从新中国成立到改革开放，再到新世纪以来，中国城镇化经历了缓慢发展期、加速发展期和快速发展期三个阶段。与此相适应，作为衡量现代社会进步标准之一的城镇化，也经历了内涵不断演进和修正的发展历程。

(一)改革开放前的逆城镇化倾向

新中国成立后，新生的人民政权热情高涨地推进工业化，从而催生了新中国城镇化的萌芽。然而，以计划经济体制为基础，城乡户籍制度也在此期间形成，作为城镇化前提的人的自由迁徙受限。

1958年1月，第一届全国人民代表大会常务委员会第91次会议发布了《中华人民共和国户口登记条例》，明文规定：农民由农村迁移到城市，必须持大城市劳动部门的录用证明、学校录取证明，或者城市登记机关的准予迁入证明。这标志着户籍制度的正式建立。此后随着附着在城市户籍上的福利越滚越大，中国长期呈现城乡人为分割、城乡二元结构严重对立的局面，从而导致城镇化进程的缓慢和某种程度上的扭曲。有学者展开了对城镇化的初步研究。早在1958年5月，《北京师范大学学报》就曾刊载一篇文章《农村人民公社居民点的规模及其配置》，应是新中国最早提到“城市化”概念的文章之一。到1979年，南京大学教授吴友仁在《城市规划》杂志上发表《关于我国社会主义城市化问题》，率先展开对我国城镇化问题的研究。

(二)20世纪80年代乡镇企业带来小城镇繁荣

改革开放以后，随着经济体制改革的推进，城镇化迎来了全新的发展时期。改革开放以来的30余年，是我国经济社会结构飞速变迁的历史时期。

1980年10月，国家建委在北京召开全国城市规划工作会议时，就提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1984年1月，国务院发布《城市规划条例》，第一次以法规的形式确认了这一方针。当时的背景是，“文革”结束前后，农村不少地方就地办起了社队企业，并在改革开放后迅速发展。1984年，社队企业改名为乡镇企业。由此，我国农村经济迅速繁荣，直接影响就是小城镇的飞速发展。

1983年，著名社会学家费孝通在其家乡江苏省吴江县(今苏州市吴江区)进行农村调查时，发现原本凋敝的小城镇因为乡镇企业的发展而重新勃兴。费孝通判断这将是我国农村又一次大变革的开始。他把相关思考写成《小城镇　大问题》、《小城镇　再探索》、《小城镇　苏北初探》、《小城镇　新开拓》等四篇文章，陆续刊发于《瞭望》新闻周刊，产生了极大影响。他所主张的“小城镇、大战略”思想，由此成为改革开放初期农村城镇化的主流思想之一。

研究者认为，在1978—1992年间，伴随着农村改革而崛起的农村工业(乡镇企业)，有力地打破了城乡二元结构的基本格局，农业剩余劳动力离土不离乡、就地转移至乡镇企业，在农村地区迅速形成了农业和乡镇企业并存的二元结构，加上城镇部门构成了中国特有的三元结构，即农村农业部门、农村乡镇企业和城镇正规部门。

在某种意义上，这一乡村工业化的过程也就是乡村城镇化。这种城镇化的特点是农民“离土不离乡”，实现的是部分农村剩余劳动力的就地转移。在专家看来，这是一种低级的、初级的城镇化，因为这“实际上造成了资源浪费、环境破坏”。

随着改革开放进一步深入推进，尤其是社会主义市场经济体制逐步建立，上世纪80年代一度红火的农村集体企业和乡镇企业，在市场竞争中优势跌落，其所带来的小城镇发展也动力大减。

在市场规律的作用下，“小城镇、大战略”的城镇化思路显得有些不合时宜。1989年，国家将城市发展方针修改为“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。从此，“积极发展小城市”的表述消失不见。

(三)20世纪90年代以来的“半截城镇化”

不过，在20世纪90年代，“小城镇、大战略”的具体实践却并未消失。进入20世纪90年代后，国家关于城镇化的思路仍然是发展小城镇。发展小城镇走中国式的城市化道路，这是从中国国情出发，并参照世界城市化的发展趋势和共同规律而作出的战略选择。这一提法的出现主要是不希望大量人口聚集在大城市，避免出现某些发展中国家常见的“贫民窟”。

