩投资、稳增长、上盘子的重要途径，事实上把新型城镇化又简单回归到以土地扩张为简单手段的、人为造城主导的传统城镇化道路中。

城镇化是个市场的过程，政府起引导作用。大中小城镇要协调发展，不能人为造城和再搞摊大饼式扩大，严防“空城计”。

在我国快速发展进程中，确有一些城市过于老旧，需要建新城。但如此高比例的新城建设率，却有极大的风险。

过于依赖土地扩张、投资扩张的城镇化道路，首先，不仅危及18亿亩耕地红线，而且导致生态的破坏。其次，一些地方人为造城，主要依赖于政府债务，由此形成了地方债务的巨大风险，鄂尔多斯就是一个典型例证。另外，一味与农民争夺土地，则不可能不加大社会矛盾与冲突。

应当说，城镇化的进程，不仅仅是城区面积的扩大，更是人的城镇化，是农村居民生产方式的一种实质性变化。而在这个进程中，清晰地划分政府与市场的边界尤为重要。一方面，市场引导应当成为主要的力量，城镇化如何发展、城镇人口如何积聚，应该建立在市场的基础上、建立在一定市场化产业发展基础上；另一方面，政府在城镇化进程中，应该承担基础制度的供给责任，保障城镇化进程的自由选择与公平权利。例如，保障城乡居民在公共服务制度方面的有机统一、无缝对接和灵活转续。

在城镇化的实践中，缺乏市场引导，过于注重行政主导的城镇化，最后只能走上投资驱动、土地扩张的城镇化道路，这条道路无疑充满了危险；同时，忽视政府提供基础公共服务的城镇化，也将带来大量的弊端，比如流动人口权利困境和产业无序发展问题。从现实情况看，我们面临的主要问题是有些地方政府对城镇化过度热情，行政主导的力量大大超过了市场引导的力量。

因此，推进城镇化的当务之急，是确立城镇化的市场引导作用。同时，地方政府把更多的精力放在提供以人为本的城镇化制度上。这虽然在短期内见效有限，但对中长期发展却有重大意义。

2.完全政府主导模式的破灭

与其他国家城镇化模式有根本不同的是，政府在中国城镇化推进过程中扮演着至关重要的决定性作用。大多数国家的城镇化过程，政府也是不可或缺的，要发挥引导、规划等作用参与其中。但在中国的城镇化中，政府的作用远远超越其他的国家，其推进过程基本上完全是由政府来主导。政府在利益分配格局中扮演着重要的中间商的角色，政府一方面低价从农民手中获得土地，另一方面将其高价卖给房地产商等；与此同时政府又不同于一般的中间商，它还承担着发展城市、推动经济、提供公共服务等各种任务，出让土地所获收益还用于基础设施建设、工业园区开发、招商引资等等，而近年来在中央政府的催督下，又将土地出让收入部分用于农田水利、教育等公共支出。

地方政府在国有土地出让中的收入在过去十年来有了大幅的攀升，而政府进行土地收购出让的最大目的是用于城市的建设开发。在政府主导用土地财政来推进城镇化的模式下，已经形成了一个牢固的利益链条。地方政府一手尽量压低成本来征地(强行拆迁等)、一手尽量抬高土地价格来卖地(垄断土地供应等)，同时又用相应的收益来进行招商引资、城市建设，推动地方经济社会发展。

已有城镇化模式下的利益分配格局是一个不断自我循环、自我强化的链条。地方政府征地越多，越有可能一方面可以通过提高土地、压低地价来吸引各类企业，在招商引资方面获得竞争优势，以此带动地方产业和经济发展，与此同时又可利用大量廉价土地开展大规模城市建设；另一方面又可以充分利用自己在土地市场的垄断地位，不断拉高地价房价以最大化自身的土地收益。对于拥有房子和房地产投资者而言，则乐见房价的节节攀升。而地价房价的上升反过来又会强化地方政府征地搞建设的激励。

