《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，“推进农业转移人口享有城镇基本公共服务”。即，“按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。”《规划》就此提出五个方面的推进措施和途径，一要“保障随迁子女平等享有受教育权利”。二要“完善公共就业创业服务体系”。三要“扩大社会保障覆盖面”。四要“改善基本医疗卫生条件”。五要“拓宽住房保障渠道”。

一个封闭的城市会存在种种限制，约束城市内外人口流动，以维持它的特殊利益，尤其是维护它相对于农村的绝对优势和权威地位，换句话说，封闭的城市必然会对乡村形成压制和抢夺，这是它的本性和特质。

实践已经证明，社会要素流动与社会自由度成正比，而且社会要素流动只有对所有人开放和有益时，它才最终会对生活在某一市场系统内的部分人有益，根本不存在只对特定市场系统内少数人有益的社会要素流动。其中，人口流动是核心，改变我国城乡二元格局，必须首先打破限制人口自由流动的体制机制障碍。以此为起点，逐步推进城市开放，从而为推动城市开放，并逐步为构建城乡一体化市场格局和均等自由社会系统打下基础。

城镇化不是简单的农民进城，而是将户籍制度的破题与中小城市和城镇的发展结合在一起，并赋予新市民们同等的教育、社保、就业等权利。可以说，没有户籍制度的改革，也就没有真正的城镇化；没有公共服务的平等，也难以真正推进城镇化。城镇化的要义在于，要将农民(特别是新生代农民工)转变成市民。

要推进城镇化发展，还必须先打消发展城镇化的一些顾虑。比如推进城镇化会不会导致“贫民窟”的出现，从城乡二元结构演变到城镇中的二元结构；比如农业人口转为市民，会不会增加社保的负担；比如公共资源的供给能力是否能承受就业产生大的冲击，等等。比之农民工进入大城市，农民工融入小城镇的门槛要低许多，出现“贫民窟”的可能也会更低。

未来的事实将表明，相对有能力融入城镇化进程中的，将主要是新生代农民工。目前，这个农民工群体的平均年龄还很轻，距离社保最终支付期还有很长时间，现在加入到社保体系中，将为城镇老龄人口作贡献，而不是增添负担。

同时，伴随着国家政策对城镇化的倾斜，小城镇会迎来新的发展机遇期。在这个过程中，农民工融入城镇当中，将与原有居民的就业互为补充，甚至可能创造出新的就业机会。

打破二元结构意味着城乡之间的互相融合，城市居民也可以到农村去安家落户，比如一些已经退休的老人希望回到安静的农村安享晚年。但是目前的制度却制约了这种可能性。比如，农村的土地流转目前还局限于本集体经济组织，城市居民无缘参与，这一方面使农民的宅基地因为市场交易的不充分而导致交易价格低下，另一方面也使城市居民不能通过购置农村宅基地而在农村置业。

大力推进城镇化，为破解“三农”问题提供了新路径。但是，这个过程注定漫长，需要有好的规划，要有好的制度安排，还要有坚定的决心。

如果打破了城市对农村的优势和压制，提升了城市的开放度和自由度，那么在人们内心深处也就不存在城市和农村了，城市和农村就变成了两个符号，两种存在形态，这是城乡一体的最高形态。

人们可以依据自身的喜好，去选择繁华、忙碌或者是宁静、安逸的生活。而这正是体现了社会要素自由流动的市场原则和社会运行规律。其结果必然对乡村和城市发展都起到积极的推动作用，从而真正实现城乡良性互动，把新农村建设得更像村，是具有现代生活功能的村，是对全体村民和更广大社会成员具有独特吸引力的村。

(一)城镇化本质是实现城乡和谐发展

城镇化实际是城乡聚落的变动过程，新型城镇化本质是实现城乡聚落体系的统一和谐。为了促进城镇化健康发展，有必要从城乡和谐角度对新型城镇化加以梳理。

依据规模大小和功能差异，聚落可以分为若干等级，如特大城市、大城市、中等城市、小城市、县城、建制镇、中心集镇、一般集镇、中心村、自然村等。在一般意义上，城镇化是指人口由农村向城镇转移的过程。这一概念把聚落的诸多等级差别概括为城镇与农村两类。在城镇与农村各方面条件差别明显的情况下，城镇化意味着人们生活水平的提高和社会进步。但随着社会的发展和技术的进步，农村聚落的基础设施不断完善，而城市的拥挤和环境问题使一些居民向往农村的居住环境。在有些发达国家，已经出现了逆城镇化现象。在这样的背景下，新型城镇化不单单是农村人口向城镇的转移，而应是全面整合城乡聚落体系，使大小不同、功能有别、环境各异的各类聚落形成统一和谐的整体。

