作为城镇化水平相对滞后的发展中大国，中国正在将其未来经济增长的动力之一寄托在新型城镇化之上。这样的选择无疑是正确的，与此同时，实现城乡公共基础设施一体化和基本公共服务均等化，促进经济社会生态和谐发展，实现城乡共同富裕。这样的城镇化所推动的经济增长才能够具有包容性：使社会经济生态(环境)协调、可持续发展；能为全体公民(无论城乡)提供平等的发展机会；能让全体公民公平合理地分享经济发展的成果。

新型城镇化发展要与全面深化改革相联系，改变体制上的一些缺陷。一是改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法，通过市场运作和政府的土地利用规则提高城镇化效率。二是建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场，使资源流向效率和回报最高的地方。三是要改革行政层级制度，重新界定市场的职责，重新组织城市财政。

新型城镇化的核心已不是“地的城镇化”而是“人的城镇化”，这意味着制度的变革和利益关系的调整。　在制度变革和利益关系调整过程中，应鼓励具备条件的地区进行探索和尝试。

在鼓励“先行先试”的同时，一定要像守住18亿亩耕地红线一样，为城镇化进程设定若干“底限”，避免旧账未还又欠新账。在以往的城镇化过程中，很多城市都不约而同地走上了“摊大饼”式的扩张道路。目前，外界公布的城市人均占地面积是142平方米，实际上是159平方米。对此，专家认为，城市发展规模不能人为安排和控制，但人均用地极限是可以设定的。从长远看应逐步向以下标准靠拢:大城市人均用地极限80—100平方米，中城市90—110平方米，小城市100—120平方米。以人均用地来制约城镇土地规模扩张。

当然，改革过程中肯定会遇到两类问题。一类是由于意识形态和现在的利益格局所造成的。比如说增加了农民的财产收入，增加了土地的收入，那么就影响到其他的在这个城市化过程当中的利益主体，他们原有的利益就会受到影响。所以这些来自意识形态和原有利益的这种阻力要排除。

另一类就是实际困难。现在这一套运作体系，各个环节之间经过磨合，虽然说效率很低，但是大致上是协调运转的。比如说大规模城建投资。它可以卖土地，卖土地就可以充实收入，如果说一个环节发生了改变，其他环节就会产生矛盾。这些问题是长时期的偏差造成的结果。推行改革，不能不顾实际会发生的困难，所以要做一些设想。

比如说地方政府发债，是一个很复杂的工程，什么情况下可以发债？谁对债务进行负责？怎么监督？一些地方债的市场怎么监管？有一整套问题需要解决。所以，研究、推行新型城镇化，就要深入研究与城镇化有关的各种问题。

(一)推进新型城镇化亟待加快的改革

中央城镇化工作会议明确了未来我国新型城镇化的发展方向和实现道路，提出要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，部署了推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制等六方面主要任务，为我国城镇化健康发展定下了政策基调。

推进城镇化涉及经济社会多方面，是一次深刻的社会变革，当前亟须加快的改革有以下几方面。

1.要有序推进户籍制度改革

当前，过度追求经济发展，城市服务重心偏向于户籍城镇居民，对外来人口关注不够，从而带来安全感的缺失，使社会信任度和凝聚度下降，“二元人口”间的社会矛盾逐渐显化，依靠非均等公共服务压低成本推动城镇化发展的模式难以持续。

农民工和城镇间流动人口能否成为决策的出发点，将会成为决定城镇化发展转型是否成功的关键。在这方面，要积极稳妥地推进户籍制度改革。要从改革阻力较小的环节，从需求最急迫的人群进行突破，推进符合条件的外来人口落户各类城镇。户籍制度改革应充分尊重农民意愿，允许进城落户农民保留或有偿流转承包地经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。转户后，应依法缴纳城镇社保。

2.要加快用地制度改革步伐

在城镇化进程中，传统土地管理制度正面临着越来越多的挑战，必须有新思路来解决这些问题。促进城乡建设用地同地同权。集体土地的关键是赋权，加快集体土地确权颁证工作，逐步赋予合法取得的经营性集体建设用地与国有土地同等市场交易权利。建立宅基地市场化流转机制，逐步扩大宅基地的流转交易范围。逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。

合理分配城镇建设用地指标。城镇人均建设用地已经超出国家规定用地标准的，严格控制新增用地指标。以现有常住人口为依据，确定新增用地指标在各级城镇的分配比例，上级城市不得截留。探索实行地区之间人地挂钩政策，城镇建设用地新增规模要与吸纳外来人口落户规模相挂钩；对需要控制人口增长的城市，要控制新增建设用地指标。