中国1992年正式宣布进入市场经济以后的10多年来，学术界对城市化道路的各种讨论一直在进行着。

1998年，中国共产党十五届三中全会明确“小城镇，大战略”前后，各种不同意见的讨论十分热烈。但我国采取“城镇化”发展战略的决策理由，显然不是理论界讨论的规模效益或者其他经济理性，而是对县及县以下城镇在国家没有投资的情况下仍然大量增加的客观情况的认可。

1998年，中共中央在《关于农业和农村中若干重大问题的决定》中正式提出了“小城镇、大战略”的问题。1999年，时任国务院总理朱镕基在九届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中说，“要调整乡镇企业结构，推进小城镇建设”。同一年，时任中共中央总书记江泽民也在中央经济工作会议上强调：“发展小城镇是一个大战略。”

中国的城镇化之路是非常独特的。它既曾经历过在传统农业社会解体过程中形成的“飞地”城市，也经历过计划经济体制下伴随着政府强力发动工业化而发展的城镇化，还经历了人口和劳动力自由流动过程中大规模的城镇化过程。

根据专家研究，1992年至今，伴随着户籍制度改革和社会主义市场经济体制的提出、建立和完善，私营、个体经济迅速兴起，大量农村劳动力大规模从乡村迁往城镇地区、甚至跨地区迁往其他地区，主要从事非正规就业，导致城镇非正规经济和就业出现爆炸性增长，迅速形成了正规就业和非正规就业并存的城镇二元结构，与农村二元结构一起构成了中国特有的四元结构，即农业部门、乡镇企业部门、城镇正规部门和城镇非正规部门。这一“四元结构”形成的过程也就是大规模城镇化的过程。因为大量农村人口从农业部门转到非农业部门，这本身就是城镇化。

然而，城市向农民打开了大门，却没能让农民真正融入城市。虽然进城农民已经从事非农业生产，在城市里也享受了一定的城市文明，受到了城市生活方式、思维方式的影响。但由于没有获得城市户籍，不能享受医疗、教育、社保、住房、就业等方面的公平待遇。这是一种半截城市化。

这一持续至今的大规模城市化进程，呈现出政府主导的鲜明特征。政府主导集中突出的表现就是先由政府做规划，使得城市规划面积不断扩大；然后开始征地，对外招商引资、建新城。例如，很多城市都是老城区之外再建一个新城区。城市空间不断扩展的同时，地方政府过度依赖土地财政。这种城镇化的直接后果是空间不断扩大，但忽略了人口身份的转移。

这种政府主导的城镇化还造成了土地资源配置不合理，大量的土地粗放使用导致浪费严重，并且严重加大了城乡居民的收入差距，带来一系列社会问题和不稳定因素。这种快速的城镇化过程除了呈现出“半截城镇化”的特征外，全国各地城镇化发展水平也极不均衡。

沿海地区因为优良的地理位置和政策上的优势，各种资源纷纷汇集于此，形成以出口导向型为主要特征的城市工业化，吸纳了大量农村剩余劳动力，迅速推进了沿海地区城镇化的进程。这一进程呈现出大城市带动和辐射中小城市、形成“城市群”的格局，并且这种发展格局经由政策而被正式确定，成为中国经济增长的主要引擎。

城市带、城市群的出现，是最近十年来我国城镇化的显著特点。按照国家主体功能区规划布局，我国将形成“两横三纵”的城市化格局。这将大大不同于20世纪80年代和90年代“小城镇、大战略”的城镇化思路，也不同于传统的城市化战略，而是现代要素集聚的城市群及经济圈。

2008年国际金融危机爆发，以出口导向型经济为主的沿海城市遭受冲击，加上以往支撑我国经济快速增长的廉价劳动力优势渐趋衰减，过去30年中造就了我国经济增长奇迹的工业化模式受到挑战。与此同时，中西部诸多的中小城市随着基础设施日渐完善、劳动力成本较低，加上国家推动产业转移步伐的加快，发展前景乐观。