把新型城镇化理解为城乡聚落体系结构合理化的调整过程，对于我国这个农村居民众多的国家具有特殊意义。我国人口众多，农业文明根基深厚，不可能像有的国家那样，将人口集中在少数几个大都市。应促进大、中、小城市和小城镇、村镇协调发展，尤其是加强中小城市和村镇建设，改善广大农村地区居住环境，使不同等级的城乡聚落充分发挥作用。这就是说，各等级城乡聚落在人居聚落系统中都起着特定作用，相互关联，不可分割。这就要求加强新型城镇化的顶层设计，使省、市、县、镇等不同层次的规划相互衔接，城镇化与新农村建设相互协调。

另一方面，推进城镇化也不能脱离经济发展实际。一地的城镇发展应与当地的专业化分工和劳动生产率提高相匹配。在“城”与“市”的关系上，“城”只是形式，“市”才是内容，才是“城”持续发展的原动力。“市”主要是指经济活动，尤其是专业化的经济活动。从这个基点出发，城镇化应更多依靠市场机制的作用。政府所做的，只能是认识和尊重市场规律，顺势而为，恰当地助推城镇化。这种助推方向要正确，用力也要适当。否则，就会出现有些人特别愿意去的城市，却设施不足；有些人不愿意去的地方，却路修得很好、楼盖得很多。

进一步说，城乡聚落的区位选择应综合考虑自然条件、资源禀赋、社会经济基础以及同周围相邻聚落的关系，从而论证当地经济发展潜力、可提供的就业状况等。以此为基础，进行聚落总体格局、空间结构、建筑风格、文化特色等的规划。在聚落区位选择中，应立足现状，处理好历史承继与未来发展的关系。除此之外，还应特别注意城镇体系的未来变化，避免出现建了拆、拆了建的局面。

作为长期积累而成的并关系到13亿人尤其是9亿农民的庞大工程而言，很难一蹴而就、短时间迅速完成，需要循序渐进地分阶段、分步骤加以解决。就全国而言，城乡统筹不仅与国家总体发展目标的实施过程相互关联，也与各个阶段的社会经济主要矛盾和国内外形势密切相关。现阶段城乡统筹需要重点关注民生问题、资源环境问题、社会公平问题，其中核心是公共服务均等化问题。具体到规划领域，现阶段对大部分地区而言核心任务将突出表现为“保护城乡地域生态、保障城乡聚落安全、保全城乡居民利益”的“三保”，“集中城镇、集聚人口、集群企业”的“三集”，“交通运输圈，基础设施、公共服务、社会管理的服务圈，城乡居民户外运动的休闲圈”的“三圈”规划的实现。另外，城乡统筹发展具有明显的空间层次差异，城乡统筹在全国空间范围、区域空间范围、省域空间范围、市县域空间范围的任务和重点不尽相同，需要注意的是不同空间层次的工作重点会随着地域差异而有所不同，也必然随着时间推移会发生变化和转移。这就需要我们时刻关注、分析不同阶段的工作特点，及时调整不同时期、不同层次空间范围内的城乡统筹的工作重点。

城镇化过程中，与乡村人口向城镇转移相伴相随的是，由于生产方式从传统农业转向社会化、市场化的大生产，从而影响到这部分“新移民”的生活方式、价值理念、人际关系和社会心理，在这些方面逐渐会发生质的转变。

目前，城市只是在就业方面接纳了农民工，因为城市建设和发展需要他们的体力和青春；城市还无暇顾及进城务工人员的住房问题，农民工不能与城镇居民同等享受廉租房、公共租赁房、经济适用房等保障性住房政策。城市居高不下的房价，农民工就是毕其一生也无法购买。居无定所，既增加了农民工的流动性，也坚定了他们不放弃农村户籍的决心。

以上分析表明，在农村，既有“小农经济”利润微薄的“推力”，也有附着在土地上收益的“拉力”；在城市，既有经济发展需要劳动力的“拉力”，又有就业、住房、子女教育等公共服务不健全的“推力”。推力与拉力的博弈，造成了当今中国“不完全城市化”的尴尬困局。

(二)城市外来人口住房问题本质是城乡二元结构问题

针对住房问题，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出以下规划意见：

采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件。完善商品房配建保障性住房政策，鼓励社会资本参与建设。农民工集中的开发区和产业园区可以建设单元型或宿舍型公共租赁住房，农民工数量较多的企业可以在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍。审慎探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房。把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。