当然，已有的城镇化模式是在中国经济发展程度还比较低(尤其是农业生产力水平低)时探索出的一条有效推进城镇化的道路。它在国内土地资源紧张、人地矛盾突出、资金较为不足的制约条件下，充分利用了政府对经济社会发展的主导作用和在土地市场上的垄断地位，硬生生地闯出了一条快速推进城镇化的路子。此路一开，犹如打开潘多拉魔盒，各地似乎一下子找到了城市发展的终南捷径。各个地区的城市建设紧锣密鼓、城市面貌日新月异、城市房价连连攀升，神州大地处处呈现出一派高歌猛进的城镇化势头，尤其是那些行政级别高、资源聚集的大城市，更是一日千里。

但这种“以地谋发展”的城镇化模式在取得成绩的同时，也日益暴露出“不可持续”的特征。主要体现在三个方面：

第一，土地资源的制约逐渐显现。从客观上而言，土地资源是有限的，地方政府能够进行出让的、真正能够转换用途的土地资源更是有限的。土地财政在这个角度来看是不可能永远持续下去，是必然要终结的。

第二，土地征收成本不断攀升，地方债务风险明显增加。地方政府从土地买卖活动中的净收益则日益下降。根据财政部公布的数据计算，2011年征地拆迁费用已经占到土地总收入的约70%。实际上地方政府在土地征收买卖上的直接收益越来越少，而更多依赖土地抵押的方式从银行借贷来开展城市建设，不少地方债务平台围绕着土地而大做文章，由此导致地方债务风险的明显增加。

第三，社会差距不断拉大，社会矛盾日益积累。根据对已有城镇化模式的利益格局分析表明，绝大多数的失地农民和城市外来人口(包括农民工)成为过去城镇化过程中的牺牲者。在既有制度安排尤其是政府垄断土地市场的条件下，土地和房地产的畸形发展又大大加剧了社会的差距。在正常的市场供求条件下，房地产价格本身的高低本来不是问题，“高房价”本身不是罪，但不合理的是背后的利益分配格局。伴随着过去十年快速的城镇化，社会差距急剧扩大的最大来源之一则是房子(本质上是土地)在不同社会群体之间的分配。买了房子或没买房子、有一套房子或有多套房子，在很大程度上决定了社会中许多人一生的命运。在已有城镇化的模式下，每一寸土地的城镇化，都在制造新的社会不公，积累新的社会矛盾。

所以有人提出，现有的城镇化模式本质上是一个击鼓传炸弹的游戏，是一个不断剥削农民和新进城者、提前释放和消耗未来增长潜力的一个过程。而原有城镇化模式将会是传统发展方式中最有可能倒塌的第一块多米诺骨牌。倒塌的原因不外乎以下几种：土地财政的不可持续(引发地方债务、银行坏账等一系列危机)、房地产畸形膨胀而最终泡沫破灭、新城市二元结构矛盾的剧烈爆发(引发社会动**和不稳定)。

已有城镇化模式的一个重要特征是政府主导，城镇化过程中的各种重大事务基本上都由政府来发起、政府来推动，市场在其中的作用难以得到有效的发挥。从中国现代化转型的角度来看，政府与市场关系的调整就是要打破政府主导的一元化模式，从原有的“金字塔型的官僚化社会结构”逐步过渡到“网络型的多元化社会结构”，在此过程中不同社会主体间的关系也由“血缘亲缘化的个人关系主导”逐步转变为“正式和非正式的契约化关系主导(包括市场规制和契约)”。

3.由“政府主导”转为“多方参与、政府引导”是迈向城镇化新路的核心之举

已有“以地谋发展”城镇化模式的核心是政府主导了城镇化的整个过程，这个主导权的实现关键在于政府在一级土地市场上的排他性地位。也就是说，只有政府才可以通过征收的方式将农村土地转变为城市土地。从理论上看，政府代表全体民众的利益，进行相关土地的征收出让，推动城市建设和发展，以实现这个地方社会整体利益的最大化。因此赋予政府在土地市场上的排他性地位，似乎也是无可厚非的。然而，地方政府本身亦有自己的利益，一旦在城镇化推进过程中既做裁判员、又做运动员，获得了土地市场上的排他性地位，那么它一方面会压制和剥夺其他主体(农民、城市居民、企业)的权利和利益，千方百计地使自己的利益最大化；另一方面又具有非常强的道德风险倾向，将相关的风险(粮食安全、金融稳定、社会稳定等)转嫁给中央政府。