专家认为，如今已到了对我国城镇化发展模式进行战略调整的时候了，发展的速度、规模、采取的方式、走什么样的道路、采取什么模式，都应该与过去30年有所不同。

(四)十六大以来的城镇化政策脉络

2002年，党的十六大在制定“全面小康”新战略的同时，针对“城乡二元结构”强调了城乡统筹、协调发展的方针。此后的2003年，党的十六届三中全会则把这个方针列为“科学发展观”的重要内容。

党的十六大对城镇化有一个总的提法，叫“全面繁荣农村经济，走中国特色城镇化道路”，然后小城镇建设要与乡镇企业和农村的社会服务结合起来。2004年重新恢复的中央1号文件中，再次把农村工作作为党的工作的重中之重，提出社会主义新农村要“坚持大中小城市与小城镇协调发展”这样的一个原则，要按照“循序渐进，节约土地、集约发展、合理布局”的原则来促进城镇化的健康发展。

2005年，十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”。十六届五中全会再次提出“建设社会主义新农村”。“新农村建设”意在振兴包括县级以下的城镇在内的地方经济，以此体现城乡统筹协调发展。

2006年中央1号文件提出和谐社会建设、小康建设。同时也提出要“积极稳妥地推进城镇化，改善教育、卫生、文化等配置，城乡统一的这样一个人才与劳动力市场的建设与形成”。后来国家批准了成都和重庆作为这个专题的综合改革试验区。

2007年召开的党的十七大对城镇化的一个提法，是要“形成城乡经济社会发展一体化的新格局，积极稳妥地推进城镇化，要建设城市群，培育新的增长极”。党的十七大报告中，就已经明确提出了要“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。这一原则和要求，既揭示了中国特色城镇化道路的内涵，又指出了坚持这条道路的努力方向。

在这个时候讲的城镇化，它的功能跟过去讲的一般的城镇化是不太一样的，从城市建设的形态来说，要由分散的城镇化开始向聚集、集中的城镇化来演变，所以提出了城市群的概念。同时，事实上也就是提出要把城市群的建设或者城市化的建设作为经济增长的一个主要来源。

2010年中央1号文件进一步提出城镇化要跟新农村建设结合起来。文件中提出：“社会主义新农村和城镇化是保持经济平稳较快发展的一个持久动力，要发展中小城市、小城镇的落户政策，鼓励部分城市将农民工纳入城镇住房的保障体系”。

2012年党的十八大在城镇化问题上，提出要“坚持走新型的城镇化道路”。在这样一个新型化的城镇化道路的引领之下，未来的中国要形成一个城乡经济社会发展一体化的新格局。十八大以后，乃至今后一个时期，要把新型城镇化作为国家的一个大的战略，事实上也就是说要通过城镇化的建设来带动中国的经济增长。

十八大报告提出，坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化与工业化深度融合，工业化与城镇化良性互动，城镇化与农业现代化相互协调，“四化”同步发展。

党的十八大以来，城镇化被视为下一阶段中国的发展重点。中国政府屡次承诺要走上一条更可持续的发展道路，如今终于付诸行动。新领导层放弃了过去那种高速而危险的经济增长模式，并着手解决环境严重退化、地区发展不平衡以及社会不公等问题所造成的后果。

2013年《政府工作报告》中表示，“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。”舆论注意到，这是《政府工作报告》罕见地提到“自由迁徙”。

有学者认为，新型城镇化的着眼点应是“农村居民的市民化”，特别是已经进城务工的2.6亿人。“把已经习惯了城市生活、也有相当稳定就业岗位的这部分人尽快变成当地的市民，这是新型城镇化的一个要求。”

农业剩余劳动力不断转移至非农业部门、农村劳动力转移到城市各经济部门是一个动态过程，城镇化不是简单的人口比例增加和城市的蔓延式扩张，而是产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等全面的城市化。这涉及两个最基本的问题：户籍制度改革和农村土地制度改革。“这两个问题解决不了，其他都是空谈。”有专家这样说。

