《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，我们要“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。”其中一个基本原则就是“以人为本，公平共享”。即“以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。”

把以人为本，推进以人为核心的城镇化作为首要核心任务，不断提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。

未来的城镇化需要着力推动农民工市民化、农民工家属市民化和农村先富人口市民化等三个市民化进程，解决进城人员的“侨居”或“客家”状态。为愿意进城和留在农村的农民创造平等的制度条件，为进城农民和城镇居民创造更好更多的发展机会，为留在农村的农民创造更好更优的生产生活条件。

(一)城镇化是促进农业人口转移的根本出路

从人类历史的眼光看，城镇化是每个国家都会发生的，除非像新加坡这种地方，本来就是个城市国家，没有农村。凡是有农村的国家，都避免不了城镇化的过程。因为农业是一个产出很低的行业，劳动生产率很低。一个国家要变富，必须要工业化，他的大批人口要从农业转移到工业，从农村转移到城市。

1978年开始的农村改革，由于尊重农民的权利和利益而为农业的发展提供了巨大的动力。家庭承包等多种形式责任制的全面推行，极大地调动了农民的积极性，不仅使得农业大幅度增产，解决了吃饭问题，也促进了农村专业户为先导的多种经济成分并存发展局面的出现。而这两点为乡镇企业的大发展创造了条件，反过来乡镇企业的大发展，不仅为农业转移了大量的剩余劳动力，也为农业的发展提供了资金和技术支持。到1987年乡镇工业产值已经占全国工业总产值的1/4，相当于1975年的全国工业总产值。

农村改革从一开始就引入了市场机制，长期受到抑制的市场因素迅速复活，并日益显示出它调节经济的灵活性、及时性和有效性。于是，随着改革开放的深入和所有制的多样化，市场机制调节的范围和配置资源的作用越来越大，到党的十三大提出了“国家调控市场，市场引导企业”的经济体制改革目标，到十四大上正式形成了社会主义市场经济理论。

1978年改革开放以前，农民和乡村对工业化和城市的支持，主要是通过上缴农业税和提供低价的农副产品来进行的。换句话说，就是农村通过向城市提供农业剩余为工业化积累资金和降低成本，同时，又通过限制农民流动来减轻城市压力和维持社会安定。当然，也有部分农村人口通过考学、参军、有计划的招工等形式转到城市，但是这种转移人数非常有限。

改革开放以后，农民和农村对工业化和城市的支持形式发生了巨大的变化。随着农产品“统购统销”制度的废止和农产品的市场化，通过直接和间接的农业剩余来支持工业化和城市的比重越来越低，而农民通过提供廉价的劳动力和农村资源(资金和土地等)来支持工业化越来越成为主要贡献。

第一，农民提供的大量廉价劳动力为改革开放以来的经济发展提供了丰富的人力资源，大大降低了工业化的成本和企业资本积累的速度，特别是为外向型企业和劳动密集型企业的发展提供了快速成长的资本积累。

第二，改革开放以来，农村不仅为城市发展、经济开发区建设以及大量的交通等基础设施工程，提供了廉价的土地资源，而且许多城市还通过征购农民土地并转让其使用权，获取了大量土地收益，填补了城市发展的资金缺口，这种方法被称为“经营型”城市发展。

第三，农民通过以乡镇企业来推动小城镇发展和直接向城市投资的形式，将大量的农村资金直接投入到城镇建设。

城镇化，正在以无比巨大的力量和规模，改变着中国农民的命运，塑造着中国发展的逻辑。我们只用了30多年的时间，就把城镇化率由上个世纪70年代末期不到20%提高到2012年的52.57%，而西方国家这一历程用了300年的时间。

我们完全有理由相信，一批又一批农民工在城镇化的大潮中背负行囊，在陌生的城市中闯出了一个新天地，甚至有不少农民工在城市办起了自己的公司，农民工的打工收入，正在成为农民家庭收入的重要组成部分，并越来越占据重要的份额。

新型城镇化是以人为核心的城镇化，必须和农业现代化相辅相成。全面建成小康社会，毫无疑问，重点和难点都在农村。没有农村的现代化，中国的现代化就是不完全的现代化。没有农村的小康社会，中国的小康就是不完全的小康。我们的城镇化，在全面建成小康社会的历史进程中，居功至伟，怎么给予高度的评价都不为过。