健全房地产市场调控长效机制。各城市要编制城市住房发展规划，确保住房用地稳定供应，保障性住房用地应保尽保，优先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，严格控制大户型高档商品住房用地。

实行差别化的住房税收、信贷政策，支持合理自住需求，建立以土地为基础的不动产统一登记制度，实现全国住房信息联网。

农民进城可融入的核心，一是就业，二是居住。农民工的市民化的主要障碍是居住问题。

我国农民进城务工通常是单身形式，大量居住在集体宿舍、地下室和城中村、城边村的农居中。所以我国虽然表面上看不到如许多发展中国家那样的公开蔓延的贫民窟，但农民工的居住条件与环境实际上与贫民窟无异，而且通常还不能将妻子子女带在身边。所以联合国人居署的统计实际上是把中国农民工的居住条件列入贫民窟的范畴，如据其2005年的公布数字，中国贫民窟人口占城市人口的比重达32.8%，甚至还高于拉美的巴西、阿根廷等国的水平。

因此，解决我国农民工在就业城市的安居和能举家融入市民阶层的居住环境，是可融入城市化的主要测度，也是我们能否成功跨越中等收入陷阱、进入高收入国家行列的关键。

随着城市化进程的不断推进，城市外来人口的住房问题渐渐成为焦点问题。

1.住房供需矛盾十分突出

首先是住房供需关系的问题，供需矛盾十分突出。由于城市外来人口在城市人口中占有相当大的比重，同时城市居民也面临着住房的改善性需求，因此导致外来人口的住房问题变得更加难以解决。

城市的外乡人不仅要忍受着背井离乡，有些还要忍受与亲人分隔两地的思念之情，为了缓解这种思念之情，他们中的一些人将孩子接到身边，但带给他们的困扰如今更多了：例如孩子的上学问题和住房问题。

住房不仅与家庭收入和财富相关，更是外来人口能否融入城市，成为永久城市居民的决定条件。相比于城市原住民，以农民工大中专毕业生为主体的城市外来人口面临着更大的住房压力。

城市外来人口居住主要特点有：一是城市外来人口居住面积小，国务院发展研究中心课题组2007年对北京、广州、南京和兰州4城市的调查显示10.6%的农民工住所人均不到5平方米。二是城市外来人口除了人均居住面积远远小于城市家庭外，居住设施和卫生水平也与城市居民有较大的差异。2009年对北京的农民工调查显示，19%的人住在地下室或者经营性住房中，还有不少住在简易搭建的住房中。三是房源形式多样，以个人租住和单位提供住宿较为常见，住房流动性强，缺乏足够的保障。

2.住房供需矛盾将长期存在

城市外来人口住房问题其实是城市外来人口社会融合的一个缩影，这个问题本质上是城乡二元结构问题。国外的发展历程给了我们很多经验教训，比如族群对立、城市衰败乃至城市冲突等各种问题。

一个时期以来，从经济适用房、廉租房到公租房、两限房，保障房覆盖的主要还是在城市生活而且有城市户口的群体。至于在城市生活的外来务工人员等群体的住房保障问题一直是难点。

近几年，一些地方开始探索给外来务工人员更多住房保障，尤其是十八大后，部分地方将农村转移人口也纳入住房保障体系之内。例如，四川省在《2013年全省住房保障工作要点》中明确要启动实施“农民工住房保障行动”，把农民工等外来务工人员逐步纳入城镇住房保障体系。将20%的公租房向农民工等外来务工人员供应，还将专门研究将农民工扩展进公积金缴存范围等支持政策。

解决外来人口住房问题，必须建立城乡一体联动的基本思路，同时解决外来人口原住地农村土地住房和现居住地住房以及社会保障等问题，利用金融手段作为杠杆，实现要素资源的跨区域置换，辅之城乡就业、户籍和公共服务配套一体化进程，才能消解城市外来人口住房制度层面的障碍。

(三)城镇化应解决进城农民就业问题

针对城镇化过程中的就业问题，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，“城镇化与服务业发展密切相关，服务业是就业的最大容纳器。”

《规划》提出，要“完善公共就业创业服务体系”。并提出了以下指导意见：

——加强农民工职业技能培训，提高就业创业能力和职业素质。整合职业教育和培训资源，全面提供政府补贴职业技能培训服务。强化企业开展农民工岗位技能培训责任，足额提取并合理使用职工教育培训经费。

