《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，要“有序推进农业转移人口市民化”。《规划》特别强调“推进符合条件农业转移人口落户城镇”。即，“逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。”一方面，要“健全农业转移人口落户制度”，另一方面，要“实施差别化落户政策”。

以户籍制度为核心的二元体制、过于僵硬的城乡行政区划体制等，人为抑制了城镇化进程。

我国的城镇化走过了一段曲折的道路。新中国成立以后，为了在较短时间内建立起较为完备的工业部门，我国建立了以户籍制度为核心的二元体制，以计划和行政手段人为抑制城镇化进程。改革开放后，市场机制的逐步建立和快速工业化加速了我国城镇化进程。但是，城镇化发展依然面临重重体制阻力。

2012年社会蓝皮书(即《2012　年中国社会形势分析与预测》)指出，2011年中国的城镇人口占总人口比重首次超过了五成，近三成农业户籍人口已经居住在城市，这标志着中国发展进入了一个新的成长阶段，城市化进程展现出了其超强的发展势头。中国维持了数千年的产业格局和人口格局也正在悄然间发生着变化。越来越多农业户籍的人入住到城市，农村人口转化为城镇人口，摆脱了传统的职业收益，而是开始投入城市的基本建设中来，这对中国的城市化和现代化都在一定程度上起到了积极的作用。

但是，就在中国的城市化进程正在飞速推进的同时，也付出了巨大的代价，有专家指出，城市化所诞生的矛盾更加值得所有人的注意。中国虽然强大，但仍然属于发展中国家，城市的工业化推动了城市化和农村的发展，同样也产生了不少“新流动人口”。在中国，务农人口已经不足四成，并正在呈逐年递减的势头，我国现今依然面临着农村人口进入城市就业的较大压力，因此，如何合理解决新生劳动力的就业，特别是新进入城市的农业户籍人口的就业就成了今后社会生活的重中之重。这些“半城市化”状态下的人，所处的位置依然尴尬，一方面他们享受不到作为城市非农户口居民的保障待遇，另一方面抛弃了原有生活状态的他们也急需适应城市化的速度。真正意义上的城市化，需要更完善的社会制度作为保证，让所有人享受到城市化的果实。

要实现农民转变为市民目标，需要系统的配套改革措施。已经有许多学者对失地农民进行了调查研究，指出了失地农民被动变为市民之后的诸多问题，农民变为市民之后就业和收入难有实质性改善，大部分失地农民难以实现自我认同的转变、难以融入城市。所以，不应低估农民转变为市民的难度，不应忽视农民的心理和文化与城市存在明显的差异。

农村和农业生活模式、文化不同于城市，农民向市民的转化需要漫长的过程，一切机构、社会机制和心理机制都必须要改变，人格结构必须重组。城镇化会导致大量的农民变成市民，被迫的城镇化对失地农民而言将是痛苦的。

从农民到市民的变化不是简单称呼的改变。农民的市民化涉及户籍、就业、住房、医疗、养老、教育等全方位的制度变革，需要政府进行一系列配套的公共服务和社会保障等制度改革。

在一系列的配套制度改革中，最为重要的是进行户籍制度改革，因为当前的城乡二元户籍制度已经严重阻碍了我国社会与经济的发展。遗憾的是，至今在户籍制度方面仍未有明确的、有实质性进步的改革举措，尤其在大城市户籍改革方面。

城镇化的问题，从根本上说是个制度问题，户籍制度阻碍了城镇化，我们城镇化过程中“人”的城镇化滞后于“土地”的城镇化，一个重要的原因就是户籍制度，我国城乡二元结构的存在，原因也在于户籍制度。

如果前30年的城镇化进程是围绕土地财政打转的话，那么新型城镇化则应该围绕着人打转，未来城镇化需要从土地的城镇化转向人口的城镇化。城镇化必然会涉及户籍、土地和财税等改革。

(一)户籍制度改革迫在眉睫

按照党的十八大关于加快户籍制度改革的部署要求，统筹考虑各地经济社会发展水平和城市综合承载能力，区别情况、积极作为，稳妥有序推进户籍制度改革，逐步让大多数流动人口在城镇和农村安居乐业、各得其所，这是我国城镇化过程中正在进行的一项艰巨任务。

2013年12月召开的中央城镇化工作会议提出要推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地使用效率、建立多元资金保障体制等六大方面任务，而在这六大任务中，推进农业转移人口市民化成为首要任务，由此可见，户籍改革已经成为破解新型城镇化推进困局最关键的一把钥匙。

中央农村工作会议指出，要积极稳妥扎实推进城镇化，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化，推动新型城镇化要与农业现代化相辅相成，突出特色推进新农村建设，努力让广大农民群众过上更好的日子。要实现这些要求，必须加快户籍制度改革，绝不能让户籍身份拖了进城农民市民化的后腿。