农民在波澜壮阔的城市化进程中，不断地、自发地、坚韧地把乡村和城市的纽带连接起来。第一次大包干，那时，农产品极大丰富，农民要通过自己的营销把农产品卖到城市，但这一次融入，十分不彻底。第二次是20世纪90年代中期以来迅速推进的城镇化，这一次，农民用自己的辛勤劳动融入城市的血脉，哪里累和苦，哪里就有农民工的身影。

城市既是经济发展的产物，同时也是经济发展的火车头。城市因为聚集了文化、经济、商品、信息、科技、金融和交通等，它不仅为人们创造财富提供了市场和方便，也为人们提供了分工效益和规模效益。正如恩格斯所说：“伦敦因为聚集了250万人，使这250万人的力量增加了100倍。”这就是说，只有绝大部分人集中到城市里进行劳动时，总的劳动生产率才能达到一个高水平。

不仅如此，城市的发展，人口的聚集，还为“人人为我，我为人人”的诸多服务行业、第三产业拓展了空间，创造了条件。事实证明，越大的城市，第三产业越发达，服务业就业岗位就越多。纽约有70％以上的就业岗位属于第三产业。国内北京、上海三产所占比重高达60％左右，在国内数一数二，也是因为它们有着千万人口的聚集所致。

远在上世纪末，部分发达国家从事农业的人口占总人口的比例就已降到10％以下，韩国当时是最高的，农业人口占10.5％，但现在韩国从事农业的人口也已降到5％以下。我们作为农业人口众多的大国，没必要也不可能完全做到发达国家的水平，但是，不大量分流和减少农村人口，我们的现代化是难以实现的。

为了壮大我国三产比重，创造更多就业岗位，提高劳动生产率，解决好“三农”发展和内需不振问题，就必须坚决做到城镇化以分流和减少农民为宗旨，把农民变市民作为城镇化的指标和目的。

自改革开放以来，我国的城镇化在取得巨大成就的同时，原本“重物轻人”模式也暴露出极大弊端。而农民作为城镇化的主体，其参与性与积极性才是城镇化得以长期持久和健康发展的关键所在。

近年来部分地区在城镇化进程中出现的野蛮拆迁和低价拆迁等行为，使农民利益受到损害，将原本是城镇化主体的广大农民排斥在城镇化发展成果之外，出现了“土地城镇化、数字城镇化”等发展偏差。

将城镇化等同于城市建设，是“简单粗暴”的城镇化，简单的旧城改造、新城扩建乃至圈地和造城运动并不能实现真正的城镇化，盲目推进只会事与愿违。只有“以人为本”，走“人本型”城镇化道路，赋予农民主体地位，充分发挥农民的积极性，充分保障农民的各项权益，充分尊重农民的创造，这样的城镇化才能持久，才是真正的城镇化之路。

城镇化必须以减少和分流农民为宗旨，将农民市民化作为城镇化的指标和目的。中国作为一个农业大国，农业人口众多，人均耕地甚少，这是三农问题突出的源头所在，也是农民劳动生产率过低和农民收入微薄的根本原因。要解决中国的三农问题，就必须通过城镇化道路，分流和减少农民，以此提高农业劳动者对土地的占有数量和提高城乡两方面的劳动生产效率。

(二)人口城镇化是经济社会转型的最大潜力

随着改革开放和现代化建设的推进，我国城镇化面临重大机遇、拥有巨大潜力，但也面临质量不高、可持续性差的问题和挑战。

当前我国城镇化的问题也越来越突出，主要表现在五个方面：大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后；土地城镇化快于人口城镇化，城镇用地粗放低效；城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配，城镇规模结构不合理；“城市病”问题日益突出，城市服务管理水平不高；体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展。

改革开放以来，城镇化在拉动经济快速增长中扮演了重要角色。但由于以往的城镇化与传统经济发展方式相伴生，过于注重城镇规模扩张，如以工业化为主导，以做大经济总量和承接投资为主要目标，以土地批租为重要手段等。传统城镇化道路已难以为继。解决城镇化中存在的问题，提高城镇化质量，需要创新政策和体制，积极推进人口城镇化，有效释放城镇化扩大内需的巨大潜力。

