城镇化(urbanization)是人类生产、生活方式由农耕文化向工业文明转变，由乡村型向城市型转化的必然过程。是指第二、第三产业在城镇集聚，农村人口不断向非农产业和城镇转移，使城镇数量增加、规模扩大，城镇生产方式和生活方式向农村扩散、城镇物质文明和精神文明向农村普及的经济、社会发展过程。

在农村人口向城市转移的过程中，有两个陷入分歧或者有时被混淆的概念：城镇化，还是城市化？

城市化包括人口城市化和土地城市化，前者有利于增加就业和农民收入，后者有利于拉动地方经济和增加税收。这两类目标并非高度相关，所以地方政府更愿意优先实施土地城市化，并辅以失地农民进城、行政区划调整等被动式的人口城市化措施。

值得注意的是，“城市化”在我国政策语言中常被更规范地表述为“城镇化”，表明中国特色的城市化道路，具有寻求大中小城市和小城镇协调发展的特征。

从事宏观经济研究的政策专家和学者们，大多愿意使用“城市化”的概念。一方面是因为国际上没有城镇化的说法，另一方面是希望未来我国的城镇化道路聚焦于各类大中城市和城市群。　而从事农村政策研究的部门和一些领导同志，根据我国的国情，倾向于采用“城镇化”的提法。

(一)城市的形成

所谓城市是指人口及其活动要素高度集中形成的具有一定规模的社群组织。城市的主要特征是集中，人口集中，居住、生活、交往活动集中。

城市是相对于散居的小规模的村落而言的，也可以说村落就是城市的原始形态。早期的人类生产和生活方式决定了人口的分布形式只能是分散，是以血缘为纽带的家族、氏族为组织单位定居的。

人类为什么会集中起来过城市生活呢？依据社会发展逻辑大致有以下三种原因：一是安全生存生活的需要，主要是集体觅食，集体防御自然灾害和外在侵扰、攻击；二是交换和交往的需要，随着物质条件改善和情感的成熟，受喜好、欲望、审美等情感因素支配，人们就会产生与外界交往和交换的需要，而集中则便于这种目的的实现；三是人员控制和管理的需要，随着人口的繁衍和劳动成果增加，权威和权力就会产生，并需要维持一个秩序化的群体，对秩序化社会的追求和维护反过来会加速人员和生活生产要素的聚集。

在人口及其活动要素渐渐集中的过程中，也即城市化进程中，自然而然就会形成特定的劳动群体和社会分工，逐渐就产生了利益链，比如防御、交往交换、供给和生活物处理以及对秩序化社会的管理等各环节都渐渐有了利益的影子，社会分工和利益链都会刺激从事生产劳动的人开始精专于某一行当，从而推动社会进步。

中国城市的萌芽可追溯到夏商时代。在唐宋时期,中国已经出现了百万人口的特大城市。

在现代地方治理的概念体系中,“市”(municipality)的含义不同于城市(city)。“市”属于行政建制的一种,是根据国家规定的标准和条件,按照法定程序设置的地方行政建制。西方的“市”是在城市地区的一种地方行政建制,一般不辖有农村地区。

中国城市的发展历史很悠久,但作为行政建制的“市”的历史却并不很长,它是近代地方行政改革的产物。在清代以前,中国没有“市”建制。直到清朝末年才仿效西方国家的政治制度,实行城乡分治。

新中国成立以后,曾经在很长时期内继承了城乡分治的传统。在20世纪80年代推行“市领导县”体制以后,市建制逐渐发展为广域型市,每个市在行政区划上都包含大片的农村地区,市政府同时承担着农业和农村管理工作。这种广域型市建制,是中国城市管理的显著特征,它不同于西方国家的城乡分治模式。

