《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，在城镇化快速发展过程中，也存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。比如，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后；“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效；城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配；城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出。

中国的城镇化发展，面临很多问题和挑战。具体而言，主要有以下几个方面：

(一)城镇化存在“虚高”成分

1.我国城镇化质量还不高，二元结构仍然存在

我国从一个具有几千年农业文明历史的农业大国，进入到以城市社会为主的快速发展阶段，城市的基础设施、服务能力等都还没有完善，大量的人口拥向这些中心城市。

改革开放以来，中国城镇化进程快速推进。官方数据显示，截至2012年年底，中国城镇人口达到7.12亿，人口城镇化率提高到52.57%，达到世界平均水平。

然而，有关专家也提出，“52.57%”只是基于城镇常住人口的统计，在国家统计局第六次人口普查数据中，户籍城镇化率是27.7%。这说明，我国农业转移人口市民化速度，已大大落后于城镇化速度。这也预示着未来城镇化道路将面临更多挑战。即使是这样的城镇化水平，我国城镇人口占总人口的比重仍然存在很大的“虚高”成分。

城镇人口历史性地超越了农村人口，中国社会结构正在发生深刻变化。中国城镇化的外部条件和内在动力正在发生深刻变化，必须走以提升质量为主的转型发展之路。

2.农村地区“被城镇化”

上世纪90年代我国许多地、县改为市后，将大量周边农村划为市区，同时大中城市为了实现城市空间扩张，也将大量郊区县归并为市区，但这些被划归为市区的农村，有相当一部分并没有实现城镇化，这里的基础设施和公共服务依然是农村水平，农民的生活消费方式也没有发生实质转变。

3.农村人口“被市民化”

国家统计局数据显示，2012年我国城镇人口71182万人，但实际享受城镇化制度安排的人口要远远低于该数据。因为，在现有体制下，我国26261万农民工中，有16336万人在城镇打工，由于户籍限制，他们既无法真正享受城镇化成果，又被统计为城镇人口。如果仅仅扣掉进城务工农民人口数，我国的城镇化率就会大幅下降。实际上，这两类人口被统计为城镇人口并没有带来真正的需求增长，因为我国城镇的基础设施和公共服务体系建设是很少考虑农民工进城因素的，同时进城农民工的消费结构也无大的变化。

4.多数农民工无市民待遇

我国被纳入城镇常住人口统计的2.6亿农民工及其家属，在就业、教育、医疗卫生、保障性住房等方面与城镇户籍居民相差甚远。一些地方反映，地方政府缺乏为农民工提供公共服务的相应财力，中央财政缺乏相应的支持激励政策。

截至2012年，农民工参加城镇职工养老、工伤、医疗、失业和生育等五项基本社会保险的比例仅为14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%，参保率仍较低。农民工基本不能享受廉租房和经济适用房，也没有住房公积金制度。

(二)盲目追求城镇化速度和城镇化率

城镇化，不能单纯理解为高度膨胀城市市区人口、建造大城市和超大城市市区，并在其中大建林立的高楼大厦群，尤其是住宅高楼群，以及市区面积不断向四周呈面型无限扩展。否则后果严重，后患无穷。

一些地方借推进城镇化之名，盲目追求城镇化速度和城镇化率，大搞基础设施建设和房地产开发投资，超前规划各种工业园区、开发区和新城区，缺乏产业支撑，造成很多“空城”，占地过多。

2000—2011年，我国城市建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增速，城镇建设用地年均增长110万亩以上，但开发强度普遍偏低，工业用地容积率一般只有0.3—0.6，而发达国家和地区一般在1以上。

城镇化本来就是中国所特有的名词。如果使用通常所定义的城市化率，从城镇常住人口比例的增长速度来看，中国的城镇化貌似与其他众多国家并无明显差异。

按城镇人口占总人口的比例计算，中国的城镇化率从1980年到2010年增长约30个百分点，年均增长1个百分点。欧美发达国家英国、美国、法国的城镇化，在从20%左右增长至50%水平，分别大致经历了100年、60年和65年，而中国从20%到50%用了30年。