人口城镇化是最大的潜力。城镇化是我国发展的最大潜力，主要是指城镇化所蕴含的巨大内需潜力。这个潜力的释放主要在于人口城镇化，在于由人口集聚效应带来的服务业等相关产业的发展。

我们说，我国城镇化具有其他国家难以比拟的优势，就在于虽然我国开始进入工业化中后期，但城镇化水平仍有很大提升空间，尤其是人口城镇化的空间巨大。

内需是我国经济发展的最大潜力和动力所在，而人口城镇化能够有效释放消费潜力并引致相关的投资需求，在扩大内需中具有关键性作用。因此，应把人口城镇化作为新型城镇化的出发点、落脚点，坚持以人口城镇化带动产业结构调整，推动工业转型升级，促进服务业大发展；坚持以人口城镇化带动城乡发展一体化、带动中等收入群体的持续扩大，为加快转变经济发展方式提供不竭动力。

2013年，我国城镇化率为53.73%，但按户籍人口计算仅为36%左右，远低于2011年世界52%的平均水平。

城镇化是消费释放的主要载体。以往35年城镇化的快速发展，主要通过工业化和产业化来拉动。当前，我国进入发展型新阶段，虽然工业化、产业化发展对拉动城镇化仍在发挥着重要的作用，但这个“作用”有逐步减弱的趋势；13亿人消费结构的变化和消费潜力释放推动的城镇化有逐步加大的趋势。就是说，工业化、产业发展与消费结构变化、消费释放成为推动城镇化的双重驱动力。但是，后者推动的作用呈现出越来越快、越来越强的趋势。未来5—10年，以人口城镇化为支撑，推进消费主导的转型改革、充分释放国内最大的消费潜力，将成为我国发展转型的突出优势和主要动力。

打破传统城镇化惯性，积极推进人口城镇化，伴随着深刻复杂的利益关系调整和发展理念转变，需要进一步解放思想，以政策和体制创新释放城镇化这个扩大内需的“最大潜力”。

按西方国家的发展经验，城镇化率超过30%时就进入了加速阶段，我国正好处于加速时期。按照75%的城镇化率计算，意味着将有真实的城镇化率40%的提升空间，将会有5亿多农民进城;即便是按照60%的城镇化率计算，也有近3亿农民进城。

这是中国最大的内需，因为这些人进城后，需要买房子、买衣服，要消费，人口多了，商业也发展起来了，还要拓宽道路、修建基础设施，进一步拉动投资。因此，城镇化是中国现代化进程中的大战略，也是目前克服经济下滑、拉升国内消费的最好“推手”。

国家城镇化规划中将户籍制度改革作为政策制度创新中的一个重点，农民工市民化的速度将有所加快。如果到2020年4亿农民工能够实现市民化，按最低口径，农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算，就能够增加40万亿元左右的投资需求。就是说，人口城镇化蕴藏着巨大的投资需求。

新型城镇化是稳增长的最大新引擎。当前实现经济持续健康增长最重要的是扩大内需，而最大的潜在内需来自于城镇化。城镇化是驱动消费和投资增长的结合点，一方面，会驱动大规模消费增长，另一方面，又提高基础设施、公共服务设施以及房地产投资，为我国经济增长提供巨大的驱动力。新型城镇化是继人口数量红利之后的发展新红利。

人口城镇化需要加大公益性项目投资和消费供给能力的投资。适应人口城镇化发展的大趋势，需要推动国有资本从做大总量向以公益性为目标的配置转变。当前，进入公共产品短缺时代，全社会对公共产品的需求发生了重要变化。在这个大背景下，推动国有资本从一般竞争性领域退出，重点配置到义务教育、基本公共医疗以及基本住房保障等与民生相关的公共产品领域，给社会资本投资腾出更大的市场空间，以发挥国有资本在提升中小城镇基础设施、公共服务水平上的重大作用，在解决公共产品短缺中的独特作用。