从城市经济学的角度来看，一个城镇或者城市之所以能够形成，并在这个地理空间上产生生产性结构或者就业结构、消费模式或居住方式的这种城市化，主要是基于三个方面的条件。一是经济活动的密度提高，主要是指经济活动的地理集中。通常是以人口密度和单位土地创造出来的第二、第三产业的产业增加值来衡量的。搞城镇化，如果没有经济活动，也就是说没有第二、第三产业的发展，这样的城镇化可能是有问题的。二是人物的空间的距离的缩短，就是指各种各样的商品服务，劳动力的流动半径、资本和信息的传播，这些距离都在发生变化，它都要求距离来缩短。这种距离的缩短，必然要求产业和人口有一个缩短，这样就体现出一种所谓的城镇化、城市化的过程。三是作为一个整体的开放的程度。这几方面是一个所谓的城镇或者说城市化、城镇化的基本的动力和源泉。除了这些基本要素之外，还有一个就是政府的政策。政府政策是促进这几个方面变化的一个很重要的手段和措施。政府政策会导致这几个要素变化的情况和变化的方向，进而就决定了城镇化速度的快和慢。

(二)城镇与城市的概念

城镇是城市和集镇的合称。集镇是介于乡村与城市之间的过渡型居民点。集镇是以非农人口为主、比城市小的、具有一定规模工商业的居住区。我国规定，县及县以上机关所在地，或常住人口在2000人以上，10万人以下，其中非农业人口占50%以上的居民点，都是城镇。

城市是人口集中、工商业发达、居民以非农人口为主的地区，通常是周围地区的政治、经济、文化中心。城市以非农业产业和非农业人口集聚为主要特征。在中国，包括按国家行政建制设立的市、镇。人口较稠密的地区称为城市，一般包括了住宅区、工业区和商业区并且具备行政管辖功能。城市的行政管辖功能可能涉及较其本身更广泛的区域，其中有居民区、街道、医院、学校、写字楼、商业卖场、广场、公园等公共设施。

集镇与城市的区别：

第一，档次不同。集镇是“以非农人口为主的比城市小的居住区”。城市是“周围地区的政治、经济、文化中心”。

第二，基础不同。集镇规划起点低，交通不便，通讯落后，金融机构少，融资困难，工商企业少，第三产业落后，不可能为居民提供更多更好的就业岗位和就业机会。城市规划起点高，交通便利，通讯发达，金融机构多，融资条件好，工商企业多，第三产业发达，能为居民提供更多更好的就业岗位和就业机会。

第三，内容不同。集镇人口少，不可能将生产要素集中到一起进行整合配置，基础设施落后，在教育、医疗、供水供电、环境保护等方面不可能为居民提供更好的生活环境、生活服务和更多更优质的公共产品，不可能引起人们生产方式、生活方式以及价值观念、消费观念的转变。居住在集镇的农村居民，家里承包着责任田，主业是农业。即使他们的户口被转为非农业户口，其真实身份还是农村居民，是农民，是农产品的生产者。城市人口多，可以将生产要素集中到一起进行整合配置，基础设施完备，在教育、医疗、供水供电、环境保护等方面可以为居民提供更好的生活环境、生活服务和更多更优质的公共产品。城市能够引起人们生产方式、生活方式以及价值观念、消费观念的转变。

第四，经济性质不同。集镇是以农业经济为主导的经济。农业是弱质产业，农业投入大、产出小，不仅受市场制约，尤其受大自然制约，增产增收困难。集镇工商企业少、规模小，服务业不发达，提供的税收少，在分税制条件下，分成少，经济实力薄弱。城市经济是以工商业经济为主导的经济。城市工商企业多、规模大，服务业发达，税收多，在分税制条件下，分成也多，经济实力强。级别越高的城市，规模越大，人口越多，工商业和服务业越发达，提供的税收越多，分成越多，经济实力越强。

第五，居民素质不同。集镇教育条件差，居民的整体文化水平低、素质差。大中专学校大多数集中在城市，人才和社会精英也都集中在城市，居民的整体文化水平高、素质高。

城镇化原本就是工业发展的自然结果，即便有政府的主动干预，也需要有相应的工业予以支持。无论是城市化还是城镇化，都是指从传统农业型社会向现代工业型社会转变的过程中，以人口迁移、产业结构转变为特征，人口等要素在地理空间上的积聚过程。