尽管中国的城镇化速度相对于欧美等发达国家增长很快，但与日本、韩国、拉美等快速城市化的国家相比则显得较为一般。

1.从GDP崇拜到城镇化率崇拜

尽管“人的城镇化”已经成为共识，但各级政府部门最看重的还是城镇化对扩大内需的GDP拉动作用。

当前，扩大内需的最大潜力在于城镇化，这个判断无可厚非。但对此一定要清楚，城镇化的第一目标是农业人口合理有序稳定地向城镇集中融合，拉动投资、拉动消费和带动经济增长是城镇化第一目标顺利实现过程中的伴生现象和影响结果。如果各级政府在城镇化推进中把扩大内需变成追逐的首要目标，新型城镇化道路有可能再次落入追逐GDP增长的“陷阱”。

不少地方政府提出的目标都是“全域城市化”，甚至有官员提出“不干农业，消灭农村”的极端论调。同时，在没有搞清楚国外城镇化率的口径和方法的情况下，不少学者也纷纷发言：“发达国家的城镇化率80%以上，我们才多少？还有很大空间。”这种城镇化率崇拜的发展思路完全脱离了我国现在和未来的现实国情，将造成比GDP崇拜更具破坏性的恶果。

我国农业人口规模庞大是区别于其他国家的基本国情。当前，在城镇化率已超过50%的情况下，农业人口仍有6.7亿人。相比较，英国、巴西同一城镇化水平时期，农业人口仅分别为1300万人和4500万人。即使到2030年，城镇化水平若达到65%，中国从农村需要转移的人口将达3亿左右，仍有相当于美国和俄罗斯两国人口总和的约4.5亿人生活在农村。

城镇化是一个历史过程，没有捷径可走。中国的城镇化道路，不仅是与工业化相互适应、相互推动的过程，而且是与农业现代化相互支持、协调发展的过程。中国的城镇化，不应是削弱农业、剥夺农民、凋敝农村的过程，而应当是加强农业、富裕农民、繁荣农村的过程。这也是中国城镇化能否健康可持续发展的关键之一。

2.片面注重城市规模扩张

一些地方热衷于大规模的城市建设，大拆大建，把城镇的公共设施投入用于行政办公中心等形象工程，重视政绩效应和视觉效果，忽视城镇居民特别是外来务工人员的基本就业及社会保障需求。城镇面貌短期内改观，然而体制和政策方面漏洞百出，导致城镇化发展中最为重要的人口城镇化的目标被忽视。

盲目“造城运动”致城镇化效率低下。各地在大张旗鼓进行城镇化同时面临的一个颇为尴尬的现实是，众多县级市要建超高层写字楼、大搞“城市综合体”。另有一些城市以加速城镇化进程为幌子，以建设工业园区为名，以获取土地出让收入及相关税费为目的，大搞扩城、造城运动。

不少地方采取“摊大饼”的方式推进城市化，把各种产业都堆在大城市里面，搞“造城运动”。结果不论城市建设还是城市运营，都效率低下，使城市化和工业化受到了成本过高的阻碍。

过去主要靠高投入、高消耗、高排放的工业化、城镇化发展模式难以为继，必须走以提升质量为主的转型发展之路。

3.城镇化不是盲目建设新城新区

对于城镇化，还得理解好“城”的定位，弄个旧的城，再弄个旧乡，再怎么结合，都不是正确的发展路子。我们现在对于“城”和“乡”都理解不够，因此进行了许多城镇化的试点，例如建新区，鄂尔多斯新区、呈贡新区、金阳新区等等，走了些弯路。这些新区中的许多地方，建立时不曾考虑市场问题，因此成为无人居住的“鬼城”。

如果将城镇化作为大搞“造城运动”的手段，结果可能新城涌现了，但农村衰落了。如果将城镇化作为发展房地产的手段，结果可能房价起来了，但内需下去了。

一些地方以城镇化为名，行扩建新城的冲动，和真正的城镇化似乎没有什么直接相干。因此，在“人”与“城”的关系上，应明确一个逻辑次序，要先有“化”人，后有扩城。离开“化”人的因素，“城镇化”就可能成为只“圈地”、不“化”人的幌子。

