《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，要“有序推进农业转移人口市民化”。《规划》意见提出，“按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。”

中国城镇化进程面临的问题有四个：一、人口问题；二、“差异化”的公众服务；三、城乡建设用地利用粗放；四、中小城市和小城镇发展机会不平等。

因此，中国要坚持以人口城镇化带动工业化的转型升级，带动产业结构调整；要坚持以人口城镇化带动城乡一体化；要以人口城镇化带动中等收入群体的持续增加。

庞大的农民工人群是现在最有条件、最适合真正城镇化的人口。从“人的城镇化”的要求出发，从我国现阶段发展的最大实际出发，应该制定科学合理的城镇化发展速度和步骤。

人口城镇化重在农民工市民化。人口城镇化的过程就是农民进入城镇就业并融入城镇生活的过程。也就是说，农民工市民化是推进人口城镇化的基本内容。

(一)把人口城镇化纳入包容性增长

联合国开发计划署(UNDP)图们秘书处主任崔勋表示，在UNDP看来，包容性增长就是一种共享的增长，一种有利于穷人的增长，而城镇化则是包容性增长的“试金石”。

目前我国城市管理中存在“不包容”现象，尤其是对流动人口。现在城镇内部的二元结构已经很典型了，怎么创造条件让农民工和他的家属在城市能够转化为市民，这对我们的城镇化来讲是最核心的任务。

城镇化要实现包容性增长，“重头戏”是解决好农民工市民化问题。在我国城镇化推进的实践中，我们看到大量的农民工身在城市，却难以融入城市。城市公共服务的温暖并没有完全惠及广大农民工。很多农民工游走在乡村和城市边缘，把孩子和老人留在乡村。很多二代农民工由于成长在城市，难以回到阡陌进行农耕生活，而城市又很难以平等的身份容下他们。

目前实现农民工市民化到达临界点：一方面农民工在城镇居住呈长期化趋势，有很强的现实需求；另一方面农民工长期融不进城市社会，累积大量社会矛盾和风险，时间空间约束明显增强。因此，应尽快出台农民工市民化的国家规划，到2020年总体解决农民工市民化，初步形成人口城镇化的格局。

农民工市民化的过程实质上是基本公共服务均等化的过程。有专家建议：以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，推动农民工“个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会”，即实现“四个融入”，以这种方式解决农民工基本公共服务均等化，让农民工在城镇安家，享受与城镇居民同等的权利和义务。这不仅有利于经济社会稳定发展，而且会由此赢得转型发展的主动权。但这是一个长期过程，需要付出艰苦的努力。

有专家认为，针对不同主体的需求，政府的角色不同，财政保障机制也不同，应该确立基本公共服务的层次，如基本公共服务可以分为基本生存需求、社会保障体系和发展机会与能力提升3个层次。基本生存的公共服务应该被所有的主体公平享有，这是全国性的公共服务，由政府来提供，而且是由全国性财政支出来保障，如果地方财政不足，就通过中央转移支付来实现。社会保障体系中，养老、医疗卫生、基本居住权等可以差别化享有，主要靠地方政府来完成。社会保障体系要有一个可持续的地方财政收支体系和公共服务的财政来源。而发展机会与能力提升，如高等教育、职业培训、文化娱乐等，则应该是差别化享有，充分利用市场机制。

城镇化进程中的许多问题大都与体制机制改革滞后相关。政府需要以更大的决心和魄力推进户籍制度、土地制度、公共服务制度等方面的改革和创新，通过改变政府增长主义倾向，充分、持续释放人口城镇化的“最大潜力”。

我国现在大约有2.6亿农民工，使他们中有愿望的人逐步融入城市，是一个长期复杂的过程，要有就业支撑，有服务保障。城镇化的核心是农村人口向城市转移。农民工在城里头就业、生活，但是没有享受到和城镇居民同等的公共服务，所谓的人口城镇化的核心就是要解决他们的问题，解决农民工的公共服务问题，解决农民工实名化的问题。

城镇化改善民生的关键是推进农业转移人口市民化。改善民生首先要确定身份，提供平台，所以中央城镇化工作会议在工作任务第一条中就指出，解决好人的问题是推进新型城镇化的关键，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，将农民有序变为市民，为他们提供一个正式的身份和稳定的平台，改变长期以来农民工在城市生活名不正言不顺的尴尬境地。

