改革开放以来，特别是1990年以来，大规模的农民进城务工激发了中国经济的活力。但剩余劳动力的逐渐转出和人口老龄化的出现，无限供给的非农就业劳动力逐渐成为历史。

这就意味着中国未来的城镇化动力何来的问题。中国与大部分国家不同之处在于，中国农民除了就业的城镇化以外，还有一个重要的环节尚未实现，那就是消费的城镇化，亦即“农民工”的“市民化”。过去中国的城镇化主要体现在投资的迅猛增长，但未来的城镇化将更多地体现在消费的增加上——即城市发展水平的提升、公共服务的均等化、社会发展的再平衡。

中国存在“城市土地国有、农村土地集体所有”的城乡二元土地制度，以及“农业户籍与非农户籍并存”的城乡二元户籍制度。这种特殊的城乡二元分割体制牵涉的城镇福利、社会保障和土地利益等，导致过去30多年进城务工的农民在生活习惯、消费模式上都未能真正转变为市民模式。

目前大部分的进城务工农民的家庭总收入一半来自于老家的务农收入，一半来自于外出务工的工资性收入，因此他们既离不开土地，也离不开城市。土地承担了他们的一半收入和社会保障功能，城市收入则让他们摆脱了贫困，但他们总体仍处于相对稳定但不富裕的状况，也限制了相应的消费水平。

从另外一个角度来看，当前中国城市的发展水平也尚不足以支撑起所有的“农民工”享受均等的社会福利和公共服务，这也是深度城市化的核心要义之一。要释放出大量农业转移人口的消费潜力，关键在于实现农业户籍人口的市民消费模式转换，实现进城务工农民与城镇生活方式的真正融合。其中不仅包括务工者本人，还包括其家属。务工者主要是生产者，而家庭则带来消费，这种生活模式才能促成一个良性、可持续的经济循环。

为此，需要多方面的改革和布局，包括产能布局、土地制度和户籍制度的改革、城镇基本公共服务均等化、财税体制改革、城市质量和管理水平的提升，以及农业现代化的发展等等。

(一)城乡二元结构制约着现代化的进一步发展

城镇化是工业化和农业现代化在人们居住格局上的反映，是经济社会发展的结果。当一国实现工业化，产业结构中农业比重大幅下降，二、三产业比重大幅上升，便会出现人口由农村转入城镇的趋势，从而使人口城乡结构发生重大变化，走向城镇化。比较成熟的经济应是工业化、城镇化和农业现代化协调发展、互相促进。因为只有实现了工业化，才有实力反哺农业，促进农业现代化；实现工业化后，就业主要在二、三产业，居住地主要在城镇。我国由于历史和国情等原因，城镇化水平远远落后于工业化。在这种背景下，强调城镇化，通过加快城镇化改变城镇化与工业化不协调的局面，具有重要意义。

1.城镇化进程面临二元经济结构转变的挑战

工业化是在农耕文明中发生或引进的。因此，先进的工业和城市与传统落后的乡村农业并存的二元经济结构是现代化的起点。现代化就是二元经济结构此消彼长、城市化率不断提高的过程。但是，对于一个落后国家，实现从落后农业国向先进工业国的转变，面临着资本短缺、积累不足等种种困难。经济起飞的前提条件是农产品剩余的积累能支撑早期工业化的起步。

我国在上世纪50年代土地改革和国家工业化的布局发展，就是这样的良好开局。上世纪70年代末的改革开放和引入市场经济体制，既激发了经济发展的动力和活力，又使中国开始融入世界经济体系，能够充分利用后发优势和比较经济优势，实现了持续达30多年的经济起飞。

中国改革开放以来的经济高速发展，在世界经济史上，就人口经济体量和持续的时间来看，都是绝无仅有的。但是由于我们经济起飞时的人均收入起点很低，目前我们仍然处在典型的中等收入阶段和二元经济结构转变的中期。从这个角度看，并没有超越二战之后相当一批经历了经济快速发展、今天仍处在中等收入阶段的发展中国家，与东亚已成功实现现代化转型、进入高收入阶段的日本、韩国、新加坡和中国台湾等地区相比，仍然存在要完成二元经济结构转变的挑战。