目前的新城模式存在以下几个问题：(1)过多过大过滥，在竞争条件下很难实现规划目标。(2)标准过高，没有那么多可支撑的高素质产业和高素质人口。(3)政府财政压力增加，风险逐渐显化。(4)新城新区建设冲淡了中央城镇化战略解决人口城镇化问题的初始目标。

(三)“城市病”困扰着城镇化

近年来，一些特大城市规模无序扩张，人口压力过大，资源环境承载能力已超过极限，环境污染、居住拥挤、交通堵塞、房价高企等“大城市病”凸显。此外，一些地方盲目追求GDP，忽视城市综合发展，阻碍经济结构的升级，导致中国式的城市病。

一些大城市痼疾缠身，风貌消失，交通梗阻，食品垃圾化，社会矛盾显性化。在“蚁族”、房奴、车奴、口罩族的背后，“宜居”似乎近在眼前又似乎渐行渐远。

1.大城市和中小城镇都存在城市病

2013年以来，雾霾成为中国不少城市有史以来空气质量最糟糕的表现，多个城市的居民已被警告尽量减少外出时间。另外，据《国际城市发展报告(2013)》指出，全球人口日益集聚在城市，到2050年预计平均每个城市居民每年花在交通拥堵上的时间将达到106小时。

大城市的硬伤当然还远不止于空气和交通，城市病症的治理已成为城市管理者亟需破解的课题。

例如：住房紧张，房价不断快速上涨，大批“居士”无居室，高房价增加企业成本，促使物价上涨；争地、圈地造成紧张气氛，使可耕地减少、土地荒芜、河湖面积和湿地面积缩小，甚至消失；水资源日趋匮乏，地下水位大幅度下降，而蓄水能力降到极限，不得不采取耗时、费力、消耗可耕地、花费巨资的引水工程；物价上涨、食品安全问题增大；交通拥堵、事故增多、产生多种危害、污染空气、危害社会秩序；“三废”成倍增长，环境严重污染，热岛效应使市区空气污染加剧，林立的高楼大厦群致使空气流动不畅，促使频发的雾霾加重；居民健康受到危害、与呼吸有关的多种疾病有上升趋势、“空气污染致癌”，如非典、禽流感等高危传染疾病的传播与对其及时、有效控制的难度增大；教育、卫生医疗资源的增长远跟不上人口的增速，导致异化发展，还会造成学区附近房价暴涨；火灾、停电、地面沉降、垮塌等灾害与管道事故增多，地基的不稳定性大大增加；承载千百年历史和文化的名胜古迹，惨遭毁坏；就业难度增大、待业人数不断上升、林立的高楼大厦群与低矮的棚户区和拥挤的群租房并立、收入与分配不公的差距不断拉大，导致日益严重的心理不平衡；维护社会秩序、城市治安、社会稳定的难度增大；城市管理体系面临巨大的挑战，易陷入顾此失彼的无序漩涡。

与此同时，中小城镇吸纳人口有限。近年来，小城镇人口比重不升反降，城市重规模扩张，轻服务管理，城市空间利用效率偏低，基础设施管理运营水平不高，基本公共服务供给能力不足。

上述各种问题，随着人口的增加，还在不断发展，而且它们的相互关联、相互作用，还会产生连锁反应，具非线性。

此外，还有很多尚未显露的不确定因素以及认识不到位的各种因素。在人口高度密集区，出现任何失误、发生任何灾害，后果都是极其严重的。因此，还应做好备战、防灾，人口密度与受灾程度成正比。

2.城镇规模和层级发展不协调

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，我国“城市群布局不尽合理，城市群内部分工协作不够、集群效率不高；部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧；中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥。”