(五)《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》正式发布

城镇化战略问题实际上是中国城镇化战略与现代化战略如何衔接的问题。可以说，实施城镇化战略，能够使我国巨大的回旋余地得以充分施展。潜力巨大的中国城镇化，既是中国经济增长最强大、最持久的内生动力，也是我国拓展与世界各国合作的新平台。因此，我们要从现代化建设的全局出发，着眼国际政治经济格局的变化，乃至站在保障国家安全的高度，统筹研究和实施城镇化战略。

2013年11月召开的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”。其中一个重要举措就是要“完善城镇化健康发展体制机制”。

《决定》指出，“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”《决定》还提出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

在城镇化建设的实现路径上，明确放弃过去一直广受社会批评的“大城市群理论”，即通过发展城市群来消纳农村人口的路径。中央明确提出实施面向中小城镇来吸纳农村人口的发展城镇化的新路径。同时提出城乡二元结构的解决方法，以工促农、以城带乡、工农互惠的方法。这就进一步明确了消纳农村人口的路径是“要迟滞农村人口的入市”。它标志着未来农村人口的主要消纳路径是“就地解决”，而不是搞所谓的扩大城市规模来接纳农村人口并实现其“华丽转身”。这将成为中国未来实现城乡一体化的基本解决方法，这也是从中国国情出发，兼顾诸如着力发展农村经济、着眼从长远提升内需、规避城市发展承载力“受限”等一系列重大问题之所必需。

这一实现路径的重新明确是基于中国国情的基本分析得出的理性结论。从根本上讲，实现城乡一体化的战略目标要经历30年以上的时间，这个过程将是一个漫长且有风险的社会实践期。

2013年12月10日至13日，中共中央召开中央经济工作会议。同时，在中央经济工作会议召开期间，中央城镇化工作会议召开，其规格之高已经上升为国家战略层面。这次中央城镇化工作会议，是党中央第一次将城镇化提高到中央层面战略高度的一次具有里程碑意义的重要会议。中央城镇化工作会议明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务，从战略和全局上作出了一系列重大部署，对于推动城镇化沿着正确方向发展，具有重要战略意义和指导作用。

中央城镇化工作会议指出，城镇化是现代化的必由之路。会议提出了推进城镇化的六大主要任务：一、推进农业转移人口市民化。二、提高城镇建设用地利用效率。三、建立多元可持续的资金保障机制。四、优化城镇化布局和形态。五、提高城镇建设水平。六、加强对城镇化的管理。这些任务同时也成了推进国家城镇化要实现的具体目标。这次会议充分体现了推进新型城镇化是国家全面建成小康社会和实现可持续社会主义现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，更是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要实践。

中央城镇化工作会议召开后半个多月，四川、黑龙江、甘肃、陕西、广西等近10个省份陆续召开地方城镇化工作会议。由于《国家新型城镇化规划》尚未出台，因此地方城镇化会议带有各地明显的地域特色，各地对新型城镇化路径明确的基础上，结合当地情况形成具体发展形态。

从2013年十八届三中全会至2014年“两会”，新型城镇化题材愈演愈烈。十八届三中全会要求完善城镇化健康发展的体制机制，坚持走中国特色的新型城镇化道路，推进以人为本的城镇化，推动大中小城市与小城镇协调发展、产业与城镇融合发展，促进城镇化与新农村建设协调推进……新型城镇化正在释放出中国经济转型升级的强烈信号。

2014年“两会”期间，新型城镇化建设的框架思路更加细致、具体。李克强总理在《政府工作报告》中强调，2014年中国将继续推进以人为本、四化同步、优化布局、生态文明以及传承文化的新型城镇化道路。在未来一段时期内，新型城镇化建设还要求重点解决好现有的3个“1亿人”问题。即：促进约1亿农业转移人口落户城镇、改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村、引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。通过以上改革，有效解决了农村劳动力合理的流向问题，符合以人为本的主旨要求，成为新型城镇化建设的重要突破口。

2014年3月16日，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》正式公布。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹了相关领域的制度和政策创新，是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。制定实施《规划》，努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