在当前对城市化模式的讨论中，土地所有制是核心，如何确保农民在土地的相关权益、提高农民在土地增值收益中的分配比例成为讨论的热点。事实上，更为重要的是如何规范地方政府在土地市场上的行为、真正能够有效切断地方政府在城镇过程中的掠夺农民之手。这里的关键是在于要打破地方政府在一级土地市场的排他性地位，将城镇化过程中由“政府主导”转变为“多方参与、政府引导”。

从短期看，要有效规范地方政府在土地市场的行为，逐渐培养在土地和城市等规划约束下、政府监督下的自愿土地交易行为，扩展土地自愿交易空间和市场。从长期看，要明确规定政府在土地市场上行为的界限，只有那些涉及公共性土地(基础设施建设等)的征收，政府才能参与。一般经营性的土地征收，政府不得参与其中做中间商，真正杜绝地方政府“经营土地”的行为。

地方政府在从一级土地市场适当退出的同时，要把重点放到相应规划的制定和执行上，来规范和引导地方的城镇化进程。目前来看尽管地方政府对各种规划都很重视，许多地方都不惜花费重金、延请国际著名机构和专家进行制定。但与此同时，规划的严肃性、稳定性和执行力却难以保证，不同规划之间的衔接亟待加强，“规划规划，书记话话”的现象仍然普遍。如何加强规划的法律效力，保证其执行力将是地方政府在推进城镇化中的重要任务。

地方政府应该从“经营城市”必须要“经营土地”的理念中跳出来，政府并非只有采取排他性“经营土地”的方式才能在土地增值中获益最大，才能最快地带动城市建设和地方发展。在导致社会矛盾激化和群体性事件的条件下，大规模的“经营土地”反而可能带来地方政府总体利益的得不偿失。地方政府从一级土地市场上退出来，加强相关监督，通过相应的税收安排在第三方土地交易的增值中受益，也是可行之道。城镇化推进的各个环节，地方政府并非要亲历亲为，而应从相关规划制定执行、相应监督执行以及税收安排上下功夫，真正做好政府该做且应做的事，才能推动城镇化迈向新路。

(二)城镇化不能再走政府主导老路

长期来，我们实行的是政府主导性的城镇化，进展甚缓，教训不少。而在市场经济相对发达的地区，经济发展较快，城镇化水平相对较高。比如，我国东部沿海地区，市场化改革相对走在前列，通过20世纪80年代乡镇企业的充分发展，积累了工业化与城镇化发展的资金，产生对具有聚集经济效益的城镇化的需求，通过企业在城市、城镇工业园区的建设，通过参与城市的基础设施的投资，推动城镇化的发展。这就告诉我们，城镇化建设既要发挥政府的作用，更要依靠社会主义市场经济的发展。随着改革的深入，社会主义市场经济体制逐步完善，政府的作用由主导转变为引导，我国正在形成政府引导、市场主导、经济推动的城镇化建设机制，这对于加快城镇化建设具有极其重要的意义。

中国的城市化、城镇化到目前为止主要的特征是政府主导，这种政府主导的模式是历史形成的。问题严重的是，中国现在推进城市化所依赖的很多制度、政策，都是在过去抑制城市发展时期形成的，其中有不少冲突和摩擦。

1950年宪法规定了公民有自由迁徙的权利，但是没有好好贯彻。1975年“文革”中的宪法又规定不能迁徙。硬的行政化指令与城市化之间有什么矛盾呢？无论抑制还是推进，行政指令主导的城市化跟另外一些方面的现实问题都有冲突。因为在城市化的过程中，人口的空间结构不断发生变化，有很多因素是我们驾驭不了的，专家不完全知道，政府也不完全知道。

所以我们的体制在处理这种变量的问题上不能没有弹性。比如说农民进入城市，选择进到哪里的城市不能被笼统的规定，本身就有高度的不确定性。

全球各大城市的城市化案例也证明这种不确定性。苏联的城市化很失败，因为当时苏联的中央计划官员有一个想法，就是国土均衡发展，不能光俄罗斯的欧洲部分有工业化，中部、东部也要工业化，用了各种国家政策、国家投资。20世纪30年代以后苏联的城市化率也是显著提高的，从20%—30%到了60%—70%。但是东部地区的工业比重提高了，中西部原来发达的地区却相对降低了，看起来国土均衡了，但东部并没有因此成为有活力可持续发展的地方，我们现在没有人记得住俄罗斯东部到底有哪些成为文明城市的标准的地方，苏联一解体还是往欧洲地区去。