从我国城镇化的形态看，不同规模和层级的规模发展不协调。多数的城市群，如环渤海、珠江三角洲、长三角三大城市群的经济实力比较强，但就全国整体来讲，大多数中小城市还处于城镇化的初级发展阶段，吸纳人口能力还不足，还有很大的发展潜力。

现如今，我国不乏人口数量超过500　万的大城市，然而这些城市普遍面临较为严重的“城市病”问题，而众多的建制镇和集镇规模太小，发展动力不足；中间规模的城镇数量缺乏，人口从农村向城市转移缺乏必要的过渡环节，城镇规模和层级发展表现出不协调。

(四)城镇化滞后于工业化、非农化

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，在城镇化快速发展过程中，产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城镇化滞后于工业化。

城镇化是工业化发展到一定阶段的必然结果，工业化通过拉动就业、增加收入、改变土地形态等方式影响城镇化，两者具有极强的关联性。很长一段时间，中国的城镇化远远滞后于工业化。近些年，各大中城市加大工业园区建设，注重产业发展，工业化率与城镇化率差距在逐渐缩小，数据显示，2011年全国城镇化率为51.27%，工业化率为46.8%，二者之差在5%以内。

改革开放以来，我国对城镇化的重视程度不断提高，对限制城镇化发展的体制和政策进行了改革和调整，城镇化水平也有了明显提高，但与此同时，优先支持工业化的体制格局并没有发生根本性变化，城镇化滞后于工业化一直存在于经济发展过程中。

到2012年，用人均国民收入水平衡量，我国经济发展已经处于中上等收入国家水平，但用城镇化率衡量，我国城镇人口占全社会人口比重只有52.6%，还处于中等收入国家水平，很显然，我国的城镇化已经明显滞后于工业化，必须加快推进城镇化。

1.城市产业缺乏或产业升级调整导致就业问题突出

地方政府在推进城镇化过程中，资源集中用于城市建设，或者是通过调整行政区划来扩大城市辖区面积，忽视产业发展，造成城市发展中的产业缺乏，创造的就业机会不足；随着中国工业化进入资本密集程度提高阶段，资本投入迅速增加，资本有机构成提高，资本对劳动的替代加快，就业对经济增长的弹性较以往降低。另外，进城务工农民由于技能和文化水平的限制，其就业问题一直是城镇化过程中的难题。创造稳定就业机会是城镇化最大挑战。

无疑，推进城镇化进程，创造稳定就业机会，不仅需要政府的政策推动，通过制度变革，在农民工去城市就业的现状基础上，加强基本社会保障，提高身份认同；更需要经济体本身强大的内在动力驱使，大量创造稳定就业的机会，真正促使农民工向市民的有序转变。因此，在中国如此庞大人口规模基础上推进城镇化进程，更需要改革创新的大无畏勇气和谨慎态度。

2.产业支撑城镇化还是城镇化服务GDP

推进城镇化，必须加强产业支撑，才能提升转化农民、吸纳就业的能力，筑牢城镇化的经济基础。但一个较为普遍的现象是：“捡到篮子都是菜”。比如在某县省级小城镇试点镇，满眼都是大拆大建，厂房林立，采矿、水泥和冶金等落后产业与汽车、光电等企业混杂在一起。据镇负责人介绍说，该镇实际城镇化率已经达到96%，4万多人中农业人口已不足4%。之所以力争进入小城镇试点镇，是为了将小城镇试点的优惠政策向该镇的工业园区集中。

这样的景象在中西部表现得更为明显。不少市县把城镇化建设中的产业支撑，异化为招商引资，热衷于追逐像富士康这样的大规模用工企业，因企造城，在河南和四川等地短时间十几万工人聚集成城的现象众多。一旦这些大企业出现经营困难甚至倒闭，这种把城镇发展捆绑在某个大企业上的做法就会带来不可弥补的后果。