提高城镇土地集约利用程度。城镇用地管理的核心在于推动集约利用，提高城市人口密度。探索建立政府引导、规划管控、多元参与、利益共享的城镇低效用地再开发政策体系。城镇工业用地向商业用地的转化可以提高集约利用，要加大探索力度。

3.要完善城镇化发展资金保障

推进城镇化发展既需要发挥财政资金的引导作用，更需要充分发挥各类民间资本的主体作用。健全财税管理体制。中央财政和省级财政要设立城镇化专项转移支付，用于承担农民工的基本公共服务支出，中央政府承担跨省转移农民工基本公共服务，省级政府要承担省内跨地区转移农民工的基本公共服务。建立地方税收稳定增长机制。开征房产税，推进房产税试点。深化资源税，推进营改增试点。

改革基础设施融资。要理顺市政公用产品和服务价格形成机制，使市政基础设施项目能够具有稳定的、可预期的现金流。打破地方政府对城镇市政公用事业运营的垄断，积极吸纳外资和民间资本参与。逐步扩大政府资产抵押范围。

扩大地方政府自行发债试点范围。健全地方政府举债的法定程序，把地方政府债务全额纳入预算管理，完善政府债务资金使用和偿还的信息披露制度，尽快建立健全政府债务信用评级体系。及早在符合条件的中小城市开展政府自行发债试点工作。

4.要推进行政区划管理改革

通过区划管理改革，促进不同层级间城市的平等竞争，重新调动广大中小城市和小城镇发展活力，赋予地方更大发展自主权，充分释放发展潜能。

适度增加设市数量，目前我国有7亿多城镇人口，但只有660个城市，城市数量严重不足。要减少行政管理层次。重新调整地方区域管理体制，回归宪法中的城市和区域管理分治的条件已逐步成熟。建议先开展试点探索，以减小改革难度。要完善相关配套政策。实行“小政府、大社会”的管理模式，避免行政机构的膨胀；开展配套财税体制改革。

5.要推进城镇基本公共服务向常住人口覆盖

各级政府要制定长期规划，将外来农民工纳入到公共财政覆盖范围，逐步缩小进城农民工在教育、社会保障、就业服务等方面与城镇居民的差距，促进农民工融入城市，促进社会公平和发展成果共享。要逐步打破以往阻碍农村人口进入城市、并能享受到城镇居民同等公共服务的各种传统制度和传统障碍。

解决好农民工子女就学问题。落实以公办学校为主、以输入地为主解决好农民工子女免费义务教育政策。增加对接受义务教育阶段学生的民办学校的扶持力度，逐步改善办学条件。尽快研究放开农民工子女在流入地参加高考的实施办法。

完善农民工社会保障制度。社会保障制度改革的重点是实现社保经费可转移接续，农民工权益不受损，还要实现在流入地参保没有制度限制。加强政府对企业缴纳农民工城镇社保费用的监管力度，扩大职工基本养老保险覆盖面。

多渠道改善农民工居住条件。要实行公租房与市场化住房双轨制，以租房为主，来解决流动人口的住房问题。人口在空间流动就业将呈常态化趋势，不宜通过住房福利化将其固化，这是改革的方向。要充分发挥农村出租屋的现实作用，加强对出租屋的管理和服务。

完善覆盖城乡的公共就业服务体系。加强统筹规划，尽快整合现有培训资源和公共就业服务体系，形成覆盖城乡的公共就业服务网络。

(二)以全面深化改革加快城镇化转型

20世纪90年代，中国开始加快城市化进程，但是随着内部与外部环境的变化，城市的发展已遭遇瓶颈。当前我国城镇化存在诸多突出问题，亟须转型。传统模式的弊端日益显现，未来发展不可持续，当下提出的“新型城镇化”正是对以往发展模式的修正，也是对于历史欠账的补课。

城镇化既是一个以经济发展为基础的自然发展过程，同时也是复杂的社会发展过程，涉及人口的空间转移、经济的进步、社会的变迁、文化的演进乃至体制的变革。

1.城市增长方式转型是城镇化转型的基础和核心

城市增长方式转型的首要问题是城市经济发展方式转变的问题。过去30多年来，我国城市经济规模迅速扩张，但这种增长是以资源高消耗、资本高投入、污染高排放的方式实现的。必须尽快摈弃旧的发展模式，使城市经济发展转到依靠技术进步和管理创新上来。