我们所说的城镇化是相对于城市化而言，是针对那些接受中心城市辐射较弱的城镇(以县城、中心城镇为主)，他们资源要素相对独立，个性相对明显，有自身发展差异化特点，但开发明显滞后，城镇化即对这些城镇的社会资源与自然资源进行的合理的整合。构成城镇空间的载体和构成城镇的资源是个宽泛的概念，即是自然资源，如土地、矿产、水体、动植物以及相关延伸的各类社会人文资源等，其中就涉及当地政府、政策、企业、民众；涉及自然资源、历史人文资源；涉及内、外部环境等等。将自然资源、人文资源及其相关延伸的各类资源重新整合，使之成为一个具有生命力的、具有资本性质、呈现最大效益的动态发展过程，即城镇化的过程。

(三)对“城镇化”概念的理解

当全中国都在说“城镇化”的时候，大家说的“城镇化”是一回事吗？许多人对“城镇化”的理解是大不一样的。

从英文术语来看，“urban”同时包含了城市(city)和镇(town)。“urbanization”有人翻译为城市化，有人翻译成城镇化，主要是指乡村人口向城市(city)转移的过程。

世界上许多国家镇的人口规模比较小，有的国家没有镇的建制，故国际上通常将“urbanization”译为“城市化”，而中国一些镇的人口规模与国外的小城市相当。在典型的城乡二元结构下，乡村人口不仅向城市　(city)　集聚，而且向城镇(town)转移，为强调我国城市化道路的特殊性，通常将“urbanization”译为“城镇化”。

虽然城市化和城镇化都是对urbanization的翻译，但两种说法的侧重点从字面看便有所不同。

“城镇化”一词的出现很显然要晚于“城市化”，这是中国学者创造的一个新词汇，很多学者主张使用“城镇化”一词。自20世纪70年代末我国地理学家吴友仁将“城市化”理论引入社会主义城镇化问题研究以来，城镇化问题一直是我国学术界讨论的热点。1991年，辜胜阻在《非农化与城镇化研究》中使用并拓展了“城镇化”的概念，在后来的研究中，他力推中国的城镇化概念，并获得一批颇有见解、影响较广的研究成果。

与城市化的概念一样，“城镇化”概念也是一片百家争鸣的景象，至今尚无统一的概念。不过，就数量看，对“城镇化”概念的论述要少于“城市化”。据粗略估计，在2012年之前，关于城镇化的概念，至少在20种以上。具有代表性的并符合中国西部地区现实的观点是城镇化是由农业人口占很大比重的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程，是衡量现代化过程的重要标志。

城市化更强调大城市的发展，意思接近于日本和中国台湾所说的“都市化”。在过去的一些年里，大城市得到了迅猛的发展，以至于出现了“大城市病”，但由于产业结构、城乡二元结构等原因，城市的扩展并没有将为城市发展贡献了力量的建设者“化”入其中。在这个背景下，打工者融入城市便成为切实推进城市化的题中之义。

城镇化当然包括这方面的内容，但不是全部。从这个角度看新型城镇化，对，但不全面。正如李克强总理所说，农民最大的心愿是过上和城里人一样的生活。一部分人进入大城市打工并定居是可能的，但不可能所有的农民都进入大城市，他们如何实现这个目标呢？这就得靠小城镇的发展——既包括现有小城镇的进一步发展，也意味着要建设更多的小城镇。

如果把各种观点简单归类，主要有“大城市”和“小城镇”两派。如果细分，则至少有6种不同的观点，从大到小依次为：一是“大都市圈战略”。源于对日本和拉美国家城市化经验的借鉴。二是“大城市道路”。有关模型分析证明，人口规模在100万到400万之间的城市，其成本收益最合理。三是“优先发展人口低于30万的中小城市”。因为人口少于30万的城市基础设施投入产出比不合理。四是“优先发展县级城关镇”。因为其是农村经济、政治、文化中心，有利于辐射带动周围农村地区发展。五是“小城镇，大战略”。30多年的改革开放之中县以下建制镇受旧体制约束最少，民营经济比重大，城镇数量增加最快，应该加强规范引导，而不能抑制。其他的争论主要有“集中型的大中城市与分散型的小城镇”之争及“城关镇与建制镇”之争。另外，还有大、中、小并举多元模式的主张等。