大东京也遇到过类似的问题。一开始涌进东京的人太多了，政府设置了很多的政策往外哄，最后明白不可能，因为你设置的惩罚，包括对企业、居民等微观层面，加上去还不如进东京的好处大，惩罚被抵消掉了，民众自然还是要往大东京地区来。所以现在的大东京地区占日本国土面积的4%，却集中了日本20%—30%的人口。

政府可以在文件上写这个方针那个方针，但是人的微观层面，包括到底去哪里生活，哪里工作，都受无数因素的影响，不完全可以实现制度控制。另外，城镇化不仅仅是农民进城，还是城市和城市之间的流动，美国的城市化率79%，每年有4000万人移动住处，择州而居。

近几年底特律的故事引起中国人的关注，城市从1700万人减到了70万，不要认为这样的情况在中国不会出现。城市之间也会有涨落，因为总人口在，底特律减少的人口也没有到乡下去，而是到别的城市去了。这个因素也不是我们认知上可以可控的，不能作为一个计划，一个命令就把人像棋子一样装到地图的某一个位置上。

强行去做后果非常严重，会把很多的资源布错地方。更进一步讲，城市的形态也是变化的，美国一个时期呈现“郊区模式”，一片草地一个独立房，那其实是汽车工业派生出来的城市发展类型，但是汽车过了一个临界点以后就变成了麻烦。

人们收入增多，但是时间没有增加，也就是收入变高以后人们的时间成本会变高，人们对便利生活的要求很高，摊大饼、郊区化的模式就变得不太受欢迎，大东京这种步行之间多种多样的城市功能集合社区模式在市场上和社会重新具有感召力。现在世界又发生了变化，轨道交通、通讯模式的变化，对人们的居住模式一定会有影响。

再者，政府的管制、法律、法令、政策等在城镇化发展过程中常常滞后。这方面教训最大的就是印度的孟买，大量人口涌入，但是城市管理者认为要把容积率降低，结果非法的建筑大量产生，形成了世界上难见的景观。从机场跑道开始一直到市中心都是非法建筑。这个问题中国国内也有，房产开发强度高密度不高，香港则是强度低密度高。

最后就是城市化过程中最难驾驭的一个变量——人气，有的城市很有人气，但有的地方人气很差，特别是我们国内这一阶段快速起来的城镇，房子很漂亮，规划也不错，就是没有人气。我们城市化现在高度注意的是硬件城市化，对软的城市化比如增加人气、增加城市活动注意不够。

总的来说，城市化大的方针没有问题。稳定地推进健康的城市化，这个方向是正确的，问题是制度形成之后的环境已经发生了变化，制度也要相应的改革，至少两个方面要松动。

第一，更多地依靠市场。

中国工业用地占的比例惊人，深圳地价很高，深圳的工业用地占城市用地的35%。上海还好很多，但是上海跟东京比、跟新加坡比还有不小的距离。怎么造成的，我们招商引资，人为地压低地价，把土地分成这个用途那个用途，对它的价格形成过程任意进行干预，不让价格反映机会成本，这个资源是配置不好的。所以现在不是出了问题把管制搞得更细，而是去掉一些管制，应该让价格机制在更大区间、更大的范围，更多的品种当中发挥作用。

第二，减少政府主导，动员社会机制。

我们都讲规划，可是我们的规划很大程度是长官意志的一种包装，我们有很不错的规划专家，但是很多规划专家的意见不能体现到规划里去。这个机制不改，我们城市化中很难吸收全人类城市化的经验教训。仅仅有专家也不够，公众也要参与规划。我们现在有一个规划界讲的“使用者缺位”的问题，民众在这里面生活，但是对这个城市怎么形成，道路怎么规划，设施怎么配备没有发言权。我们很多规划里面没有市民参与公共生活、公共秩序形成的讨论。

所以总的说来，现在城镇化面临的挑战非常大，需要解决的问题也非常多。这里主要讲两条，一要把政府主导这个历史形成的模式做一点修订，二要把一部分钱还给市场，一部分权一部分控制机制还给社会，因为市场和社会的机制有更大的弹性，更适合处理我们完全不知道的事物，更有弹性地驾驭城市化的发展。