向城市转移的农民类型，主要分为流动人口、失地农民和在地农民。根据他们市民化的方式，又可以将农民市民化的路径分为“被动城镇化”和“主动城镇化”两大类。被动城镇化主要是指由政府主导推进，通过“征地安置”，实现农村土地的城市化和农民身份的“农转非”。而主动城镇化则指农民自主选择进入城市的城镇化过程。对大规模进城的农民群体来说，要完成市民化的过程，必须满足三方面的基本条件：一是在城市生活的物质基础和一定的保障；二是能够顺利渡过城市适应期，形成城市认同感和归属感；三是农民与土地的联结足够弱化，和城市接纳制度的形成。对此，一是建议未来户籍制度改革应逐步转换户籍功能，把人口登记和公共服务的功能放在首位；二是“就地市民化”或“就近市民化”，让部分农民到中小城镇进行市民化。

所谓新型城镇化究竟“新”在了哪里?在业界看来，这种“新”不是说一种新的背景、新的形势或者说新的方法，而是新的制度，它体现在城镇化的制度创新。

在改革开放30多年来的城镇化进程中，虽然每年有上千万人口从农村转移到了城市，以“常住人口”为统计口径的城镇化率已经超过50%，然而，众所周知的现实是，在不少城市中，尤其是大型、超大型城市，“农民”依然是近半数进城人口不可抹去的身份标签，哪怕是在“农民”后面加上一个“工人”的标签，也改变不了他们只能为城市作贡献，却不能享受城市发展福利的命运。

产业带来人口，人口带来消费，消费推动城镇化。话虽如此，但在旧的城镇化模式中，产业带来了人口，但人口集聚却没有带来消费，这也是造成中国当前城镇化进程困局的主要原因。归其根本原因，并不在于进城人口没有消费欲望，相反，按照经济规律，低收入群体的边际消费倾向非常高，他们只要手里有钱，要比富人更愿意花钱，问题的关键在于，他们不愿意消费，或者说没有能力消费。

西方经济学基本概念指出，所谓“消费需求”，不仅需要有购买意愿，还需要有购买能力，而要想让进城的农民提高购买能力，唯一的办法就是让他们可以像真正的“城里人”一样获得住房、医疗、教育等多个方面的福利，让他们可以后顾无忧的消费，而户籍正是阻碍进城农民获得这些福利的最后一道门槛，迈过了这一道门槛，用精细的制度设计让更多的农民获得城市文明发展的成果，城镇化也就水到渠成了。

从市场经济的角度看，农民进城，或者是城市间人口迁徙的选择，人们选择居住的城市是一个精打细算理性的过程。一般而言，生活成本、就业机会或居住环境是最重要的考虑因素。

然而，由于户籍制度的约束，高达2.6亿的“半城市化人”生活在城镇里没有城镇户口，没有享受到相应的公共服务和配套设施，他们的生活和消费都没有达到城市居民的水平，也使得当前的城市化难以如预想中一样拉动消费和内需。

因此，新型城镇化，对于地方政府来说，并不是有更多的土地出让，而是需要投入更多的财力物力，弥补半城市化的差距，弥补公共服务和设施配套方面的欠账。

城镇化带来的人口从农村流入城市，从小城镇流入大中型城市，意味着流入城市的政府支出大幅增长，不管接纳地愿意与否。

进入城市的人口面临着生存成本，包括占用土地、水资源、能源等基础成本，衣食等生活成本，住房等居住成本和医疗成本等;以及发展成本，即人力资源培训的成本，就业成本和社会保障成本等。

在资本逻辑的指引下，哪个城市都希望不要吸引其他城市不欢迎的移民，不主动考虑吸纳外来流动人口作为新市民。因此，无论是大城市还是中小城镇，都在有意无意地设置各种城市的进入门槛，包括不对等的就业、教育、医疗等政策，以及繁复的税费，组织和排挤弱势群体市民化。

实际上，这些排斥外来人口的城市管理者可能没有意识到，人口是经济因素而非政治因素，人口是促进城市繁荣的生产力而非负担。

深圳因移民而兴，从一个南国渔村变身为国际化大都市，却因为户籍制度而陷入发展的瓶颈。1980年，深圳只是一座小渔村，人口也仅有2.5万人。后来成为中国第一个经济特区，不受劳动力的迁徙限制，可以实行自由的市场经济，全国各地的人纷纷涌入这个南国渔村，慢慢地成长为一个工业集散地。深圳的人口到了20世纪末已经接近700万，其中许多是来自全国各地的乡村移民，聚居在工厂宿舍里。此外，也诞生了一群繁盛活跃的中产阶级，他们大多从其他中小城市迁徙到深圳，深圳也因此成为服务于全球的制造基地。