有专家指出，这是一部指导我国走新型城镇化道路的纲领性文件，内容全面丰富，总结并吸取了国内外城镇化工作的经验教训，权威性和指导性强。如果说没有一个好的规划，没有一个好的指导思想，放开了干，各地方想怎么干怎么干，可能也会出现一些问题，可能给经济社会发展带来很多的麻烦。为了避免走弯路，这份文件认真总结了我国近年来城镇化的经验教训，包括：土地城镇化快于人口城镇化，建设用地粗放低效；城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出等。

(六)基于国情的城镇化道路选择

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，“我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化深入发展的关键时期，必须深刻认识城镇化对经济社会发展的重大意义，牢牢把握城镇化蕴含的巨大机遇，准确研判城镇化发展的新趋势新特点，妥善应对城镇化面临的风险挑战。”

1.如今的城镇化表现出多个特点

城镇化发展快速稳步上升。过去三十几年中，国家统计超过4亿人迁入城市，2011年城镇人口占总人口比重首次超过50%，达到51.3%，这一数字表明我国城市人口已经超过农业人口。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，1978—2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%。

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，目前东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%。改革开放以来，我国城镇体系日益完善，初步形成了“655+20000(城市和建制镇)”的框架体系及辽中、京津冀北、长三角、珠三角四个成熟的城镇群的格局。从宏观空间看，我国城镇空间合理布局的“大分散、小集中”格局正在形成，表现为与我国地理环境资源基本相协调的东密、中散、西稀的总体态势。从微观看，城市内部空间，中心城区、近郊区以及远郊县的城镇空间结构层次日益显现。

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，我国“中西部地区发展相对滞后，一个重要原因就是城镇化发展很不平衡，中西部城市发育明显不足。随着西部大开发和中部崛起战略的深入推进，东部沿海地区产业转移加快，在中西部资源环境承载能力较强地区，加快城镇化进程，培育形成新的增长极，有利于促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展，推动人口经济布局更加合理、区域发展更加协调”。

人口流动的促进作用增强。伴随着户籍制度的改革和农村剩余劳动力的大量产生，我国人口迁移呈现出量大面广的特点，对当前正以较快速度向前推进的城镇化进程起到了促进作用。从全国情况来看，东部地区特别是东南沿海地区是国内人口流入最多的地区，由于经济发展较快，吸引了大量外来务工人口，在一定程度上促进了这些地区的城镇化，使之成为当前人口城镇化水平最高和近年来城镇化进程推进最快的地区。

城镇建设成效明显。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，我国“城市水、电、路、气、信息网络等基础设施显著改善，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提高，人均住宅、公园绿地面积大幅增加”。当前，我国城市建成区面积逐步扩大，住房条件、城市交通、供水、热电、绿化、环境卫生、电信等基础设施体系不断完善，扩大了城镇人口容量，提高了城镇现代化水平。

2.必须理清当下城市化的事实

目前大城市的人口密度还有很大的提升空间，并且中国所谓的“城镇化率”过百，有很大的水分。产生水分有三个原因，一是将“城镇化”当成城市化，但中国的很多镇其实就是改了个名字，行政级别上调整了一下，城镇实际上并没有城市所有的福利；二是将农民工当成城里人，其实外来务工者并不享受城市福利；三是以常住人口代替户籍人口，不顾两者享有的公共服务区别，造成人为的数字繁荣。挥别这种数字繁荣，有助于我们看清未来的城市化之路。

2012年，全国总人口13.54亿；城镇户籍人口(非农业人口)4.78亿，占35.29%，农村户籍人口(农业人口)8.76亿；按居住地划分，城镇常住人口7.12亿，占52.6%(即城镇化率)。而在这7.12亿人中，农民工人数在2.6亿以上。在经历了几十年的高速城镇化之后，我国城镇的正式和非正式居民总数一举超越了农村人口数量。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，1978—2013年，我国城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。