(三)城镇化应当是个自发的进程

所谓自发性是指要更多地依赖市场机制和政府之外社会各界的力量推动城镇化。“自发性”乍看起来与“规划性”似有矛盾之处，实则不然。关键是政府部门一定要充分认清自己的定位和作用，从宏观上和法律上，做好制定规划、制定标准、维护秩序等自身应做的工作，尽可能少地直接干预城镇化，让市场机制发挥更大的作用，让社会力量发挥更大的作用。例如，城市用地应尽可能按照市场规律，让市场决定价格。市政规划和管理也要多听协会、商会等非政府组织的意见。要开通正常渠道让市民参与城镇管理，成为积极的参与者和监管者。城镇化资金的来源也要多渠道筹措，土地财政终非长久之计，除了贷款等间接融资渠道之外，要增加债券和股票等直接融资，形成政府、民间、个人等多渠道融资。当然，对于借债搞城镇化，一定要量力而行，注意控制风险。政府经常性支出要做到零赤字，建设性项目可以适当负债，但必须有度。要通过信息公开、财政预算公开、加强监管，运用市场机制等手段管理好举债的度和风险。

众所周知，过去十几年来，中国城市化的速度非常快，城镇人口已达近7亿。但不可否认的是，当前这种城市化的模式和速度带来了很多问题，有些还相当严重，甚至出现了人们担忧的“城市病”。

为什么会造成这样的局面？在很大程度上讲，这与当下的城市化模式有关。这种模式的基本特点是通过规划和设计人为地促进城市的扩张，将城市当作可以随意规划的对象，漠视城市中的人以及人文、自然环境等因素。在不少地方，决策者都将城市化当作拉动经济增长和增加GDP的工具，不考虑城市的承载能力，不考虑城市的人文环境，不考虑人们的生活感受。在他们心目中，城市化就是不断搞建设，就是扩大城市的规模。于是，城市道路挖了一遍又一遍，高楼大厦建了又拆、拆了又建，文物不断消失，街道不断变化甚至频繁更名，让人们无所适从。

这种模式也反映在城市的行政化和等级安排上，城市被人为地分为三六九等，拥有不同的级别，诸如计划单列市、副省级城市、地级市、县级市等。并且，这种级别与一个城市拥有的权力和资源密不可分，通常情况下，一个城市的级别越高，其掌控的权力和资源就越多。这与国外的城市形成鲜明对比。

行政色彩浓厚的中国城市化进程，仿佛是决策者手里的一盘棋，生活在城市里的人以及他们工作和生活的场所都不过是可以任其摆布的棋子，正如亚当·斯密所言：“掌权者倾向于自负地认为自己非常聪明……可以非常容易地摆布一个巨大社会里的不同成员，正如用手摆布棋盘上的不同棋子那样。他没有考虑到，棋盘上的棋子，除了手对其施加的力量之外，没有其他的行动原则；但在人类社会的巨大棋盘上，每个单个的棋子都有它自己的行动原则，完全不同于立法机关可能选择对其施加的力量。如果这两种原则一致且方向相同，人类社会的这盘棋将会行动自如、和谐美满，很可能既幸福又成功。如果它们彼此龃龉或者方向不同，这盘棋将会悲惨不堪，这个社会一定始终处于最高程度的混乱之中。”

不能不说，中国的城市化正带来斯密所担忧的“混乱”，出现了严重的“城市病”。这种城市化的模式是一种典型的计划经济思维。在决策者的眼中，城市就是计划的产物，仿佛是“任人打扮的小姑娘”。殊不知，城市化应当是一个自发的过程，一个逐步演进的过程，一个由民众参与和主导并为了民众而改变的过程。尽管这一过程中并非没有人为的因素，但它不是决策者根据某种杜撰的方案刻意设计的结果，而是无数个人自发协调、相互合作的产物。在某种意义上讲，城市不是人造的，而是生长的。历史上的很多城市都是人们围绕集市和贸易而自发聚居之地，有着自己的文化、传统和气质，有着明显的地方性。而中国的城市化在一定程度上就是人为造城和扩城，城市几乎是一个模子塑造出来的，那里的人文气息在不断改建和扩建的过程中逐渐消失。