我国城市特别是大中城市集合了大量的创新人才、创新机构和其他创新资源，最有条件通过创新来推动经济增长方式的转变。关键是要创造鼓励创新、宽容失败的社会氛围，在发挥市场配置创新要素决定性作用的同时，要有效发挥好政府在制定科技规划、支持基础研究与共性技术研究、搭建创新平台等方面的作用。

城市增长方式转型的第二大问题是城市空间拓展方式转型问题。土地城镇化快于人口城镇化是我国城镇化的突出特征。解决城市空间粗放扩张的问题，要转变城市规划理念，使城市规划由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。要强化城市规划的法规严肃性，切实改变城市建设与城市规划“两张皮”、一任领导一种发展规划、大拆大建大手笔的状况。

2.转变城市社会发展方式是城镇化转型的关键和难点

城市社会发展问题是全世界都没有解决的“老大难”问题。当前，我国正处在工业化、城镇化、现代化快速推进的时期，也正处于社会文化急剧转型期，城乡之间、城市之间的大跨度人口流动，使得城市产生很多新的社会问题。

一是大量农村剩余劳动力转入城市，在为城市发展带来丰富劳动力资源的同时，也给城市社会发展增加了巨大压力。二是城镇化过程伴随的经济结构调整尤其是可能较长时期的治理产能过剩、去产能化过程，在提高城市经济运行效率的同时，也会造成较多的工人下岗，增大城市社会的就业压力。三是城镇化过程中分工的进一步细化，在促进社会多元化的同时，也加剧了社会阶层分化，社会共识趋于减弱、社会相融性下降。四是旧的城市社会治理理念和治理方式影响力减弱，新的城市社会治理理念、治理方式及治理体系尚未形成。

面对严峻挑战，必须加快形成新的城市社会发展方式。促进城市社会发展方式转型，要进一步增强城市的公平性、包容性，逐步缩小居民收入差距，尽快消除同城居民在经济权益、政治权益、文化权益、社会权益等方面的实际差别；要为所有城市居民提供均等的发展机会、均等的公共服务；要发挥好政府主导作用，激发社会组织活力，构造相互包容、相互关爱、和谐相处的城市社会环境。

3.城市管理方式转型是城镇化转型的关键支撑

我国城市管理方面的突出问题是：法律不健全，体制不完备，管理不科学，工作不精细。这导致了交通拥堵、污染加重、贫困人口聚集、公共安全风险显现等城市病的产生。

治理城市病，把城市建设得更宜人、更美好，必须加快城市管理方式转型，要由粗放低效管理向精细高效管理科学转型，由运动突击式管理向持续常态性管理转型。一要加强立法。二要加强规划。要以国家新型城镇化战略规划，统筹协调各地区的城镇化；要增强规划的权威性、严肃性。三要加强公众参与。四要广泛应用现代信息技术，建设智慧城市。

4.全面深化改革是城镇化转型的根本保障

城市化所出现的一些问题，归根结底，还是新型城镇化与全面深化改革关系的问题。

我们要全面落实十八届三中全会作出的　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，为城镇化转型创造良好的体制环境。

这里，需要强调几项与城镇化转型高度相关的改革。

一是价格特别是资源性产品价格的改革。要使资源性产品的价格真正能反映资源的稀缺性和供求关系。这是城市经济实现集约增长的基本影响因素。

二是建设用地市场改革。在符合规划和用途管制的前提下，要使农村集体经营性建设土地与国有土地同等入市、同权同价，要缩小征地范围，扩大国有土地有偿使用范围。这是遏制城市空间无序蔓延的关键举措。

三是户籍制度改革和公共服务体制改革。要使有条件、有能力落户城市的农业转移人口尽快落户城市，逐步推进基本公共服务覆盖全部常住人口，同时随着经济的发展和政府财力的增长，不断丰富基本公共服务的内容，提高公共服务的水平。这是城市社会发展方式转变的主要影响因素。

四是财税制度和政绩考核机制改革。要在中央和地方政府之间建立事权和支出责任相适应的制度，完善地方税体系，形成“不以GDP论英雄”的政绩评价体系。这是解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题的根本之策。

(三)推进新型城镇化要处理好的几个关系

当前我国城镇化面临着转型压力，也面临着一系列风险和挑战，但推进城镇化是历史发展的必然趋势。在这个过程中，需要立足我国基本国情，坚持走中国特色城镇化道路，正确处理城镇化发展中的几个关系。