经过上个世纪90年代的繁荣以后，深圳逐渐出现了发展瓶颈。近10年来，深圳不断调高最低薪资标准，劳动力却在不断流失。虽然深圳市政府不断提高最低薪水，却无助于吸引劳动力回头，因为打工者需要的不仅仅是薪资，更是可以落地生根的机遇。

遗憾的是，深圳并没有大刀阔斧地进行户籍改革，依然是全国户籍倒挂最严重的城市。据2011年年底的数据显示，深圳全市拥有1500万人口，登记在册的非户籍人口达到了1280万，而户籍人口仅为274.7万。巨大的落差背后，是户籍改革的停滞不前。为便于管理外来人口，深圳在被确立为特区后的第4年就实行了暂住证制度，直到2008年，暂住证制度才退出深圳历史舞台。步入了“淡化户籍意识，强化居民意识”为理念的“居住证”时代。这样缓慢的户籍改革，远远落后于经济的发展，只会拖累城市的竞争力。

深圳犹如一面镜子，反映的仅仅是冰山一角。尽管几乎所有的城市都不愿意为流动人口投入更多，但随着经济的发展，从社会稳定的角度看，户籍改革迫在眉睫。

户籍制度不仅严重阻碍了城镇化进程，也严重阻碍了社会发展的方方面面。户籍制度具有严重的计划经济性质，把人口看成政治因素，就如同一个无形的枷锁，有意无意地限制人口的自由行动，而在市场经济环境下，人口是促进城市繁荣的经济因素。

(二)户籍制度从形成到逐步探索改革

户口是当前中国面临的历史遗留问题之一，这个人手一份的身份证明决定了中国人的居住地。从一出生开始，每个中国公民就有一个小本，上面显示你属于城镇户口还是农村户口，而这种分类是与社会福利挂钩的。

放松人口向城镇迁移的管制对成百上千万希望离开农村进入城市的中国人来说，这似乎是个好消息。解开这个谜团的关键是中国的户口制度。只有迁居到城市的人们才有资格享受医疗保险等福利，在农村是没有的。户口制度让中国2.6亿迁居人口在很多城市都无法享受到基础教育，而这是一项最最珍贵的无形财富。

经济学家厉以宁有一次举了个例子，电视剧《闯关东》讲的是清朝末年、民国初年，山东的人迁居到东北的故事。山东的农民到了东北，他可以在城里建房、买房、开店，生下小孩以后，就是城里的孩子；他愿意下乡、愿意种地、愿意在农村建房，也可以。在城里居住的可以搬到农村，在农村居住的也可以搬到城市，这就是有二元结构，没有二元体制。新中国成立后，户口制度一分为二变成城市户口和农村户口，导致生产要素的割裂，城乡之间的流动受到极大限制，这个要改。这个难题不取消，那我们就与市场经济还有不小的距离。

1.户籍制度的形成

１９５８年，中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的户口管理制度。中国按照户口身份来执行科教、卫生、医疗、就业等一系列政策。这一计划经济体制下建立的户籍制度带有明显的“城乡二元分割”特征，由此产生了与户籍相关的“居住”和“暂住”等概念，事实上造成城乡之间、流动人口与本地人口之间在教育、医疗、社保、卫生等诸多方面的不平等。

新中国成立后首部户籍管理制度，当数1951年7月公安部颁布的《城市户口管理暂行条例》，其目的在于“维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙自由”。但由于农民进城所形成的粮食供给与就业压力，上层加强了对农民转变为城市市民的控制，在1957年年底中共中央、国务院联合发出了《关于制止农村人口盲目外流的指示》，在1958年1月颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，而正是这个“条例”，才改变了中国在1951年的提法，将户口管理的目的修改为“为了维持社会秩序，保护公民的权利和利益，服务于社会主义建设”，而删去了“迁徙自由”的字句，城乡分隔的格局初步形成。自此开始，中国的社会分层体系就固化了“吃商品粮的”与“不吃商品粮的”之间的区别。

正因为户籍制度加载了许多强制性人为安排的不平等，所以，改革开放以来，为繁荣城市的经济，为解决农村剩余劳动力的就业出路，也为维护家庭成员相聚生活的基本权利，国家才逐步改革不合理的户籍制度。

2.户籍制度改革的探索

多年来，中国户籍制度的改革依然进展缓慢，各地的户籍制度改革依然处于探路阶段。

1984年10月，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》指出，“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，公安部门应准予落常住户口，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业户口”。受此影响，有450多万农民工转变为非农户口。1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，要求暂住时间超过3个月的16周岁以上的人申领《暂住证》，暂住时间较长的人申领《寄住证》。这是城市对流动人口实行暂住证管理制度的鼻祖制度，其进步意义是对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过3个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地条款的实质性否定。