不仅如此，这种人造的城市(尤其是大城市)集中了社会中大部分的权力和资源，正如中国的政治与法律体制一样。就全国范围而言，权力和资源主要集中在首都及其他几个特大城市，而就每一个省或者自治区而言，权力和资源主要集中在当地的省会城市。这些大城市不仅是权力和行政机构的所在地，而且还集中了中国最好的大学、医院、大型企业以及其他各种组织。为了修一条道路，盖一个工厂，或者建一所学校，当事人可能不得不去几百里之外的大城市甚至去数千里之外的首都获得审批。一个人想要上好的大学，到好的医院看病，寻找更多的工作机会等，似乎都必须去大城市。

这种权力和资源的人为集中造成了诸多问题，不仅降低了大城市的生活质量，而且影响了整个社会的均衡发展。在这种格局下，人才的流动几乎是单向的，凡是有能力的人大都想方设法进入大城市。比如，无数受过高等教育的毕业生宁可选择待在北上广等大城市里从事与自己专业无关的工作，也不愿意去中小城镇或者广大农村，即使那里有更合适的工作。有人还因此批评大学生们“挑剔”，其实他们的选择是非常理性的，因为大多数中小城镇和农村基础设施落后，看病就学等方面跟不上，甚至连水电供应也难以保证，他们怎么会愿意去呢？

长期以来，中国的社会经济发展一直是优先城市(尤其是大城市)，中小城镇和广大农村受到方方面面的歧视，造成为人诟病的城乡二元结构。大城市吸纳了过多的资源，那里的基础设施和公共服务不断改善，有些方面似乎已经超过了发达国家的城市。然而，大城市的光鲜与现代却是以中小城镇和农村的落后和破败为代价的，与大城市的居民相比，中小城镇和广大农村的居民仿佛是“二等公民”。户籍制度、土地制度、教育制度等都将大城市的居民与小城市的居民分离，将市民和农民分离，为潜在的社会撕裂埋下了隐患。

从根本上讲，权力和资源的集中造就了一种单中心的治理模式，与以分权和资源分散为特征的多中心治理模式适成对照。在多中心社会里，由于决策权力和各种资源都是分散的，大城市与中小城镇以及农村之间的差别较小，尤其是在基础设施和公共服务方面。譬如，在美国这种典型的多中心社会里，联邦和各州的首府大多都不在大城市，而是在中小城镇，并且，成百上千所大学也都坐落在小城，形成生活舒适、学术一流的大学城。在那里，人们不用拼命地去大城市找工作、就医或者就学。

城镇化本身是一个充满变量的进程，政府和专家都没有能力提前熟悉演变过程中的变量，也因此，之前城镇化进程中政府主导的模式不能再被延续，否则可能导致严重的后果，会把很多的资源布错地方。

未来的城市化应当去行政化，这应当是个自发的进程，并且，在这一进程中，要吸取过去将权力和资源集中在大城市的教训，从单中心的模式走向多中心的模式。

推进新型城镇化，要坚决避免传统发展城镇的思路，努力发挥市场和社会机制在城镇化建设中的积极作用。美国底特律市的破产就是一个很好的教训。它告诉我们：城镇不等于建筑，城镇是居民的聚集中心。因此，需要认真研究政府开支如何造福人民，这是国民经济成长新阶段的一项核心任务。过去几十年，以GDP政绩考核为核心的干部评价标准引导各地把过多的资源投入到了住宅和基础设施，导致城镇和区域发展缺乏创新和活力，甚至在一些地方出现越来越多的“鬼城”。这种状况的确到了需要切实加以改变的时候了。

(四)城镇化要改革政府主导型机制

党的十八大提出，必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。要实现以城镇化推进经济结构转型的重大战略目标，我们必须改革旧的、僵化的城镇化发展模式，将城镇化作为一种改革战略，革除体制弊端，释放市场力量，充分实现城市的经济集聚效应。

“改革是中国最大的红利”，有制度的改革，才有城镇化巨大红利的释放。高质量的城镇化，只能通过进一步市场化改革来完成，让要素自由流动，最大限度地优化资源配置。在这一过程中，政府需要做的，是将合理的顶层设计与积极的末端治理相结合，为城镇化造就良好的政策和法律环境，避免与民争利、公益缺位、功利上位等现象的出现。