——鼓励高等学校、各类职业院校和培训机构积极开展职业教育和技能培训，推进职业技能实训基地建设。鼓励农民工取得职业资格证书和专项职业能力证书，并按规定给予职业技能鉴定补贴。

——加大农民工创业政策扶持力度，健全农民工劳动权益保护机制。实现就业信息全国联网，为农民工提供免费的就业信息和政策咨询。

《规划》提出，要“营造良好就业创业环境”。并提出了以下指导意见：

——发挥城市创业平台作用，充分利用城市规模经济产生的专业化分工效应，放宽政府管制，降低交易成本，激发创业活力。

——完善扶持创业的优惠政策，形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业新机制。运用财政支持、税费减免、创业投资引导、政策性金融服务、小额贷款担保等手段，为中小企业特别是创业型企业发展提供良好的经营环境，促进以创业带动就业。

——促进以高校毕业生为重点的青年就业和农村转移劳动力、城镇困难人员、退役军人就业。结合产业升级开发更多适合高校毕业生的就业岗位，实行激励高校毕业生自主创业政策，实施离校未就业高校毕业生就业促进计划。合理引导高校毕业生就业流向，鼓励其到中小城市创业就业。

提高城市化水平和质量，引导城市产业结构调整和劳动力资源合理配置是中国未来20年来发展的希望所在。

从“十二五”开始，国内国际经济社会环境发生了重大改变。从国内情况看，中国经过30多年的经济快速增长，人口和环境承载水平已经达到极限，发展转型已经成为共识，中国GDP增速将由9%以上下降至5%—8%，中国经济将长期处于中速增长期；从国际环境上看，经过全球金融危机和第三次工业革命的冲击，全球产业链将进行调整，资本流动方向和方式也将发生改变。因此依靠科技创新和人力资本培训，提高质量、扩大内需、调整结构就成为必然选择。

推进城市化和引导劳动力向城市转移是未来经济增长的主要源泉。城市化的进程是一个必将要进行的过程，城市外来人口是城市发展的主要动力，又是城市发展必须面对的重大结构性矛盾。随着城市人口生育率水平迅速下滑，外来人口成为许多城市人口增长规模扩张的主要推动力量。根据《中国劳动力变动趋势及判断》和麦肯锡研究院报告，今后20年将有3亿农村人口转化为城镇人口，届时外来人口数量将达到城市人口总量的40%。而城市又存在劳动力供给不足和结构失调的隐忧，就业矛盾将从数量主导型转向结构主导型。

1.城镇化要能够解决农民的就业问题

作为城市来说，首先自然是就业的问题，这个问题不解决是很麻烦的。最基本的问题是，城镇化能不能解决农民的就业，如果失去土地的农民，没有得到一份比种田更好的工作，或者掌握比种田更好的生计，这个城镇化肯定是失败的。不管是大城市带动小城镇，还是小城镇发展成大城市，都需要解决老百姓过日子的问题。

中央城镇化工作会议提出，促进有能力在城镇稳定就业和生活，这是通过城镇化改善民生的首要任务。就业是民生之本，转变为市民的农民只有有了稳定的就业，才能有好的生活质量，才能住得下、留得住、稳得根，城镇化才算成为真正的“人”的城镇化。要达到这一点，就必须发展城市经济，通过稳增长、调结构、促改革的方式，为市民提供更多的就业机会。否则的话，城镇化只是表面光鲜，农民也只是换了副市民的“马甲”，最后城镇化也“化”不起来，变为“鬼城”、“空城”。

政府应该把重点放在发展服务业上，既可以解决劳动力就业，又能为工业化提供动力。政府首先需要提供很多就业机会给新入城的农民，比如服务业、餐饮业。另外，应该鼓励创业，为创业者尤其是城镇化后的农村创业者提供良好的环境，提高他们的积极性。还有，可以大力发展旅游业。我国各地的资源很丰富，自然旅游资源集中在乡镇里，发展文化旅游产业，也是促进城镇化的良好途径，而且无污染，符合两型社会发展要求。

农民变成市民，如果入城之后只能扫扫地打打工，不是真正的城镇化。然后就是社会保障，比如子女上学、医疗保障等问题。农民失去土地以后，靠什么来生活，这是政府应该考虑的，年轻一点的可以鼓励他们去创业，更重要的是要创造一个好的环境。