我国城乡收入差距目前在2.5倍左右，而韩国1995年城乡差异已经消除，我国台湾2000年时城乡差异只有20%。

从先进工业与落后的农业并存的二元经济结构，过渡到工业化、信息化、城市化的城市经济主导，农村也实现了农业现代化的一元经济结构，其前提是实现农村就业人口向城市就业人口顺利转移，使得国家的绝大部分就业人口转入现代的城市经济体系，从而改善农村的人口资源关系，使留村的农民能够实现农业现代化方式的规模经营，从而消除城乡之间收入差距。

2.城乡二元结构制约着新型工业化乃至整个国家的现代化

城镇化建设的地位越来越重要，它一头牵着工业化，一头牵着农业现代化，它带动经济社会很多方面的发展。像带动服务业的发展，服务业的发展又推动工业化的发展，这样就能形成经济发展的良性循环，从而真正地提高我们国家经济发展的质量。

从国内经济发展来看，我国目前的工业化正处于中后期，2011年城镇化率为51.27%，但扣除近1.6亿还没有成为真正市民的农民工，真实的城镇化率为34%—35%。

长期以来，我国始终实施农村支撑城市、农业支持工业的发展思路。新中国建立后，随着重工业优先发展战略的确定，采用计划经济体制和统购统销经济制度，配合人民公社制度、户籍管理制度等限制人员城乡流动的系列辅助政策，通过工农产品“价格剪刀差”方式，抽取农业剩余迅速建立了新中国现代工业。

改革开放后，除了短暂时间外，随着经济建设投资向城市的过度倾斜，以及社会主义市场经济建立后，城乡二元制度下的“土地剪刀差”和“工资剪刀差”的出现，城市发展仍从农村获取大量支持。

城乡发展失衡的二元结构是影响社会和谐进步的隐患因素。这在国际上是有前车之鉴的。20世纪70年代，拉丁美洲一些国家与韩国一样，都处在人均国内生产总值1000美元左右的发展阶段，但前者放任城乡差距扩大，导致社会不稳，丧失了步入发达国家行列的历史机遇；而后者则通过“新村运动”解决了城乡发展失衡问题，经济实现了快速增长。

在世纪之交，瑞士驻华大使回国后，在谈到对中国的总体印象时说，中国有3亿多人口的城市和欧洲差不多，8亿多人口的农村和非洲差不多，欧洲加非洲就是中国。在这种城乡二元结构下，加之1999年起全国粮食连续5年减产、农民收入增长连年在低水平徘徊，还发生了拖欠农民工工资和子女上学难的问题，进而导致城乡结合部(进城务工农民大都在城乡结合部租用较便宜的简陋住房)治安状况差等问题。

21世纪之初，中国工业化进入中期阶段，中共十六大报告首次提出走新型工业化道路，同时还提出了统筹城乡经济社会发展的方略。这是因为，中国城乡二元结构在对中国工业体系的快速建立、向全球制造业第一大国的跃升作出历史性贡献的同时，也不可否认，它的长时期延续而不予以破除，成了新型工业化乃至整个国家现代化进一步发展的约束因素。

城乡二元结构长期约束着农村需求的提升。在二元结构下，由于城乡居民收入差距的扩大，导致城乡居民消费差距也逐步扩大，农村居民的市场消费支出份额较低。从新增GDP来源分析，农村居民消费增长对GDP增长贡献较小，20世纪末降至低谷，1998年还为负值。占总人口绝大多数的农村人口购买力不旺，成为约束新型工业化乃至整个国家现代化发展的重要因素之一。针对国际金融危机对中国工业品出口的负面影响，政府采取了如对农民购买家电、建材实行财政补贴等一系列刺激农村消费的举措。尽管如此，城乡发展失衡所导致的农村消费需求难以提升，依然对新型工业化乃至整个国家现代化的进一步发展有着不可忽视的约束。