1.处理好政府与市场的关系

随着城镇人口增多和农民工市民化政策的落实，城镇基础设施建设与公共服务投资将继续增加，进一步厘清政府与市场关系有助于减轻政府负担。

解决农村人口进城就业和定居等问题，应主要发挥市场的作用。在市政基础设施建设方面，政府在确保城镇运行基础上，要做好规划，完善市政产品和服务价格形成机制，提高市场资金投入比重。在公共服务方面，政府要确保基本公共服务均等化，在教育、医疗、居住等方面应放宽准入门槛，充分发挥有条件市场主体的作用。

2.处理好城镇与农村的关系

城镇在创造就业、增加收入等方面要显著优于农村，城镇对人口的吸引力要强于农村。一些国家发展的经验表明，如果在城镇化进程中，不同步发展农村，城市贫困人口增多将会带来“贫民窟”等城市病，同时也会出现农村的凋敝。我国是一个农业大国和农民大国，有13亿多人口，解决“三农”问题必须要靠“两条腿”走路。即使将来我国城镇化达到较高的水平，居住在农村的人口规模仍然会相当庞大，要推动城乡一体化发展。

3.处理好资源环境禀赋与城市承载能力的关系

水、能源等客观上影响着城镇吸纳人口的总量，但是城镇承载人口的能力并非一成不变。从世界城镇发展来看，城镇承载能力是一系列综合因素的函数，外部条件将影响着城镇承载能力。比如随着节能、节水技术的应用，水和能源的约束将趋于减弱。交通技术和交通基础设施的发展，使得城市交通半径在扩大，人口承载能力也大幅提高。我国城镇发展面临资源、能源的瓶颈约束较大，必须坚持集约节约方针，提高能源资源集约利用程度，增强人口承载能力。

4.处理好城市群与大中小城市和小城镇的关系

国外城市群是由相互之间经济联系紧密的一系列相互独立的城市组成。在我国城市之间存在行政隶属关系，缺少独立地位，一个高等级城市自身就可算作一个城市群。比如苏州市，下辖5区和昆山、常熟、张家港、太仓等4市，再往下又可分为46个镇。高等级城市要管理辖区其他市(镇)，主导公共资源的配置，并可以通过行政手段攫取下级城镇资源。如2012年浙江省诸暨市店口镇税收收入11.02亿元，各级分成关系为，中央39%，省11%，市40%，本级10%。需要赋予城市更大自主权，逐步消除行政级别对公共资源配置的影响。

5.处理好城镇发展占地与耕地保护的关系

推进城镇化和农村人口向城镇转移，需要为新增进城人口提供就业和居住用地，这就引发了人们对大面积占用耕地问题的担心。从目前看，进城务工农民已经消化在各级城镇建设用地的空间范围内，举家迁徙的农民工家庭也集中或分散居住在城镇或城乡结合部集体建设用地上的出租屋，并没有引发新占耕地问题。目前城乡用地不集约现象还很突出，仅城镇存量建设用地还有较大空间可挖掘，如果将人均用地水平从142平方米，降到130平方米，可以增加吸纳6376万人，如果降到120平方米，可以增加吸纳1.27亿人。

6.处理好基本公共服务均等化与服务差异化的关系

党的十八大提出推进基本公共服务常住人口全覆盖，要实现这一目标还需一个较长的过程。在这一目标实现之前，如何推动相关公共服务对外来人口的覆盖，需要从实事求是的角度出发，承认差异化服务。以民办学校为例，外来农民工是将民办学校与流出地学校进行比较，流入地的民办学校在硬件、软件等方面一般要优于流出地学校，没必要完全要求与流入地公办学校一致。而在一些外来人口集中地区，一次性通过公办学校解决难度较大，应允许民办教育作为过渡形式存在，承认差异化，并采取各种办法支持其发展。

7.处理好产业升级与传统产业发展的关系

我国城镇化发展需要牢牢把握人口众多这一基本国情，大规模农民工文化素质还不高，还需要通过扩大就业政策来解决非农转移的问题。然而各地纷纷提出产业升级战略，产业升级的方向不外乎通过技术和资本对劳动进行替代，这是不利于就业增长的。从宏观层面，需要通过产业升级来提升我国产业竞争力，但是绝不能忽视传统产业扩大就业的作用。从微观层面，产业升级的主体是市场，政府主要进行引导；从发展角度看，城市不能仅依赖几家企业，政府要重视传统产业，把活跃中小企业、扩大就业作为主要任务，实现充分就业是社会稳定的基础，数量众多的中小企业是城市持久繁荣的前提。