据悉，早在1992年，国家就成立户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括取消农业、非农业二元户口性质,　统一城乡户口登记制度，实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源作为基本落户条件，调整户口迁移政策的改革目标。

1997年6月，国务院批转了公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，允许“具有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，具有合法固定的住所，居住已满二年”的农村人口办理城镇常住户口。1998年7月，在国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》中，才开始实行婴儿落户随父随母自愿的政策，并放宽了解决夫妻分居申请的限制，也允许投靠子女的老人可以在城市落户。

2006年，国务院14个部门组成6个调研组，分赴全国12个省市，就户籍改革工作进行了综合调研，开始探索取消农业户口和非农户口的区别。但伴随粮食价格的上升与农民对土地价值的重视，东部沿海地区的农民已经不愿意转变为非农户口。在农村地区交通状况的改善与新农村建设日益推进的过程中，中西部地区的农民也开始不愿进入当地的小城镇落户了。

在这种情况下，征得中央政府的同意，有关省开始自行推进户籍制度改革。截至2007年4月，已有河北、辽宁、江苏、山东、重庆、四川、广西等12个省区市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统称为居民户口，建立了城乡统一的户口登记制度。

但大城市放开户籍制度的尝试却在试验中无疾而终。多年过去了，户籍制度改革依然处于各地局部试点阶段。

3.户籍制度改革的几种模式

事实上，近年来各地在户籍制度上也展开了一些有益的尝试。尤其是重庆、成都、广东三地形成了较有影响力的三套模式。

2010年7月12日，重庆市政府第75次常务会议审议并原则通过了《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》及《重庆市户籍制度改革配套方案》。同年8月，被称为中国“最大规模的户籍制度改革”在重庆启动，其目标是“在10年内让1000万农民转为城市居民”。

其第一阶段的目标是在2010年—2011年，重点推进有条件的农民工和新生代转为城镇居民，力争新增城镇人口300万人。这一目标能够顺利实现，与重庆市在户籍制度改革中相对完备的保障设计关系密切。重庆市在户籍改革中针对城市待遇问题，坚持“五件衣服”一步到位。比如明确规定农民工转户后，同等参加城镇企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险等五大社会保险，享受同等社会保险待遇。目前，重庆户籍制度改革进入了一个常态化阶段，尽管其尚未公布新的数据，但是，围绕户籍制度改革的公租房建设等具体措施上，重庆的力度并没有减弱。

而在重庆模式之外，成都模式也极为抢眼。2010年11月，成都市委、市政府出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》。该《意见》指出，到2012年，成都将实现全域统一户籍，彻底破除城乡居民身份差异，建立户籍、居住一元化管理。居民可以自由迁徙，实现户口登记地与实际居住地一致。这一被誉为最激进的户籍制度改革进展顺利，根据四川省公安厅公布的情况通报，成都市已经实现了城乡户籍自由迁移和城乡基本公共服务均等化。

此外，2010年6月7日，广东省政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，正式启动了“积分入户”的户籍改革探索。该《意见》指出，原则上农民工积满60分可申请入户。这套模式则是实施有条件、有限制的人口城市化。

对于各地实施不同的模式，中国区域经济学会副理事长陈耀表示：“由于户籍制度改革涉及社保配套等问题，地方财政压力也比较大，因此出现不同的方式和节奏推进户籍制度改革也是必然。”事实上，相对于重庆、四川等内陆城市，拥有较多流动人口的广东等沿海地区在户籍制度改革上相对谨慎，地方政府甚至担心对流动人口入户彻底敞开大门之后，会出现较大的财政压力。

4.城镇化加速让户籍制度改革的进程可以更快

正当重庆、广东、成都等地还在进行艰难探路之时，中国户籍制度改革正在迎来一个新的契机：城镇化加速。

2012年的中央经济工作会议明确指出，“城镇化是中国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。”　而要加快城镇化建设，户籍制度改革甚为关键。

意识到推动户籍制度改革的重要性之后，各地在提出城镇化目标之时，也纷纷提出了要实现户籍人口城镇化率的提高。

2012年9月，重庆市提出推进新型城镇化的主要目标：到2015年，全市常住人口城镇化率达到60%，户籍人口城镇化率达到45%，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距逐步缩小。