(二)实现城乡一体化就要打破城乡二元结构

当前，中国常住人口城镇化率已经超过52%，但户籍人口城镇化率只有35%，其中2亿多农民工实现了从农村到城市的地域转移、从农业到非农产业的职业转换，但没有实现从农民到市民的身份的转变，这是一种“半城镇化”。以人为核心的城镇化关键是要从“半城镇化”转向彻底的城镇化。城镇化的过程实质上是城乡结合的过程，是农民减少的过程，也是农民市民化的过程。

中央城镇化工作会议明确把实现中国“城乡一体化”的战略目标确定为战略责任，并落实在今后将实施的制度创新与社会进步的综合实践中。改变了原来只将城镇化作为拉动经济发展的一个手段的偏向，而是将其纳入到了建成小康社会、加快推进社会主义现代化的总体部署之中。

1.城乡二元分割体制的改革决定了中国未来城镇化的空间仍然巨大

经过改革开放以来的高速发展，中国农业已经摆脱了“靠天吃饭”和几亿人搞饭吃的落后局面，但是农业的基础仍然很薄弱，可持续发展的条件和环境仍然很严峻。

某种程度上，我国很长一段时间以来的持续高速发展是以资源超前消费、环境污染破坏、能源过度消耗、文化丢失为代价。

土地方面，粗放用地模式已经严重威胁到我国18亿亩耕地红线。随着工业化和城市化的快速推进，耕地面积持续减少，而且减少的耕地一般都是城镇周边较好的耕地。2008年，针对不断加速的城镇化，国务院提出不能突破18亿亩耕地底线的艰巨任务。

水资源方面，淡水资源短缺。目前我国人均淡水总资源仅是世界人均水平的1/4左右，更严重的是水资源的时空分布极不均衡，北方地区总体上严重缺水。我国600多座城市中有2/3供水不足，其中1/6的城市严重缺水，全国近一半城镇饮用水源地水质不符合标准。

能源方面，我国原油、原煤、铁矿石等主要能源消耗占世界消耗总量的比例远远高于GDP的贡献量。

环境方面，区域性环境事故频发，污染开始从城市向农村全面蔓延。

农业人口方面，农业劳动力素质仍然较低。许多地方因青壮年大都外出打工，留在家里从事农业的主要是妇女、儿童和老人。

农产品方面，大量使用化肥、农药、兽药等投入品，制约了我国农业产品质量安全水平的提高，导致农业面源污染日益严重。

文化传统方面，对文化遗产的破坏时有发生，传统文化保护传承举步维艰。此外，我国的外向型经济受到全球性经济危机和国外贸易保护的双重制约，单一出口导向的经济模式面临严峻挑战。必须全面实施城乡一体化发展，才能发挥农村在保障国家和城市资源安全、环境安全、能源安全、粮食安全方面的作用，挖掘其在促进经济增长、传承历史文化、建设和谐社会方面的巨大潜力，实现社会经济持续健康发展。

从根本上讲，这是避免中国由快速发展不慎坠入“中等收入陷阱”的战略性选择。因为在提升城市人均生活质量的同时，通过国家的财富转移支持以及大力提升农业经济，实现农村人口向城市人口生活质量的看齐，已经有可实现的手段来选择和实施。但是，必须做到“三个同步”：必须同步带动工业现代化的实现，严防房地产借机操作导致恶性通胀；必须同步带动农业现代化尤其是设施农业的发展，防止由土地问题引发“社会共振”；必须同步解决“脱地”农民的再就业问题，防止由土地变现的“短期暴富”而进入“中等陷阱”。

2.打通城乡二元结构需要建立起让城乡互相融合的社会机制

“城镇化”是中国进行缩小城乡差别的社会实践过程。“城乡一体化”是中国进行缩小城乡差别的社会实践所追求的战略目标。城镇化是国家着眼于实现未来持久健康发展而实施的利益再平衡工程，是国家为补齐占中国广大群体的农民的应得利益的历史欠账而实施的惠民工程，是实现中国资源空间价值即实现中国经济社会总价值与国民个人总价值提升的国家工程。