当然，统一安排就业是不现实的，但应该为他们提供教育培训，或者为他们的子女提供教育，提升他们的个人能力。农民进城后，如果劳动技能、思想意识等没有得到提升的话，他们转化为市民，只会生活得更加困难，这种结果就和两型社会的初衷背道而驰了。

2.城市如何接纳农民

城镇化过程，容易出现超前和急功近利的问题，或者强迫农村变成城市，强迫农民变成市民，但农民并不能一下就适应城市的生活。

城镇化过程中，如果没有实质性的户籍制度改革，农民工就无法“永久迁移”，现有征地制度的关键问题在于缺乏对“公共利益”的清晰界定和相应的征地范围的严格限制，使得地方政府可以低价从农民那里圈地。

解决上述问题的关键，是通过在城市中建立一个有效的融资机制，为迁移人口提供基本的社会保障和相应的居住、子女教育服务，从而使后者能够在自愿基础上放弃农村土地，而被释放的土地将能够用于应对农村内部人口变动的需要，使得土地承包权的稳定乃至于扩大农业生产经营规模成为可能。

政府不要为了追求财政收入，就去大面积征收农民的土地。如果每个地方通过财政、圈地来搞工业化、城镇化，这么做后患无穷。

(四)城乡一体化必须以现代公共服务体系为支撑

传统上，一个自我封闭的城市，是把公共服务看作一种福利和私利，有限的公共服务资源是不能与非城市系统内的外来人口共享的。

当然，高度自由流动的城市系统刚开始也面临因流动性产生的不确定情况，但是这里的不确定和风险是通过完善社会管理消除的，比如健全司法赔偿制度，而不是通过限制自由的方式应对不确定性弊端，由此分析，自由流动不是不信任社会关系的原因，也不能成为限制自由流动的借口。

而公共服务体系与稳定社会关系则存在必然联系，共享公共服务是稳定城市中社会关系的重要载体，由于公共服务的共享，牵引着人们汇聚在一起；由于公共服务的共享也让人们凝聚在一起，彼此形成一个利益同盟，共同成为一个城市的永久支持者和建设者。共享公共服务也是保证人口自由流动的有效手段，并最终推理为市场机制成熟的标志。总之，公共服务事关社会要素流动，事关城市化水平和现代化进程。

城镇化实际上是伴随工业化的一个自然过程。在工业化的过程中，原来主要从事农业活动、生产力低下的劳动者转移到非农行业就业，其生产力大幅提高，劳动收入也相应大幅增长。已经转入非农行业的劳动者，不管是留在家乡还是迁往外地大城市，其生活和交通方式也已经不再是传统的农业方式，而其需要的公共服务也是城镇化的公共服务。

在这个过程中，工业化带动城镇化，而相应的需求也会刺激城镇公共服务的发展以及居民消费的提高。不过在中国，因为户籍制度等人为因素，城镇化的步伐明显滞后于工业化的步伐。已经转入非农行业就业的劳动者，在城市环境中生活上十年也不能成为“城里人”，只能被称为“农民工”。在黄金工作年龄，他们到城镇打工，没有工作或老了，就不得不离开曾经工作的城镇，因为这里没有为他们提供养老服务和安家的条件，他们的子女也不能像城镇居民那样到城镇公立学校就读。农民工及其家庭成员，享受不到与城里人同样的子女入学、医疗保险、养老等基本社会福利待遇，因此他们一方面需要更多为自己和家庭积累审慎性储蓄，另一方面也难以放弃最后的保障线土地。

过去以物为主、由土地财政支撑的城镇化，虽然带动了经济和投资的大幅增长，但对刺激消费需求的作用十分有限。为此，许多专家学者建议，以户籍改革为突破口，促进城镇化、刺激消费。

在户籍制度改革方面，将逐步剥离附着在户籍上的诸多福利，着力推动农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。这将使人口流动更自由，将城镇化成本问题部分交给市场解决，间接促进农业规模化经营和提升生产效率。

然而，户籍改革在许多地方有极大阻力。地方政府对户改的抵触是可以理解的，而且很难靠中央的行政命令消除。因为户籍所代表的是城乡差距，特别是各级别城市差距非常大的公共服务和福利，而目前各地方政府不同的财力、财源，也制约了其扩大公共福利开支的能力和动力。

其实，真正制约农民工消费的不是户口本身，而是它背后所代表的公共服务和社会福利。如果要以城镇化的发展刺激居民消费，最核心的不是一纸户口本身，而是要改革地方政府提供公共服务的动力和能力，形成城乡一体化、更加公平的公共服务体系。各级地方(城镇)政府作为公共服务的主要提供者，无论是对户籍制度改革，还是提供城乡一体化的公共服务方面，均需财力和动力。