城镇化发展需要一定速度，需要与这种速度相配套的措施手段。但城镇化速度的依据是什么，为此要制定哪些配套政策措施，需要科学合理地进行考量界定，否则就容易走上土地城镇化、指标城镇化、规模城镇化老路。

据统计，在现有的城镇化率中，真正拥有城镇户籍的不超过36%，另外的“城镇化人口”并没有城镇户籍。也就是说，即使单纯从户籍指标上来考量，这样的城镇化率也还有许多水分，何况城镇化中应平等享有的生老病死、衣食住行等方面的保险保障还没有全面均等覆盖。

可见，按什么样的发展速度，不能只从数字指标上入手，而应该根据经济社会发展水平和发展状况、根据城镇化一定阶段的合理承载能力，从“人的城镇化”的要求出发，从我国现阶段发展的最大实际出发，制定科学合理的发展速度和步骤。

这里的最大实际是什么?根据最新统计，我国现有2.6亿多农民工，其中近1亿人在本地打工，1.6亿多人外出务工。其中，有相当多的人已经在城镇安家，他们不可能回到土地上;有相当一部分虽然没有在城镇定居，但他们因为各种原因根本不打算回到农村;还有相当一部分具有灵活性，最终选择城镇或乡村完全取决于“城里好还是乡下好”。也就是说，这一巨大的人群是现在最有条件、最适合真正城镇化的人口。

另一方面，现在居住在农村的人口除了部分“留守儿童”和部分终将随子女进城的老人，其他基本属于不能走、不愿走、暂时没有条件走的农民，他们中的很大一部分既是现在的务农主力，也是将来的乡村“守望者”，他们与土地的关系是唇齿相依，土地就是他们的“**”。

在现实中，一些地方的城镇化眼光恰恰忽视了人在城镇的农民工，不是创造各种条件让他们真正“市民化”，真正享受城镇化给生产生活带来的各种便利和好处，而是将眼光盯在了农村，盯在了现在还不具备城镇化条件的农民身上，盯在了农民的土地上，总是想方设法圈地盖楼，圈地建城，强迫农民离开土地，强行让农民买楼进城。这样的结果，实际上与城镇化的要求和目标背道而驰。

因此，从实际出发，从有质量的城镇化出发，从人的城镇化出发，还是先从农民工的真正城镇化做起。

中国城镇化的外部条件和内在动力正在发生深刻变化，必须走以提升质量为主的转型发展之路。

(二)城镇化的本质就是农民进城

中国的工业化城市化走了一条特殊的道路。我们有2亿多农民进城务工，但又还保留着农村的土地和住宅，大量的家庭分离，6000多万儿童不能跟随务工的父母生活，留守在农村老家，从而形成了“离乡不离土”的两栖状态。

这种特殊的工业化城市化道路，过去对中国成为世界工厂发挥过巨大作用，这也是中国农民工曾登上《时代》杂志封面的原因。但是，这种几亿劳动人口在城乡间的长期流动，不仅造成了巨大的劳动时间浪费和对交通运输能力的压力，造成人力资本素质不能随产业升级而提高，造成非举家迁徙的家庭悲剧和第三产业的长期压抑，造成农村土地集约使用的瓶颈和农业规模经营和现代化的障碍，而且随着新生代农民工越来越不愿意也不可能再返乡务农，造成越来越严重的社会问题。

因此，实现农民工及其家属的市民化即可融入的城市化，既是实现公民权利均等化的要求，也是中国社会稳定、经济持续增长的必由之路。

进城，是无数农民的梦想。城镇化，是中国未来几十年最大的发展潜力所在。人的城镇化、农民的市民化是城镇化的核心，权益保障和产业支撑是其最重要的两个支点。如果农民进了城，却是难就业、难落户、难上学，这样的城镇化只是“夹生饭”。

从本质上说，城镇化的本质可以概括为四个字——农民进城。应该破除障碍，让农民进城。即使农民未能及时享有城市福利，让农民进城依旧能带来好处。尤其是增加农民收入方面，城市化功不可没。