我国现在有7.12亿城镇人口，可是只有658个城市，另外还有近2万个建制镇，建制镇平均人口1万多。按照国际上一般对城市的认定，我们所有的建制镇的镇区都可以叫做城市。可是在我国，建制镇的统计范畴是属于农村，隶属于城市的管辖。如果我们提出“城市化”，在我国这种国情下，各级城市政府会以此为借口，排斥农民工，同时，他们会利用自己管理上的优势权力，使得生产要素走向更多地向城市倾斜，把自己的城市越做越大。

“城镇化”，这是目前中央既定政策的提法。中央政策已明确，城镇化就是农村人口向城镇逐步转移的过程，就是城镇基础设施和公共服务覆盖更多的农村地区和人口的过程。

但是，大城市也必须要承担农民工进城的公共服务问题。在尊重农民自愿选择的前提下，各类城市都应该积极接纳农民转移，走出一条适合我国国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。

国家历年关于促进城镇化发展的政策文件中也始终强调中小城市和小城镇的重要性。从城镇的行政级别角度看，未来城镇化的重点之一是布局与发展城市圈，带动周边卫星城镇的发展，以及发展县域经济中实力相对较强的中小城镇如县城驻地镇等。

7亿多人生活在城里，中国的城镇化速度是世界上最快的，城镇化过程中遇到的问题也是世界上任何一个国家都没有经历过的。因为在拉动内需方面的重要作用，城镇化将成为推动经济改革的重要方向。

聚焦于各类大中城市和城市群，是对城镇化的误读，中国应该走一条适合国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。从世界各国经济发展来看，城镇化都是客观的发展方向，中国的城镇化道路最关键的是要走得稳、走得准、走得好。如果发展不平衡或在过程中走得不好，纠正起来就难了。

3.我们要什么样的城镇化？大城市化还是城镇化？

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，要“促进各类城市协调发展”。即“优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展”。

上世纪80年代初，我国就提出“小城镇，大战略”，并制定出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。此后随着建制镇标准的降低和撤县改市的兴起，小城市和小城镇的数量大幅提高，目前我国有小城镇2万多个。小城镇规模小，不宜发挥聚集效应，工商服务业落后，许多小城镇还保持着农村的面貌，使城镇化进程表现出缺乏工业化和人口支持的过度城镇化倾向。30年来，这个政策的实施，使全国50万人以上的大城市在全部城市人口的比重有所降低，中、小城市在全部人口中的比重上升，但平均规模有所下降。

过去，我们提出过“严格控制大城市规模”，但实际上大城市规模并没有得到控制，相反得到了较快的发展。然而任凭大城市发展，会在交通、供水、供电、卫生等方面，形成很大的压力。因此，要根据区域发展的需要与城市职能，合理确定城市的地位与城市职能体系，走适宜本区域发展的城镇化道路。

回顾过往，城市化一度是重要的战略选择。伴随着改革开放的进程，中国的城市化之路曾经波澜壮阔。但随着大城市规模的迅速扩张，“大城市病”逐渐凸显。一些大城市已然超载，人口资源环境压力不断增加，可持续发展成为问题。同时，从统筹城乡发展的角度，重在发展大城市的城市化战略难以产生效用。

相比而言，推动小城镇的发展，则能更好地起到以城带乡之效。从统筹城乡关系看，小城镇是连接城乡、工农的纽带，是农村社会公共品的提供基地和服务载体。小城镇的发展，可转移出大量的农民，帮助解决“三农”问题。

小城镇也是促进城乡协调发展，推进城乡一体化进程的轴心。小城镇面向城市、农村两个领域，上联城市，下靠农村，是城乡之间的联系纽带。它具有交通枢纽功能，物资、信息、资金集散功能和文化、服务辐射等多种功能。

作为“乡村之首”，它是农村区域经济的“发展极”和增长点，带动农村经济社会发展和农民生活质量的提高。

作为“城市之尾”，它接受大中城市的辐射，并起着将城市先进的产品、技术、信息等向农村地区传递，将农产品向城市输送的双向交流作用，促进城乡生产生活要素资源的合理流动和优化组合。