2012年年底，上海对居住证进行“积分制”管理，居住证A证和C证持有者在社会保险、公共卫生、住房保障等各方面的待遇完全相同，享受和上海本地户籍居民同等的待遇。

2013年2月，国务院常务会议在研究部署继续做好房地产市场调控工作中提出要求：2013年年底前，地级以上城市要把符合条件的外来务工人员纳入当地住房保障范围。

2013年3月1日，大连市正式实施2012年12月7日发布的《大连市户籍准入规定》，该《规定》中全面放宽了大连购房落户条件，这也是近期各地户籍制度改革探路的又一例。

2013年4月，北京市提出年内启动实施居住证制度，同步研究制定医疗、教育相关的公共服务的配套政策措施。

2013年5月，广州市公安局宣布在全市范围内开展更换统一的广州居民户口簿工作，取消农业户口和非农业户口的区别，统一登记为“广州市居民户口”。

2013年11月20日，《江苏省流动人口居住管理办法(试行)》正式实施。《办法》规定，拟在居住地居住6个月以上的流动人口，应当申领居住证，可享受社保、子女上学等一系列政策。

从2014年4月1日　起，南昌将实施户口“一元化”登记，在全市范围内逐步取消农业户口和非农业户口的区别，建立城乡统一的居民户口登记制度。

据人民网北京2014年3月19日电报道，在国新办就《国家新型城镇化规划(2014—2020)》举行的新闻发布会上，公安部副部长黄明介绍户籍制度改革的进程情况时表示，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》文稿正在进一步修改完善，尽快报党中央、国务院审批。黄明介绍说，关于如何进行改革，由于文稿还没有正式出台，目前他可以回答两个方面的原则意见。一是户改的政策与《规划》是配套的，改革的原则是明确的，即尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先，带动增量。改革的重点也很明确，就是以农业转移人口为重点，兼顾其他常住人口。要优先解决好进城时间长、就业能力强的人口落户的问题，要提高高校毕业生、职业技术院校毕业生、技术工人等人口的城镇落户率。二是户籍改革与新型城镇化的目标是一致的，改革的措施与目标也是相适应的。黄明表示，公安部会同国家统计局，对户改的政策进行了研究预测，认为这个目标，包括1亿左右的人落户城镇，是符合实际的，也是切实可行的。黄明表示，这个目标真正的实现不仅是要依靠户籍政策的调整，还要依靠城镇化建设的健康发展，尤其是加快中小城市和建制镇的建设发展，还要依靠与户籍制度相配套的相关政策，包括基本公共服务均等化的落实到位，而且要充分尊重农民群众的意愿。

2014年7月24日，国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发［2014］25号)。意见指出，建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。意见还指出，建立与统一和城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。同时，建立居住证制度，即公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。居住证持有人可享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。意见指出，进一步调整户籍迁移政策，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制。合理确定大城市落户条件，100万—300万人口的城市，符合条件可以申请落户；300万—500万人口的城市，要适度控制落户规模和节奏，也可结合本地实际，建立积分落户制度，大城市对参加城镇社保年限的要求不得超过5年。

《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出建立居住证制度以后，2014年12月4日，国务院法制办公室发布《居住证管理办法(征求意见稿)》向社会公开征求意见。征求意见稿明确了居住证的功能定位、申领条件及范围；规定了政府及相关部门的工作职责。征求意见稿规定了居住证持有人逐步享受的权利及便利，规定：国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，使居住证持有人享有与当地户籍人口同等的就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利。此外，征求意见稿还明确了居住证的申领受理、制作、发放、签注、换领、补领等各项程序性规定，并对骗领、出租、出借居住证等违法行为及负责居住证持有人权益保障和服务管理工作的相关部门及其工作人员的违法行为规定了相应的法律责任。

(三)恢复户籍制度的人口信息登记功能

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，要“逐步消除城乡区域间户籍壁垒，还原户籍的人口登记管理功能”。《规划》提出两条指导意见：

——全面推行流动人口居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，并作为申请登记居住地常住户口的重要依据。城镇流动人口暂住证持有年限累计进居住证。

——建设覆盖全国、安全可靠的国家人口综合信息库和信息交换平台，到2020年在全国实行以公民身份号码为唯一标识。

上世纪的“蓝印户口”是“卖户口”的先驱。早在1992年8月，在《公安部关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》中，允许在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区的农村人口以“地方居民城镇户口”“蓝印户口”入户，统计为“非农人口”，并享受与城镇人口的同等待遇。这开启了各地以“城市增容费”名义出卖户口以增加收入的口子，但绝大多数出卖户口的小城市没有兑现“同城同待遇”的承诺。一直到现在，很多购买了蓝印户口的农民工，既难以融入当地城市，也难以转回农村重新拿回承包地，成为真正的“两难人”，但城市却有效吸引了资金。