虽然我国提出城镇化战略比较晚，但其实我国城镇化的过程早就开始了，从鼓励农民进城务工、经商的那一天开始，就开始了城镇化的历程。允许农民进城务工、经商就是一次巨大的制度性变革，从内涵上讲，进城农民属于城镇人口，属于城镇化的一部分。

关键问题在于，农民进城以后，无论他们在城市工作、居住的时间有多长，都无法改变自己农民的身份，不能成为真正的市民。所以，“农民工”三个字代表的庞大群体，将留在我们的记忆中，记录着这样一个历史阶段。

现在一个新的情况就是，在民间使用很多年的“农民工”这一称谓，在“十二五”规划当中也使用过的“农民工”这一概念，在十八大报告中已经变为农业转移人口。十八大报告明确指出，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。将“农民工”改称为农业转移人口体现了国家对于农村进城人口的尊重。

近年以来，农业转移人口受到了社会各界的关注，党中央、国务院也倍加重视，在十八大报告当中明确提出了农业转移人口市民化问题和城镇常住人口的公共服务均等化问题。其中，城市常住人口既包括了城市户籍人口，也包含了长期在城市工作的农业转移人口。

三农问题的难点在于农民增收，核心问题是农民人多。只有减少农民，才能富裕农民，而减少农民的根本途径就是城市化，让农民进城。农民的根本利益在于给农民以自由迁移自主进城的权力；当他们进城了，有了稳定的收入、稳定的岗位，就应当享有平等的市民待遇，即农民与市民平等分享城市化成果。

1.进城是农民的根本利益所在

农村城市化的口号是错误的。农村变成城市就不能再称之为农村，就已经成长为城市了。尽管农村是城市的母体，但两者之间的社会结构、产业结构、思维方式以及生活方式是不同的。正确的提法应该是农村现代化。而农村工业化的提法实践证明也要支付极高的分散化成本，也是行不通的。

城镇化的本质就是将进城务工、经商的农民转化为真正的城市居民，不仅为工业化提供人力资源，而且不断扩大市场需求，为经济增长提供新动力。

城镇化战略已经得到社会各界的认同，但对城镇化本质的认识仍不一致，无论是地方政府官员还是一些学者，更多的还是对城镇化的外延很重视，比如说城市和小城镇建设，以及土地城镇化、农村城镇化等问题，不同程度地忽视了城镇化的本质。

究竟应该如何解决“农民工”也就是十八大报告中所提出的农业转移人口问题呢?农业转移人口市民化问题肯定要解决,但要有进度、有顺序,不可能一蹴而就,也不能搞一刀切。要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。

首先应该考虑的是户籍制度问题，解决户籍涉及很多问题，比如承包地问题、宅基地问题和其他权益问题。城市户口也不仅仅意味着一个户口本，而是附着在城市户口上面的种种福利。户口的本质就是附着在户口本上的福利，一方面要解决农民工的户籍问题，另一方面也要让农民工享受与城市居民均等的福利和保障。

接下来就是农民工本地化的问题。这个本地化不是让农民工到户籍所在地的小城镇解决城镇户口，而是让农民工在哪儿就业就得让哪个地方的城市政府为他们提供福利、保障等。

现在，很多城市的政府不愿承担这个责任，把这些问题推给了农民工输出地的政府。这是一个政策问题，所以要提出农民工本地化。

农民工在哪儿打工就为哪里作了贡献，作了贡献，当地政府就应该为他们提供公共服务和各种福利、保障，这是不容推卸的社会责任。这应该成为制度、法律。

未来，还应该关注农民工的家庭化问题。让单个的农民工长期进城务工是不近情理的，现在留守儿童已经受到社会的重视，但我们还有留守妇女、留守老人的额外难题。

而农村和城市劳动力的竞争问题其实并不是理论上想的那么严重。农民工做的都是苦脏累险的工作，这是城里人不愿意做的。相反一些下岗市民是活累不干、钱少不干、离家远的不干。所以农民工与市民就业正面发生冲突的概率较小。

现在城市的空巢家庭有社会保障和退休金，农民工的家庭没有社会保障，没有退休金，将来怎么办?所以留守老人很快将成为农村很大的问题，应该将农民工的市民化、本地化、家庭化结合起来，才是实现了真正的城镇化。