需要指出的是，在我国这样一个人口众多，地域辽阔的大国，一方面，中国镇的数量众多，包括城关镇、建制镇、集镇等非农业生产区划。城关镇是县级人民政府所在地。建制镇是指经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的镇，不含县城关镇。根据《中华人民共和国城市规划法》第三条规定，城市是指国家按照行政建制设立的直辖市、市、镇。县人民政府所在地的镇和镇人民政府所在地的建制镇都属于《城市规划法》所称的镇，因此也属于《城市规划法》所称的城市。随着我国城镇化进程的加快，建制镇社会经济发展情况越来越受到人们的重视和关注。对城与镇进行分解，其特点是：城区存量大，镇区增速快。在国家统计局的定义中，“城区”是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域；“镇区”是指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇，政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。另一方面，在我国，不少镇的规模并不亚于其他很多国家的中小城市，中国不少沿海地区小城镇的人口密度、经济活跃度已经远高于中西部的不少城市。

为什么选择城镇化这个关键词，而不是按国际惯例使用“城市化”一词？其出发点与落脚点均在于解决占中国人口超过半数的广大农民传统文化的归宿问题。是从中国国情出发，在“镇”字上下功夫，在“镇”字上寻求突破，在“镇”字上最终求得落点。

目前，全球各发达国家的城市发展，都在“回归自然”，都在强调走“生态保障型”的设计理念与实现路径，普遍持“反大都市化”理念。

事实上，欧美城市化发展，即便是在二战后经济与人口高速发展阶段，也始终未脱离人性化的轨迹，其城市化发展脉络清晰：村、镇、中小城市、大城市鳞次栉比，相互蝉接，不存在“突兀”的所谓城市群。尤其是德国的城市化发展充分印证，从设计理念到空间结构布局，真正在实践我们今天正在提倡的“城镇化”特征。

之所以不能提倡“城市化”，主要原因是其导向易使人们的行为走向大都市化。而“城镇化”的“镇”，并非是狭义的村镇，而是指广义的非大都市而言，可以将其理解为小城市。

因此，我们在讨论中国的“urbanization”时，强调的是“城镇化”，即讨论“大城市”的同时，也必须关注“小城镇”，实现大中小城市和小城镇的协调发展。我们用“城镇化”一词的表述，代表同时发展大中小城市和小城镇的战略思路。

关于“城市”(city)和“大都会”(metropolis)。它们其实是两个并不完全相同的概念。前者指的是一个单独的城市，后者则通常是指一个城市群。例如，当我们说西雅图(Seattle)是美国西北部地区最大的经济中心时，通常指的是“大西雅图”(Greater　Seattle，或称Metro　Area)，即以西雅图市为中心的城市群，而不是作为大都会中心城市的西雅图市(City　of　Seattle)。大西雅图地区总人口约为570万人，其中城市人口约为370万人，但作为中心城市的西雅图市只有60万人。聚集在西雅图市的主要是金融业和大型文化娱乐、教育和体育设施。至于制造业企业如波音公司的商用客机事业部以及微软和美国大型仓储式商业CASTCO的总部，都设在中心城市周边一些人口最多几万人的小城镇［美国人称之为“市”，即在“县”(county)建制下的(city)］上。这样的城市空间结构和产业布局更具有效率，也更有利于改善居民生活质量。

(四)城镇化认识的几个误区

对城镇化的认识，决定着城镇化的命运。我国很多地区对城镇化本质和内涵认识不到位、不全面：重城市自身轻区域协调，重城市建设轻产业拉动，重工业发展轻第三产业，重外延拓展轻内涵提高，重扩大规模轻有效管理和资源保护，重改善形象轻完善功能等问题较普遍。