3.城市公共产品相对短缺，社会管理滞后

城镇化在推动中国经济快速发展的同时，也带来了进城农民对城市就业、住房、教育、医疗、社会保障等公共服务产品需求的大量增加，如何为农民提供城市生活必需的公共产品，与城市居民一样享受同城待遇，这是城市公共服务均等化所要面临的问题。同时，由于市场化的完善和城镇化进程的加速，城市之间人口流动加快、大量农民工进城，导致社会流动的规模增大和速度加快，而一些城市社会管理能力滞后，20世纪50年代至70年代曾在西方国家出现的“大城市病”也开始在我国显现苗头。由于大城市城区人口过于密集，就业困难、交通拥堵、环境污染、水资源紧缺、房价飙升、空气质量下降等，越来越成为建设和谐社会的不稳定因素，影响了城镇化的健康发展。

4.耕地逐渐减少制约未来城镇化发展

城市规模的扩大，城市数量的增加，使得我国的耕地逐渐减少，城市的进一步发展受到了约束。相对于巨大的人口规模，中国的耕地资源十分有限。但是在工业化、城镇化的快速发展过程中，城市空间过度扩张、占用耕地和生态环境压力增大；一些地方以非市场化的方式低价征用土地，高价出让获得差价收益，将农用地转为城市建设用地作为变现建设资金的重要手段，造成耕地大量被占用。中国城镇化的进一步发展需要占用一定的耕地，但是，逐渐减少的耕地成为未来城镇化发展的一个重要制约因素。

(五)城乡二元结构滞缓城镇化发展进程

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，“随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。”与此同时，“城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多风险隐患。”

改革开放以来，为了推进城镇化，我国在户籍制度、劳动就业制度、社会保障制度、教育制度等方面，进行了一系列变革，但阻碍城镇化发展的城乡分割政策壁垒还没有完全打破。

首先，户籍阻碍城乡一体化。长期以来，我国人为地将全体公民划分为农村户口和城市户口，形成了我国特有的城乡分割的二元体制，严重阻碍了城镇化的发展。如果按户籍来算，人口城镇化率远低于世界52%的平均水平。中国目前的城镇化率，是按城镇常住人口统计的，其中还包括农民工群体。户籍制度让农民工被城镇化。户籍改革之所以难以推行，就是因为城里的福利政策太多了。

其次，我国在城市和农村实行不同的土地政策。农村实行家庭联产承包责任制，土地归集体所有，具有本地户籍的农民才有使用权，且农户不能将土地自由转让，农民的土地权益无法得到实现。农民进城后在城市和农村“两头占地”现象普遍存在。过去30年农民土地权利弱化；地方政府(市县一级)过度依赖土地出让收入及与土地相关的融资；城市面积迅速扩张和城市土地使用效率的低下，和与此相关的耕地占用和流失；土地法律框架不完整。

再者，如今的社会保障政策不能完全覆盖农村，农村居民的养老、医疗、失业等保障体系尚未完全建立起来。现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。

1.强征土地侵农民权益

当前，二元结构导致的城乡差别在某些方面不仅没有缩小，反而继续扩大。一方面，基本公共服务水平在城乡间差距较大，导致人口过度向大城市集中，加剧了城乡之间、地区之间发展不平衡。另一方面，一些地方强征农民土地，低征高卖，以地生财，严重侵犯农民土地和财产权益。

城镇化的快速推进，城市规模的不断扩大，造成了对农民耕地和宅基地的占用。在这个过程中，还存在着对被拆迁农民补偿不到位的现象。城市拆迁引发的社会矛盾突出，将影响社会稳定和谐发展。

2.农村“空心化”日益严重

在高速城镇化的同时，还存在严重的“农村病”，城乡差距扩大。表现在农业生产要素高速非农化，耕地流失，农民社会主体过快老弱化，特别是青壮年农民大量外出打工造成农村“空心化”日益严重，目前农村主要以留守老人、留守妇女和留守儿童等“三留人员”为主。农村文化衰弱、产业衰弱、农村建设用地日益空废化、农村水土和环境严重污损化。上述情况造成城乡发展不协调、不平衡，是我国经济社会发展的主要矛盾。