在新型城镇化的发展模式上，应从政府主导的城镇化逐步过渡为市场主导、政府引导的城镇化。也有专家认为，城镇化中，并不能简单地说政府或者市场谁为主导力量，谁为辅助，这是一个功能的不同。现阶段我国城镇化的进程，应当是政府引领并规范，市场推动、企业主导。政府主导的城镇化在执行过程中过于依赖行政力量，容易引起各种利益的冲突，严重时甚至会影响社会和谐稳定。比如，过去在城镇化过程中屡见不鲜的强征农民土地、强拆住宅，可以通过市场化的公平高效的土地确权及流转制度来解决。再如，政府应从赶农民进城上楼、人为实现城镇化的目标，转变为给农民在城镇安居乐业提供制度便利和政策条件，使他们有意愿也有能力真正成为城市居民。

现在我国进入了中等收入国家行列，人口城镇化率已超过50%。过去以城市建设为中心的城镇化虽然在一定程度上提升了经济发展水平，也转移了大量农业富余劳动力，但工农差距、城乡差距进一步扩大了。与此同时，城市尤其是大城市普遍出现了人口拥挤、交通拥堵、环境污染、房价高涨等“城市病”。在此背景下推进城镇化，决不能重复以前的老路，而应赋予其新的内涵，特别应把重点放在发展农村城镇，这样才能充分发挥城镇化的作用。

推进新一轮城镇化，需要创新机制。首先，过去的城镇化重点是城市面积扩大和人口比例增加，而新阶段城镇化的重点应是城市要素出城进入城镇，包括产业和人口向城镇分流。这是与市场调节的方向相悖的，需要政府的积极引导。其次，目前农村城镇与大城市经济社会发展水平和市场化水平的差距十分明显，如果任凭市场调节，在优胜劣汰机制的作用下，农村城镇不但没有能力吸引城市发展要素，自身的发展要素还可能被城市吸走，因而需要政府发挥积极引导作用。

规划先行。目前，城镇实际上是涉及县城、中心城镇、小城镇和新农村的结构。分散的城镇区位形不成集聚效应，达不到规模经济。新阶段推进城镇化需要政府科学规划、统筹安排，做到规划先行。应科学合理地规划大中小城市和小城镇的布局和功能，实现城市和城镇规划一体化。除了功能规划，还应重视空间规划，突出城镇发展的集中、集约和生态要求。

政府投资引导。发展农村城镇，需要民间投资，但政府的引导性投资是不可或缺的。国家应把基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村城镇。政府按照规划在城镇进行基础设施、公共设施建设，并给农村集中供水、供电、供气，通路、通电话、通电视、通网络，建生活污水处理设施，办学校、办医院。当然，政府对城镇建设的投资主要是引导性的，还需要动员社会各方面的力量。

推进基本公共服务城乡均等化。这方面的主体是政府，主要涉及两大问题：第一，由于历史和经济的原因，优质的公共设施和公共服务资源特别是优质的教育和医疗资源基本上集中在城市，这就造成城乡享用优质公共服务资源的巨大差距。推进城镇化，应扩大基本公共产品在农村的覆盖面，同时逐步把优质的教育、医疗等基本公共服务资源安排到城镇，使农民在当地城镇就可以就近享受城镇化的成果。第二，基本公共服务能否实现均等化实际上同地方政府的财政能力相关，说到底同现行的财政体制相关。目前，不同地区的公共产品供给能力取决于当地的经济发展水平，经济发展水平越高，地方财力越强，公共产品的供给能力就越强。显然，要实现基本公共服务城乡均等化，就要将之同各地经济发展水平脱钩。政府需要对基本公共服务供给进行城乡统筹协调。

总之，新阶段的城镇化需要各级政府主动推进和积极引导。同时，为防止大拆大建和滥用土地，城镇化也不应是开发商自发的行为，而需要政府科学规划和严格监管。当城镇发展水平提升到与城市相当，基本公共服务城乡均等化实现，政府就可以将调节任务主要交给市场了。

只要我们把城镇化当作改革的核心战略，把市场规律作为城镇化进程中的基础力量，经济结构的问题将迎刃而解，经济发展方式转变也将水到渠成，城镇化将真正成为我国经济转型和可持续发展的新的动力源泉。