作为现代文明的载体，它使进入小城镇的农民不自觉地在改变传统的生产生活方式，不断接受现代文明的洗礼，提高现代文明素质，养成与现代城市文明相协调的生活方式。

长江三角洲、珠江三角洲等地区小城镇崛起的实践证明，小城镇的发展，将逐步形成城乡一体化的生产网络、流通网络、交通网络、科技文化教育网络、金融信贷、经济信息网络等，把城乡有机地联成一个充满生机与活力的整体，逐步实现城乡之间在制度、管理体制、市场、产业和社会文明等各方面的接轨，促使城乡一体化向现代化的目标挺进。

怎样发展小城镇，怎样通过发展小城镇来吸纳农村富余劳动力，多渠道地推进城镇化进程，这是我们必须认真对待的一个大问题。

任何城镇的发展都有其产业依托。一般来说，小城镇的产业依托是农村工业；中小城市的产业依托是现代工业和服务业；大城市的产业依托是建立在现代工业基础上的第三产业。

由于中国面广量大的农村富余劳动力的文化水平一般为小学和初中文化程度，大多数首选的就业方向是小城镇的农村工业。因此，小城镇是中国特色城镇化的起点。

但这种情况不是一成不变的，许多外出务工农民都采取由小城镇向中小城市、大城市逐级“跳巢”的方式，不断发展自己。

城镇化机制本身也决定了城乡之间是一个开放的大系统，生产要素在城乡之间可以自由流动与重新组合，通过比较利益优势来发挥要素的最大效益。

提倡大中小城市与小城镇协调发展，实际上是考虑了不同区域大中小城市和小城镇发展的背景与特点。这种特点，既说明发展小城镇的重要性，也说明了发展小城镇是推进大中小城市发展的基础。

4.调整“以小为主”的城镇化方针

以改革创新提高城镇化质量、促进城镇化转型升级，首先应合理确定城镇化方针，以明确城镇化方向。我国一度实行积极发展小城镇、适当发展中等城市、严格限制大城市规模的城镇化方针。这一方针无疑是从当时我国实际出发，符合改革开放前期农村人口占绝大多数、生产力不发达基本国情的。发展小城镇投入少、见效快，既有利于农村富余劳动力转移、加快人口城镇化进程，也有利于“三农”问题的解决。然而，到20世纪90年代后期，“以小为主”的城镇化造成的资源浪费、环境污染、效率低下等问题突出出来，城镇发展开始向“以大为主”转变。但这只是实践上的转变，城镇化方针并没有调整。

城镇化是社会生产力发展到一定阶段、社会进步达到一定程度的产物。从国际经验看，城镇化进程基本上呈S形曲线三阶段走势。第一阶段为S形曲线底部，农村人口主要向中小城镇转移，可称之为乡村城镇化阶段;第二阶段为S形曲线挺起的中部，以乡村和中小城镇人口向大城市转移和集中为主要特征，可称之为大城市主导阶段;第三阶段为S形曲线顶部，以大城市尤其是超大城市中心区人口向郊区迁移为新动向，可称之为逆城镇化阶段。以此衡量，我国在改革开放前期的20年成功走过了第一阶段，随即进入第二阶段，是合乎规律的发展。

不能认为小城镇式城镇化才是中国特色，这是一种误读和误导，会模糊城镇化的阶段性特征;这会阻碍城镇化的转型升级。

城镇化效率和效益同城市规模呈正相关关系是普遍规律，不顾这一规律，固守以小为主“铺摊子”式的城镇化，会助长盲目圈地占地、投资开发，造成资源浪费、成本升高，使城镇化偏离转变经济发展方式和推进新农村建设的方向。因此，“以小为主”的城镇化方针到了需要改革调整到以大为主、大中小城市和小城镇协调发展的时候了。

按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展这一原则和要求，就是中国特色城镇化道路的内涵，也是努力的方向。推进中国城镇化进程，必须注意到不同类型的城市具有不同的功能和吸引力。中国的城镇化，必须从我国农村经济相对落后、资源条件相对贫乏的实际出发，以建立科学合理的现代化城镇体系为基本方向，建设以大城市为骨干、中小城市为主体、广大小城镇为基础的城镇群体。就是要做到大中小城市和小城镇“四城”并举。