在城乡一体化的社会改革中提出消除“二元结构社会”，这是中国城镇化建设最具标志性意义的第一项战略性任务。完成这一历史任务，方能使中国现代化建设，补齐失缺度、具有完整性；方能使中国小康社会建设，解决均衡度、具有富足性。

发展城镇化的关键，是实现人的城镇化，具体来说，就是要让农民像城市居民一样能够分享国民经济增长的红利，以此来打破长期存在于我国的城乡二元化的社会结构。

城镇化的一个显性目标，是要创造条件让农民成为城市居民，但更重要的是打破城乡二元结构，让农村居民能够和城市居民平等地分享国家现代化的成果。

打通城乡二元结构，需要建立起让城乡互相融合的社会机制。除了在户籍管理上进行改革以外，更重要的是要对目前的一系列制度进行改革。积极稳妥地推进城镇化是加大统筹城乡发展力度的重要手段，也就是把城乡看成复杂系统，或城乡社会生态复杂系统。

(1)城乡复杂系统是不同尺度、不同层次、多重复合城乡复杂系统网络中的一个组成，或子、子子系统。

(2)城乡复杂系统是在一定地域范围内，由不同层次子系统即中心城市、小城市、乡镇和散落分布的村落社区，在长期密切关联、相互依存、相互补充、共同发展演化中形成的共生体。它们在结构、功能、规模、运作方式上都有自己的特点，具有统一的历史和文化内涵；按现在行政划分，中心城市相当于市、直辖市、各省会、县城。

(3)城镇化必然覆盖整个城乡复杂系统，基于系统内整体地域空间布局。基本上遵循“大分散、小集中”原则，即城市市区和镇市区的人口要少，市区的面积要小。形成以中心城市为核心，以中小城市、乡镇为结点，近距离链接分散分布的村落社区的点—网结构。或称之为由中小城市、城镇和农村村落社区组成的，并含有分散其中若干小“月亮”的“满天星”结构。

(4)城镇化的目标是，要营造系统内各类居民，使其富有朝气、积极向上、和谐互动、不断增强适应能力，并以最大的创造性推动系统不断发展与变革的条件和环境。复杂系统内的居民，不论是中心城市的，还是乡镇、农村村落居民，不论他们从事什么职业，基本上都应享有城市拥有的各种资源和各种社会福利待遇与社会服务，拥有自由择业、择居、教育、购物、医疗、养老等基本权益。特别是农民和农民工应得到真正的尊重，不受户籍限制，包括土地在内的各项权益应得到根本性的维护。

(5)城镇化必然逐步提升居民的道德水准、文化素质、科技知识、职业技能、运用科学的思维方式和科学的方法的能力，使他们以正确的人生观与价值观，科学地面对社会、人生、工作，处理各种关系。

(6)城镇化有效性的标志之一，就是城市人口与农村人口的自由流动，除了农民，让喜欢农村的人们，选择农村定居，享受风景优美、环境洁净、空气新鲜、安静的田园风光；小城市、城镇和农村具有大的力量吸引产业进入，人才就业、就住，也包括厌烦拥挤、喧闹、环境单调又杂乱的城市的就业人员居住。

(7)城镇化是城乡复杂系统发展、演化的一个必然过程，本身也是发展、演化的。由于历史、政治、文化、自然、地理等多种因素，城镇化程度在复杂系统内部，从不均衡逐步向动态性相对均衡发展，需要一个复杂的多阶段发展过程。

(三)城镇化是城乡一体化的重要推手

我国的城乡差异，有经济发展阶段的原因，更主要的是体制原因。更为严重的是，新进入城市的人口，形成了城市地区的新二元结构，“农民工”没有实现市民化，为城市的健康发展带来阻力。