进入新世纪以后，随着房地产的发展，“购房入户”成为主流。2001年3月，国务院又批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划管理。2001年5月又明令取消了《市镇居民粮食供应转移证明》，给延续将近40年的“粮户挂钩”画上了句号。2003年7月，国务院常务会议认为，“促进房地产市场持续健康发展，有利于扩大内需，促进消费，改善居民居住质量，提高人民群众生活水平。”中小城镇开启了“购房入户”的大门。

2008年奥运会刚刚落幕，金融危机就接踵而来。为刺激经济发展，国家出台了“四万亿”投资计划。各地为挽救突然降价的房价与地价，开始在户籍制度改革的名义下陆续出台“购房落户”政策。为拉动内需，城镇化成为官员、学人祭起的不二法宝。在土地财政的激励下，各个省份争先恐后地出台所谓“以承包地换保障”、“以宅基地换住房”的“双置换”政策。有些中小城市还出现了逼迫农民上楼的城镇化政策，激起了群众的不满。

2010年以来房价的飞速上涨，使原本需要改革的大城市户籍管理制度，变相成为限制外地人共享城市公共资源的工具。虽然媒体不遗余力地宣传户籍改革的成果，但将“暂住证”转变为“居住证”的改革，却并没有为农民工带来实质意义的福利。另外，很多地方把中央政府敦促实施的“农民工子弟就地入学”以及对“社会保险”覆盖面的推广等又附加到户籍制度管理之上。本应该还户籍制度以人口信息登记功能的改革，却在城镇化过程中为大城市和特大城市反向操作。

正因为如此，国家才于2011年2月下发了《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，明确指出，“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回”；严令“禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过‘村改居’等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设，严格执行禁止城镇居民在农村购置宅基地的政策”；还要求各地“今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩”。

最为社会诟病的是户籍改革的实惠，主要倾斜给了“富人”，而不是普通民众，有“劫贫济富”之嫌。不管是“购房入户”、“投资入户”还是“引进人才入户”，都是为“有钱人”打开了户籍制度的大门，但与普通民众无关。有些大城市还出台了限制低素质人口进入城市的门槛文件。某些小城镇在出卖户口之后，某些农村下层百姓在购买户口之后，承包地被收回，但在城镇难以就业，这反倒影响了他们在这些改革中的收益，引起了一系列社会冲突。

2001年之后的改革，是在城镇化加速发展过程的改革。在有些地方还是专门针对失地农民而进行的户籍改革。在城郊农民以一家两户分别分享城市和乡村身份收益的同时，因工业用地而失地的农民却成为“土地工业化”与“土地城镇化”的牺牲品。但城镇里的某些“先富家庭”，却通过各种手段，在农村购置了宅基地。新圈地运动的出现，使学界与社会媒体进一步反思土地制度和户籍制度改革的趋向。

正因为这样，已经有很多有识之士建议“废除户籍制度的福利附加功能”，而还其本源的信息登记功能。也就是说，如果将户籍制度改革的希望寄托在“暂住证”升级为“居住证”上，或者只在中小城市进行改革但却在大城市强化限制功能，则改革的制度供给就难以满足农民工市民化之所需。

到现在为止，户口仍然承担着配置公共设施与服务、安排社会管理的主要职能。虽然身份证已经使用了多年，社会保障证也套用了身份证信息以进行社会保险管理，但地方政府与地方民众却强化了“地方保护主义”色彩。最近几年的社会管理，仍然是以户口管理而不是以身份证管理。中央政府的指示难以被落实。教育等稀缺资源的均等分享还需要继续推进，尤其是在一些特大城市和大城市，没有中央政府的敦促，其改革的步伐就会严重滞后。

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，“对未能在公办学校就学的，采取政府购买服务等方式，保障农民工随迁子女在普惠性民办学校接受义务教育的权利。”“推动各地建立健全农民工随迁子女接受义务教育后在流入地参加升学考试的实施办法。”

1.户籍制度改革需要中央的顶层设计和大力推动

户籍管理制度的改革涉及政策决策者、城市政府职能部门以及城市居民与外来流动人口之间复杂的利益关系互动与妥协的过程。中国现行户籍管理制度改革主要有条件准入模式和居住证模式,但无论哪种改革方式,改革的政策方案应当能够有限度地化解政府职能部门与城市居民的阻力。

户籍制度改革牵一发而动全身，需要中央政府进行顶层设计。户籍制度改革关乎公民社会权和民族国家的建构，不能仅限于地方制度的改革，中央政府应从国家建设和公民权的角度来制定户籍改革的相关法规，从法律制度上保证基本公民社会权。国家尤其是中央政府应当负起应尽的责任和义务。