(三)如何推进以人为核心的城镇化

发展依靠人，发展为了人。把人口城镇化作为新型城镇化的出发点、落脚点，把城镇化的红利由全体公民共享，这是以人为核心的城镇化的根本宗旨。用推进城镇化来解决农业、农村、农民问题，推动区域协调发展，扩大内需和促进产业升级，目标是通过推进城镇化发展，为城乡居民带来更多福祉，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦作出更大贡献。

1.以人为核心的城镇化如何推进？

首先，要与农业现代化相辅相成。城镇化首先而且也不应该是消灭农村的过程，在我国这样一个传统的农业国家，十几亿人口把饭碗牢牢端在自己的手中，始终是一件大事。因此，必须在城镇化过程中千方百计保持粮食生产。虽然我国谷物自给率仍然高达97.7%，但粮食自给率包括谷物自给率开始下降。当前农业生产的要素和环境已绷得很紧。随着我国工业化、城镇化快速发展，守住18亿亩耕地红线难度越来越大。

其次，要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展。坚持科学规划、合理布局、城乡统筹、节约用地、因地制宜、提高质量。特大城市和大城市要合理控制规模，充分发挥辐射带动作用；中小城市和小城镇要增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。一些地方贪大求洋，土地的城市化快于人口的城市化，城镇化快于工业化最终使城镇化徒有其表，这方面的教训太深刻了。

再次，加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。村庄建设要注意保持乡村风貌，营造宜居环境，使城镇化和新农村建设良性互动。

总之，在城镇化推进过程中，必须始终坚持把人民利益放在第一位，着力保障和改善民生。要全面推进社会保障体系建设，建立新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度。要深化医药卫生体制改革，建立新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度。要不断加强和创新社会管理，建立健全应急管理体系，发挥城乡社区自治和服务功能，社会保持和谐稳定。

2.人的城镇化要逐步推进实施

2012年，我国农民工总共有2.6亿人，这个群体目前是流动不定的，以后每年会增加1000多万。我们所说的人的城镇化就是要使这个群体稳定下来，逐渐融入城镇，融入工业化、现代化的潮流，共享改革和现代化成果，而不是退回农村，或者是被边缘化。

应该有序转移，不能操之过急，要水到渠成。但是这么大数量的人口要稳定在城镇也不是一件容易的事，需要分批逐步实现。要废除对进城农民的身份歧视、制度歧视，进行制度创新和改革。

农业转移人口，也就是现在所说的农民工，包括抚养的父母、妻儿要在城镇安居下来，关键在于要有稳定的就业，要分别进入大、中、小城市和小城镇，特别是要重视小城市和小城镇的发展，推动产业就近集聚、就近发展，人口就近转移、就近择业。

但光靠小城镇发展来吸纳转移的农业人口也是不够的，必须形成合理的城镇体系，大、中、小城市和小城镇协调发展，要以大带小，促进不同规模城市共同发展。

主要是要靠产业发展来带动人口转移，做到城镇建设、产业发展、就业吸纳和人口集聚相统一。城镇化不能单纯热衷于发展房地产，而是要重视发展服务业，特别要大力发展能大量吸引劳动力的服务业，不但发展传统服务业，比如饭馆、酒店、一般生活服务等，而且要发展现代服务业，包括电信、金融、保险、法律、咨询、文化、环保、食品安全、现代物流以及老年服务业等，这将是解决农业转移人口就业的主要渠道。

同时，人的城镇化要建立多种形式的住房体系，满足不同层次进城农业转移人口的住房要求，向转移人口开放公租房、廉租房、限价房和经济适用房，逐步把农民工从地下室、城中村和工棚里迁移出来，只有“住有所居”，才能使农民工稳定在城镇。

此外，城镇化的建设成本单靠政府也是不行的，要面向社会，构建多元可持续的资金保障机制，建立城市建设公共投资基金，城市政府、各个金融、保险机构以及有条件的企业共同出资，也可通过发债券的方法吸纳市民出资。基金建立后，按市场规则运行。

总之，人的城镇化要与经济发展和改革发展相适应、相促进；要与城乡一体化相适应、相促进。没有城乡的协调发展，没有产业的发展创新，没有改革的推动，没有经济与社会的发展相统一，人的城镇化和城乡一体化将难以实现。