此外，应该注意的是，城镇化是一个市场化的过程，农民进城或不进城是他们的自由，不能强迫他们进城。也有人认为，城镇化没有问题，但是不能让农民工到大城市去，应该让他们到小城镇去，我认为农民工到哪儿去不是政府确定的，哪里有就业岗位，他们自然会到哪里。我们只能分析农民工的选择，要根据他们的去向进行决策，决定未来的城市规划。

2.2014一号文件进一步明确了农民工市民化的路径选择

新型城镇化要力避单纯“经营城市”的错位做法，围绕着“人”的城镇化推进一系列改革。

尽管2013年我国的“城镇化率”统计数字已达53.73%，但实际上，户籍农民真正大规模城镇化只能算初始。我国第一产业比重仅占GDP的10%左右，但户籍农民仍占到总人口的65%。即使目前总人口不再增长，未来至少仍有5亿农民(含现有农民工)要成为城镇居民，相当于今天城镇居民翻番。

城镇化严重滞后是诸多结构失衡中最大的结构失衡，是制约经济转型升级的基础性牵制。随着我国工业化的高速进程，历史留给我们推进城镇化的回旋时间已经紧迫。促进新型城镇化的“化”人方式，不能采取一次性砸毁二元堤坝方式，应通过加快分流放水的改革办法。

2014年1月，中共中央国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，这是新世纪以来党中央连续发出的第11个指导“三农”工作的“一号文件”。中央一号文件指出：要加快推动农业转移人口市民化。文件提出“全面实行流动人口居住证制度，逐步推进居住证持有人享有与居住地居民相同的基本公共服务，保障农民工同工同酬”。文件指出“积极推进户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度，促进有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”。文件提出“鼓励各地从实际出发制定相关政策，解决好辖区内农业转移人口在本地城镇的落户问题”。

加快推动农业转移人口市民化的“意见”有如下四大特点。

一是城镇基本公共服务体制实行自上而下的全面改革。文件提出“全面实行流动人口居住证制度，逐步推进居住证持有人享有与居住地居民相同的基本公共服务，保障农民工同工同酬”。公共服务体制的改革是转移人口市民化的首要问题。如果没有公共服务，一纸户籍的改变没有任何意义。十八届三中全会指出，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。包括劳动报酬、劳动保护、子女教育、医疗服务、社会保障等基本公共服务和公共产品要逐步由户籍人口向常住人口全覆盖。

二是户籍制度实行“因人而异”的分类改革。文件指出“积极推进户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度，促进有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”。专家认为，要依据城市综合承载力，对不同类型农民工群体逐步放宽落户条件。要优先把有稳定劳动关系，长期举家工作、生活在城市，有稳定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”农民工流动人口逐步转为城镇居民。要重点解决新生代农民工落户问题。在农民工市民化的进程中，新生代农民工是市民化意愿最强、市民化过程最为迫切，同时也是比较容易融入城市的群体。户籍改革是非常复杂的问题，有调查表明，74％的农民工，不愿意放弃农村的户籍。为什么？因为现在农村的户籍含金量越来越高，有宅基地、承包地和各种补贴，特别是土地制度改革，使其含金量更高。户籍改革中非常重要的一点是坚持自愿的原则。

三是落户条件实行“因城而异”的差别化政策。专家表示，户籍制度改革要采取“分类指导、因城而异、因群而异”的原则，按城市类型、经济规模和人口特征采取不同的户籍迁移管理办法。十八届三中全会决定提出，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。对小城市全面放开，对中等城市有序放开，对大城市合理确定落户条件，对特大城市严格控制，这是因城而异。

最后，改革要实现顶层设计与基层创新相结合。文件提出“鼓励各地从实际出发制定相关政策，解决好辖区内农业转移人口在本地城镇的落户问题”。这体现了“摸着石头过河”与顶层设计的结合。

我国城乡二元人口、经济和社会结构由来已久。随着改革开放后进城务工经商的农民与日俱增，这种二元结构也带到城市中来，形成城市中的二元结构。在住房、就业、看病、上学、社会保障等方面，城市大都将本市居民和进城农民区分开来，实行差别化政策。