对于户籍制度改革多年依然进展不大的情况，有专家指出，户籍制度改革这么多年来无法获得实质性突破的一个重要原因是地方之间存在利益博弈，户籍制度所附着的民生利益保障需要改变相关财政政策，涉及转移支付的问题，涉及财税体制问题。有研究人员表示，若无来自上级尤其是中央政府的指导性政策、跨区域的协调，乃至于对地方政府尤其是人口流入地的地方政府施加较大压力，跨地市、跨省的户籍改革问题基本上很难得到解决。

中国现有1.6亿农民工跨省流动，大多从中西部流入东部沿海地区，这才是当前户籍制度改革的重点。

十八大所号召的新型城镇化，不仅是与工业化、信息化和农业现代化密切结合的城镇化，而且还是与西方国家不同的城镇化——是人口的城市化与人口的镇落化。在反思过去十多年城镇化发展战略的过程中，政府开始更加强调大中小城市与小城镇并举的城镇化。这就是说，中国既不能简单地复制“小城镇，大问题”的经验，也不能彰显大城市优先发展战略，而需要群雄并起，四面开花，此可谓因地制宜。但中国的人口结构正在发生重大变化：从第六次人口普查得到的结论是，中国的城市越大，吸引的农民工越多，人口平均年龄也越小。在此趋势下，特大城市年轻于大城市、大城市年轻于小城市、小城市年轻于城镇、城镇年轻于农村、经济较好的农村年轻于边远山区的农村。

另外，到现在为止，大城市的经济发展动力仍然强于中小城市和城镇。所以，要想既发展大中小城市，又发展城镇，就需要扭转现有的农民工流动趋势。在打工经济的刺激下，只有在小城镇与中小城市的收入高于或大致等于大城市时，农民工才会在理性选择下，回归到中小城市或城镇。但只要原有的发展理论继续起作用，则农民工流动的趋势就不会大改变。

于是，人的城镇化，就仍然是东部快于中西部、特大城市和大城市的人口增长速度快于中小城市和城镇。在中国的农村，20—30岁之间的劳动力几乎枯竭——农村作为劳动力蓄水池的功能，早已完结了。正因为如此，中小城市放开户籍限制的那种改革，已经与庞大的流动农民工的制度需求不相匹配。行政区域内户籍制度改革的举措，在地方保护主义的影响下，难以对跨区域流动的农民工产生正能量。对于市长们来说，将跨区域流动的农民工视为劳动力而非本地市民的那种想法根深蒂固，难以撼动。

所以，人口的城镇化，不能仅仅寄希望于地方城市政府的户籍制度改革，而应该寄希望于中央政府的大力促动。那种将暂住证升级为居住证的做法，实际上仍然在强化着身份与资格管制的思路。市长们乐此不疲的主要原因，是居住证制度的实施，可以使其更加便捷地附加各种条件——这些条件的唯一合理性解释，就是其可以合法地将人口以“先来后到”的顺序分类管理。

2.户籍制度改革大中小城市统筹兼顾

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，要“逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。”《规划》提出以下指导意见：

——各类城镇要健全农业转移人口落户制度，根据综合承载能力和发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准。

——以合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万—300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。

——大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。

一直以来缓慢推进的户籍制度改革将会在城镇化大潮中得以获得新的契机。现在需要进一步明确农民工的地区分布及其在大中小城市的结构状况，再根据农民工的需求而进行“人的城镇化”的制度供给，唯此才可以摆脱以往改革的桎梏。

过去，户改的困难主要在于城乡二元结构，城市和农村的社会保障水平不一致，甚至在农村基本没有社会保障，唯一的保障是土地和子女，农民一旦进城转为非农户口，就意味着他的社保从无到有，全部由城市政府负担，所以能吃上“国家粮”是一件天大的事情。

经过几十年的发展演进，社会保障制度虽然仍然不平等，但已经基本实现全覆盖，土地的社会保障功能也因此弱化，大部分农民已经不指望土地养家养老，大量土地被抛荒弃种。农民想要由农村转移到县城，变为城市户口，已经是很容易的事情，甚至很多农民不愿意转到县城，认为没有这个必要，道理很简单，因为转到县城户口并不能带来更多的社会保障。

可见，目前户籍制度改革的主要障碍是区域差异，以及大中小城市发展水平之间的差异。

城镇化是一个涉及改革最多的领域，涉及了户籍制度改革、土地制度改革等。当然，户籍制度在大城市的破冰依然不容易，现在看来，户籍制度改革在中小城镇中相对容易一些，容易做出成绩，大城市的户籍制度改革还需要更强有力的举措。