日益严重的“城市病”和日趋发展的“农村病”同时并存，是当前城镇化面临的巨大挑战和迫切需要研究解决的问题。

(六)异地城镇化造成区域发展不协调

我国东部、中部、西部区域城镇化的发展水平也是很不平衡的。中部地区城镇化水平还明显偏低，城镇化发展比较滞后。这在一定程度上拉大了区域之间的发展差距。城镇的空间布局与资源环境承载能力不相适应的问题现在越来越突出，658个城市中现在有近400个城市缺水，缺水城市中约200个城市严重缺水。现在正在进行的南水北调、西气东输，实际是针对现在城市的经济、人口、资源环境不相适应的情况、不相匹配的情况，实现能源和资源大规模、长距离地调运。

当代中国城镇化三大不平衡问题是:　沿海与内地发展不平衡、大城市与小城市发展不平衡、城市发展与能源保障不平衡。其中，因内地中小城镇普遍存在城镇化质量较低的“异地城镇化”现象而造成的区域发展不平衡，城镇化数量与质量不协调的问题尤其值得关注。

传统城镇化模式主要体现为粗放型工业化推动下城镇人口规模量的增长、城镇空间无序膨胀、资源大量消耗、城镇环境显著恶化。在我国，以沿海地区早期粗放型工业化背景下城镇化大规模量的扩张为典型代表。

传统意义上，我们把本区域(一定的行政辖区)内的人口就地城镇化称为本地城镇化，而把迁居至本行政区域外，从事非农业生产的人口城镇化称为异地城镇化。

实际上，从人口城镇化的本意来说，农村人口变为城镇人口的过程，除部分农村地区变为城镇地域就地转化的人口之外，多数是人口从农村迁移至城镇的过程，从这个意义上来讲，城镇化就是异地城镇化。但是，我们这里提出的异地城镇化，是工业化前期，由于地区经济差异，地区平衡发展被打破，以农业人口逐渐脱离农业生产为特征的农村推力大于就地城镇化的城镇吸力，产生大量农村劳动力向发达地区集中的现象。所以这里存在一个区域的概念，如市域异地城镇化、省域异地城镇化等。在我国，以中西部农村居民迁徙到珠三角、长三角等东部沿海城市就业的跨省异地城镇化为典型代表。

“异地城镇化”的形成是由于社会发展水平、地域经济差异等多方面的因素导致地域平衡被打破，促使一定规模人口从一个地域流向另一地域。形成异地城镇化的主要原因有:

(1)　区域发展平衡被打破，沿海劳动密集型产业人口需求增大。

随着社会的发展，特别是改革开放以来，大量国际资本进入我国东部沿海地区，劳动密集型产业快速发展，导致对廉价劳动力的大量需求，而这种需求在本地无法得到充分满足，促使中西部地区农村剩余劳动力的跨区域流动。同时，东部地区也借助廉价的土地和劳动力资源，成为全球制造业生产链的重要环节，扩大了与中西部地区的发展差异，进而促使中西部地区劳动力继续外流。劳动力异地转移成为常态。

(2)　中西部山区农村劳动力过剩，城镇发展用地不足。

我国中西部地区普遍处于山地丘陵地区，山高坡陡，土地贫瘠，耕地质量不佳、农民人均耕地不足的问题一直困扰着农业经济的规模化、产业化发展。土地资源的不足和农业生产集约化程度的提高导致农村富余劳动力迅速增加。用地条件差和耕地保护的压力，也导致了城市发展空间受限，城镇规模进一步扩大难度加大，剩余劳动力只有谋求异地发展。

(3)　中部地区小城市基础薄弱，辐射力小，人口吸纳能力不足。

从发展层次上看，吸引农村剩余劳动力转移最好的地域应该是建制镇和县城。但是，由于很多建制镇和县城基础设施薄弱、服务水平不高、产业支撑能力不强、就业不足、城市特色魅力不足，导致事实上建制镇和县城对农村转移劳动力的吸引力并不强，失去了其作为城镇化重要中转站的地位和作用，从另一方面，迫使农村劳动力外迁，异地城镇化现象形成。