首先，中国的税收主要依靠生产和流通环节的增值税、营业税以及企业所得税，而个人所得税覆盖面非常狭窄，基本上可以称作工薪税，仅占整个财政收入的6%、GDP的1%左右。这造成地方政府明显偏好投资工业企业，因为那是税收的主要来源，而忽略为本地居民的服务，更不用说吸引外地人口的流入。

人口增加，尤其是非本地户籍人口增加，并不能直接带来税收的明显增长，反而会明显加大本地政府公共服务的压力(交通、教育、医疗等)。因此，多数地方政府缺乏动力，不愿主动为非户籍人口提供公共服务，反而常常为流动人口的安居设置种种障碍。

其次，地方政府如何增加公共服务，财力何处来。人口增长带不来税收增长，而地方政府预算的一个重要来源是上级政府的转移支付，但教育、医疗、各项公共服务等均按户籍人口配置资源。

在一些外来人口积聚的城市，地方政府往往动用其他手段，如通过向企业摊派、增加各种税费、卖地等筹集资金，或者使用大量临时工、外包政府部门应该提供的服务，或者干脆缺位，因此引发各种社会矛盾。

在财税体制改革方面，重塑地方财源，让其具有来源稳定并与本地人口和居住环境相关的税收收入。为此，首先要在增值税改革的同时，逐步加大个人所得税在税收收入中的比重并增加地方分享份额，使其成为地方税收一个重要的、稳定的来源。这需要扩大个税税基，将地方辖区内个人的各项收入而不只是工薪收入，一起纳入所得税征收范围，同时大幅提高个人所得税起征点，并且降低税率。

其次要开征房产保有税等一些重要地方税种，引导资源更多地向增加生产性资本、提高生产率的方向配置，防止资金过多投向不动产，同时逐渐减少地方对土地财政的依赖。两者都可以引导地方政府更热心地提供公共服务和宜居环境，而不是靠对资源和要素的占有生财，从而促进经济增长方式的转变。

在地方政府(城镇)增加稳定税收来源的基础上，公共服务支出的预算也应该按辖区内常住人口而不是户籍人口来确定。教育、医疗服务、社区服务、交通和公共安全等各方面，应该根据城镇化的需要制定预算、配置财政资源，上级财政转移支付也要考虑到这一点。

要允许本地常住的外来人口包括农民工及其家庭，享受与本地户籍人口一样的教育、医疗设施，公用事业和公共安全等各项服务。公共服务的提升，可以缓解社会矛盾并刺激消费，而消费的提升也会为本地政府在增值税改革之后带来更多收入。如此，则可以形成加强公共服务、促进城镇化和消费、促进财政收入增长的良性循环。

要让城镇化真正成为中国促内需、调结构的长期依托，就应该摈弃许多地方围绕土地做文章的城镇化模式，从改革地方税收体制和公共服务体制着手，建立长期可持续的、城乡一体化的、公平的公共服务体系，帮助中国实现经济和社会的长期稳定发展。

所以城市必须建立全覆盖的公共服务，以此作为吸引外来资源和固定社会关系的手段。同时，改善公共服务设施提高公共服务水平既是现代工业文明和城市化的必然要求，也是加速工业文明进程、提高城市运行能力的保障。

工业文明和城市化在改变人们生活方式的同时，也增加了人为的风险和意外事故，人们在流动和竞争中提高了参与社会活动的频率，同时开发追逐自然资源和自然猎奇的内在冲动，也挑战着传统的人与自然关系，影响并改变自然秩序，于是自然的、非自然的怪异现象和利害关系就随之而来了。

同时，工业技术和城市群居生活为人们应对自身病痛和自然伤害提供了精确高效的手段，完善高效的公共服务网就是这些有效手段的重要组成部分。所以，城市化必然、必须以现代公共服务体系为支撑。

在中国现代化转型的过程中，各种社会结构和社会关系也都要发生根本性的调整和重塑。其中之一就是国家与个人之间的关系，现代国家的产生与合法性来自于人民与国家之间的契约，这个契约确定了国家必须保障人民的一组基本权利，由此获得了人民授予的包括合法垄断暴力在内的一组权力，这也就是推进城镇化过程中为什么要强调中央政府来承担“人人平等”的最基本公共服务的根本原因。有了这样的基石，现代国家才得以确立，健康推进城镇化才有前提。