从长远看，在制度设计上特大城市如何应对大量人口迁入的愿望？解决这方面的问题需要分层施策，稳步推进。这两个方面都是以人为核心的，要推进以“人”为核心的城镇化。比如说在整个人口中不能只考虑已经进城的那部分人，还要考虑现在没进城的农民、一段时间内要进城的那些人以及已经在城市中生活的市民。制度的安排要取决于当地群众、农民、市民生产生活中亟待解决的难题，需要制度配套予以适当解决。要以人的需求为核心，以人的公平发展、体面生存为核心。

30年的城市化盲目发展了一些大中城市，但这并不是因为在户口上没有限制大城市造成的，而是社会再生产的各种投资基本集中在城市，尤其是特大城市。但这种不平衡发展的结果已经累积了近30年，在特大城市看似有无限的发展机会，但实际上不是这样的，根据迁移人口的期望收益理论，人们期望在大城市得到的收益，比起现实情况太过理想。

我国现行的法律制度和社会管理制度已经不能限制任何人进入特大城市。四类城市的划分不是用来解决人到不到北京，而是解决个体能不能在北京长期发展的问题。这是一个个人经济选择问题，与政府政策无关。

当前户籍制度改革时机成熟，改革不仅有着强烈的民意期待，而且一些地方先行先试也积累了经验。但同时也要看到，改革牵一发动全身，尤其是涉及面广泛的户籍改革，宜分类推进、分步实施。如在三四线城市等农民入户意愿有限、公共资源并不十分紧张的地方先行放开，着力解决增量；而在入户意愿和公共资源紧张的一二线城市，则着力消化存量，即已进城农民的市民化。

值得一提的是，在户籍改革中，亟待消除一些地方以成本高、隐患多为由的不敢改不愿改的犹疑心态。事实上，一些先行先试地区的经验显示，解决进城农民工公共服务的财政成本并不算高，而对三四线城市来说，也并未出现蜂拥而入的农民进城潮。观望犹疑心态说到底，还是城乡二元思想在作祟。

改革要从群众最期盼的领域改起，从制约经济社会发展最突出的问题改起。城市和社会的管理者们，是时候该给户籍“松松绑”了。

【延伸阅读】我国户籍制度简史

1951年7月：公安部颁布的《城市户口管理暂行条例》，目的在于“维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙自由”。这个“暂行条例”持续使用了50多年，在2004年才被公安部自行废止。

1955年6月：国务院发布的《关于建立经常户口登记制度的指示》中，将户口管理由城市推及农村。对绝大多数人来说，新中国成立初期的迁徙是相对自由的。

1957年年底：中共中央、国务院联合发出了《关于制止农村人口盲目外流的指示》，1958年1月颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，将户口管理的目的修改为“为了维持社会秩序，保护公民的权利和利益，服务于社会主义建设”，而删去了“迁徙自由”的字句。

1964年8月：《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》，鼓励人口从“城市、集镇迁往农村；从城市迁往集镇或从大城市迁往小城市”，但却对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。

1977年11月：国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》，还将“严格控制市、镇人口”上升为“党在社会主义时期的一项重要政策”，强调要进一步“控制农村人口进入城镇”。

1984年10月：《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》指出，“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，公安部门应准予落常住户口。”

1985年7月：公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，要求暂住时间超过3个月的16周岁以上的人申领《暂住证》。这是城市对流动人口实行暂住证管理制度的鼻祖制度。

1992年8月：在《公安部关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》中，允许在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区的农村人口以“地方居民城镇户口”“蓝印户口”入户，统计为“非农人口”，并享受与城镇人口的同等待遇。

1997年6月：国务院批转了公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，允许“具有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，具有合法固定的住所，居住已满二年”的农村人口办理城镇常住户口。

1998年7月：在国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》中，才开始实行婴儿落户随父随母自愿的政策，并放宽了解决夫妻分居申请的限制，也允许投靠子女的老人可以在城市落户，还对在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，放宽了落户条件。

2001年3月：公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划管理。2001年5月给延续将近40年的“粮户挂钩”画上了句号。

2003年7月：国务院常务会议认为，“促进房地产市场持续健康发展，有利于扩大内需，促进消费，改善居民居住质量，提高人民群众生活水平。”中小城镇开启了“购房入户”的大门。

2006年：有关省开始自行推进户籍制度改革。截至2007年4月，有12个省区市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统称为居民户口。

2010年：房价的飞速上涨，使原本需要改革的大城市户籍管理制度，变相成为限制外地人共享城市公共资源的工具。

2012年：党的十八大报告为纠正以往城镇化过程的“有偏”危险，防止土地城镇化快于人口城镇化的趋势，指出要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。

2013年：党的十八届三中全会提出“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”等配套制度，这意味着“以人为核心的城镇化”迈出了坚实一步。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，释放出加快户籍制度的重要信号，这必将给亿万农业转移人口带来福音。