然而，人口普查和人口抽样调查则把在城镇居住半年以上的人口登记为城镇常住人口，即统计口径上的城镇人口。

目前全国流动人口约2.6亿，其中2亿左右为进城农民，形成一定程度的城镇人口虚张。但虚张多少，要做出实事求是的估量。有学者把非农业人口认定为城镇人口，则目前的城镇化率只有35%左右。如此“去虚张”未免有些矫枉过正，因为任何国家(城市国家除外)的城镇人口中都包含一定数量的农业人口。

怎样确定合理的农业人口占比?新中国成立60多年的经验数据表明，城镇辖区人口中非农业人口占75%左右、农业人口占25%左右较为正常，有利于城乡协调发展。据此计算，现在的实际城镇化率应当在50%左右，比统计数据少约3500万人。如此，目前2亿进城农民中扣除虚张部分，其余1.65亿左右理应通过户籍制度改革转变为同原有市民一样的城镇居民。

(三)多措并举“溶解”二元身份

在“溶解”人的二元身份方面，相比于“地”的二元问题的复杂性，“人”的二元问题可以找到清晰的破解路径。

首先，加快以户籍制度改革为核心的农村转移人口市民化进程，这是主要举措，也就是城镇化的核心。

其次，对于暂时还不能落户的在城农民工，要稳步提高其保障水平、增加合法权益，渐进缩小与城市居民的保障与福利落差，也为户籍改革渐进积累条件。

再者，对于在乡农民，以赋予农民更多财产权利为核心，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，加快构建新型农业体系，提高农民收入，遏制城乡差距扩大。

1.探索以不同方式推进城镇化

农民从进城务工到迁移落户，是我国城镇化的主要路径，也是各国城市化的主要路径。这条路径的关键环节是要接纳务工居住农民在城镇落户，公平享有城镇居民待遇。

农村就地城镇化则是另外一条路径，但这需要具备条件。目前我国农村劳动力有5亿多人，一般认为剩余劳动力有2亿人，约占劳动力总数的1/4，而且随着人口的增长、农业集约化经营及生产力水平的逐步提高，剩余劳动力还会增加。因此，将这些富余劳动力分离出来，转移到非农产业上去，是关系到农业乃至整个国民经济发展和现代化建设的重大战略问题。

现有大中城市不可能容纳这支庞大的农村剩余劳动力队伍，同时国家也不可能通过新建城市来增强对劳动力的吸纳功能，试想如果将这近2亿剩余劳动力转移出来进入城市，则要新建100万人口的城市200个或能容纳50万人口的城市400个，需要投资数万亿元，这显然是不现实的。如果按照以往的做法进行就地转移，即让农村剩余劳动力继续留在农村就地经商办企业，这虽然可以避免因人口大量机械转移而带来的社会问题，但这种模式易形成“村村点火，户户冒烟”的“小而全”局面，增加发展非农产业的公共成本，既浪费土地、污染环境，又无法形成规模效应，势必延缓农村现代化的进程。

相比之下，只有大力发展小城镇，吸收大批农业剩余劳动力到小城镇从事第二、三产业，发展城镇经济，才是现实而科学的选择。小城镇与大中城市相比，工业技术层次和资本有机构成比较低，吸纳劳动力的就业费用和基础设施费用也就比较低。据有关专家测算，大城市安排一个劳动力就业，仅生产方面的投资就需要1.5万元，而小城镇只需0.4万元，而且小城镇可重点发展劳动密集型经济，更多地吸纳就业人口。据统计我国目前约有6万个小城镇，如果每个小城镇多吸纳5000人，则可解决近3亿农村劳动力的转移问题。这些劳动力进入小城镇专门从事第二、三产业，是“离土又离乡”、“进厂又进城”，实现了由农民向城镇市民身份的彻底转换，加快了人口城镇化的进程。

同时随着小城镇基础设施的日益完善和社会发展水平的提高，还能够吸引一部分需要转移的城市产业进入小城镇，部分城镇剩余劳动力(包括一部分层次较高的技术工人和管理人员)也可相应流向小城镇。这样，既可以从根本上解决农村剩余劳动力的有效转移，为农业规模化、集约化经营创造条件，又能在一定程度上缓解城市人口的就业压力，使“城市—城镇—农村”围绕小城镇这一轴心更加协调发展。可见，小城镇在推进剩余劳动力转移和实现人口城镇化的现代化进程中，发挥着主渠道的作用。