从一定意义而言，农村、农民、农业“三农”问题和推进以人为核心的新型城镇化息息相关。

城镇化和工业化会占用农村土地，农业人口会转变成城镇人口，这中间会发生工业与农业、城镇与农村的矛盾。尤其在我国特有的土地与户籍体制下，出现的总是工业化快于城镇化，总是“三农”在承担着城镇化和工业化的成本，事实证明，这种非均衡的发展模式是不可持续的。

因此，推进以人为核心的新型城镇化，必须考虑农民的重大关切：要通过推进农村土地制度改革，进一步明确界定农民对土地的产权关系，使得工业用地、城镇建设用地能够充分体现农民的利益；

要通过改革城乡分割的户籍、就业、医疗、养老保险、教育等制度，使得已经转变成工人的农民真正成为“市民”，而不是总戴着“农民工”和“乡下人”的帽子。

过去那种依靠农村廉价劳动力、粗放利用土地资源的发展模式，以及城乡间非均等公共服务下的低成本城镇化已经难以持续，未来必须以新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化为依托，“四化”协调互动，实现城乡统筹发展。

可以预见，在新型城镇化建设的强力推动下，我国固有的城乡分割的二元体制将会得到实质性改变，许多长期得不到解决的难题，很有可能在推进新型城镇化建设过程中得以解决，比如户籍、就业、医疗、养老、教育以及土地制度等。这既是挑战，也是机遇。

我国已进入以城镇化拉动城乡一体化的新阶段。问题的关键在于，需要依赖人口城镇化的转型与改革，拉动城乡一体化进程。

1.人口城镇化与城乡一体化

当前，在人口城镇化与城乡一体化方面有些不同的主张。第一，城乡一体化依赖于人口城镇化。以往30多年规模城镇化是以土地扩张为突出特点，以工业化和非农产业发展推动的城镇化。这种城镇化的发展不仅难以拉动城乡一体化，而且还以牺牲农民利益为代价。第二，人口城镇化能够直接拉动城乡一体化进程。所谓人口城镇化，是指农民流入城市就业并长期生活，成为城市新市民和逐步融入城镇的过程。未来5—10年，以农民工市民化为重点的人口城镇化将成为新型城镇化的首要目标和基本要求。

2.人口城镇化与中小城镇发展

从现实情况看，大城市接纳大量农村转移人口的能力逐步减弱，而中小城市和小城镇在吸纳就业、促进城乡基本公共服务均等化的作用逐步显现。在全国已转移的农村劳动力中，乡镇企业等县域中小企业吸纳50%以上，东部经济发达地区农村劳动力在小城镇就地转移的高达90%以上。此外，中小城镇在城乡之间发挥着重要节点作用，使基础教育、社会保障、卫生医药、文化体育事业等基本公共服务进入农村社区，推动了城乡基本公共服务均等化进程。未来10年，大力发展中小城镇，着力提高中小城镇吸纳人口的能力，应当成为我国人口城镇化的重大任务。

3.人口城镇化与公共资源配置的均等化

人口城镇化严重滞后于规模城镇化，深层次的原因在于公共资源按行政级别配置，而非按人口规模配置，并由此形成了公共资源配置向大城市集中，中小城镇公共资源配置严重不足。例如，一、二线城市的高房价，背后是公共资源、优质公共服务在中心城市的集中配置。

目前，大城市集中了我国80％的优质医疗资源，其中的80％又集中在大医院。其结果是，大城市公共服务质量高和就业机会多、但农民工市民化安置成本高；中小城镇农民工市民化安置成本低，但对农民工缺乏吸引力。

即使放开中小城镇户籍，由于缺少优质的公共资源和就业机会，农业转移人口还是会涌向大中城市。为此，需要实现公共资源由按照行政级别配置向按照人口规模配置的转变，按照人口在城镇集聚的规模测算不同城镇公共资源配置标准，按照基本公共服务均等化的原则，实现大中小城镇公共资源配置的均等化。

人口城镇化既承载着发展的历史使命，又承载着转型改革的历史使命。我们应当在政策创新、制度变革方面下功夫，应当在发展理念上实现变革，这样才能走出一条人的城镇化发展的新路。