城市发展过程中形成的城中村、城边村最具备条件，应在保障农民财产收益基础上，及时变村民为市民，不应该拖到城市包围了农村，城中村还是农村形态，农民还是农民身份。

东部有的大城市郊区，主要靠工业和三产，“农民”富裕程度不次于城市，也可探索依存所属城市直接转化为城镇人口，使其水到渠成。

农村就地城镇化，如能把农民财产收益通过一定财产组织形式转化为工商资本进城，往往更加成功。但是，就地城镇化是在必备条件下形成的，不可能成为城镇化所依存的主要途径，不可作为“模式”套用到广大农村地区，更不能代替城镇农民工的户籍改革之路。

不管以何种方式推进城镇化，破解二元结构和溶解人的二元身份都是主要目标。在破解二元结构方面，只有到城镇户籍率超过70%时，作为体制固化的城乡二元结构，才能被彻底拆除，实现城乡之间的迁徙自由，要素交换顺畅。

在这个过程中，推进城乡发展一体化，支持农村农业发展和农民收入提高就十分重要。城镇化与城乡发展一体化互为依存，也互为支持。离开了城镇化，城乡发展一体化就成了固化的静态城乡结构，也就不能破解城乡二元结构。而离开城乡发展一体化，城镇化进程既不会顺利，也不能解决过程形态中的城乡关系统筹。

2.走包容、公平、共享的新型城镇化道路

中国城市化进程中最主要的问题不仅在于城市化不够，而且在于城市化过程中的不公平问题。一方面是城乡不公，另一方面是在城市中市民与外来务工者之间的不公。所以更要突破目前的制度性障碍，一来允许农民进城；二来允许进城务工者尽早享有城市福利和公共服务。

传统城市化是指农业人口不断转变为非农业人口的过程。这是一种城乡二元思维的定义，具有浓厚的割裂社会色彩，它是导致城乡二元现实恶果的逻辑起点。

在改革开放以来的35年里，虽然从90年代初就打破了农民“离土不离乡，进厂不进城”的限制，中国的城市化率已经由1978年的17.9%上升到2013年的53.73%,但是据调查，拥有城市户籍的人口比率仅为36%，换句话说，还有占人口总量近17%的进城农民工没有能够享受与市民同等的公共产品和服务。在未来一定时间里，将有更多的农村人口转移到城市，如果他们仍然不能享有同城待遇，那么这种城市化效果是值得怀疑的。

尤其是当这些农民工在城里结婚生子，甚至孩子已经长大，他们不可能再像“候鸟”一样召之即来、挥之即去的时候，这种不平等必然导致社会的不稳定，也有失社会主义公平。

所以，必须真正实施科学发展和“以人为本”的城市化，走新型城镇化的发展道路。

在我国推进新型城镇化过程中，许多城市都面对一个基本现实，这就是三大人口群体——本地农民、本地市民和外来流动人口——的同城差别问题。这种差别表现在身份、权利、待遇的各个方面，形成了一种具有三元化特征的社会利益格局。其具体表现是：本地农民与本地市民两个群体的利益关系；本地农民与外来流动人口两个群体的利益关系；本地农民、本地市民与外来流动人口的利益关系。

新型城镇化过程中要不断弱化或消除三大人口群体的利益区隔，缩小城镇居民在社会权益方面的现实差别，通过这种平抑不公、消除区隔、缩小同城差距的过程，不断促进三大人口群体在利益诉求方面的相互包容、开放和共享，实现“同城居民城乡一体化社会权益”体系的愿景目标。这既是中国城市化的迫切要求，也是其未来发展的必然趋势。

促进城市中三大人口群体在社会利益上的基本协调，推动三元化利益结构的柔化和同化趋向，不断增进“身份―权利―待遇”的同城化，是走向包容、公平、共享的新型城市化必需的过程。

我们认为，在“身份―权利―待遇”的同城化以及走向包容、公平、共享的新型城镇化过程中，既强调正义的价值性和理想性，也重视正义的工具性和可兑现性，这使我们能够始终保持一份清醒和明智。