对城镇化的认识存在分歧。按国家统计局资料，中国的城镇化率在2011年已达51.27%。这种以农业人口融入城市人口的数量占全国人口的比例而确定的统计方式，反映对城镇化的一种认识。

当今在大力推进城镇化之时，最重要的是需在为什么推进城镇化和怎样推进城镇化方面找准位置，端正方向，形成共识。过去直至今天，对城镇化的认识偏颇，不仅延缓了我国城镇化的发展，而且给今天城镇化的实质性推进带来了　“门槛过高”、“难度更大”的阻力。影响城镇化推进的错误认识，具体地讲有以下几种:一是“国外的大城市都在向外围发展小城镇，因此中国不能发展大城市，只能发展小城镇”;二是“城镇化绝非人的城镇化，城市化不是农民变市民”;三是“对农民实行‘两栖类’的做法，进可攻，退可守”;四是“中国应着重发展三大城市群，有三大城市圈足够了”;五是“农民工并不愿进入城市，因此，没有必要让农民在城市落户”;六是用统计方法的修改推进城镇化，出现了一年增长一个百分点。

比如“两栖理论”关于“农民在农村有地，又可漂在城市做工，进可攻，退可守，是保证社会稳定的最佳选择”的说法，不仅害了广大农民，也害了我们国家，不仅延缓了城市化，也阻碍了经济发展。“两栖”的结果是，一方面造成城市门槛越来越高，城乡差距越来越大，农民工愈来愈望城兴叹。另一方面造成了几千万的儿童留守农村，几千万农民工夫妻不能团聚，农村空巢老人越来越多，社会压力越来越大。“两栖”的做法还造成农民工把艰难赚到的一点钱，不得不投资农村和小镇去建房，既削弱了内需，也造成很多小城镇的住房闲置和无用。

因此，要确保城镇化的顺利推进，需要有正确的思想认识，切中城镇化时弊，明确城镇化的概念，端正城镇化的方向。

1.城镇化率≠城市化率

反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。城镇化率用城市人口加集镇(建制镇)人口(包括建制镇范围内的非农业人口和农业人口)占全部人口的百分比来表示。城市化率用城市人口占全部人口的百分比来表示。

城市化率反映了人口向城市聚集的过程和聚集程度，是工业化和现代化的标志。城镇化率不是工业化和现代化的标志，城镇化率可以通过多批建制镇，用人为添加水分的方式来实现。目前，中国的城镇化呈现出典型的不完全城镇化特征，城镇化率在统计上有些高估。中国现有的城镇人口统计中包含大量的农业人口。如果再考虑到大量尚未融入城市的农民工，中国完全的人口城镇化率至少要降低10个百分点。因此，中国城镇化速度与质量严重不协调。

城镇化率高，城镇化质量不一定高。目前，全国农民工的数量已经超过了2.6亿。从某种角度看，他们已经离开土地，这2.6亿人目前却仍然无法享受到与城镇居民平等的公共服务体系。

在城镇化进程中，热衷于追求城镇化率，可能会带来一系列的问题。因为城镇化率并不是越高越好，城镇化速度亦非越快越好。城镇化的速度要和经济发展的阶段、工业化的程度、资源环境承载力、吸纳人口就业的能力相适应，否则会带来很多的社会问题。

要全面而准确地判断中国城镇化的真实水平，尤其是在城镇化率成为考核地方政府政绩的重要指标之后，需要构建一个兼顾城镇化水平和质量的指标，以遏制片面追求“数量城镇化率”的倾向。

2.城镇化≠城市化

城镇化=城市化？　这是不对的。

城市化和城镇化是完全不同的概念。城镇化的概念在很大程度上，是将县级以下的城镇集中，在最短半径中让最多的农民获得非农就业机会。城镇化　“是按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展的过程。”

城市化，不同的学科从不同的角度对之有不同的解释。就目前来说，国内外学者对城市化的概念分别从人口学、社会学、经济学等角度予以了阐述：

(1)从人口学的角度来说，人口学把城市化定义为农村人口转化为城市人口的过程。人口学所说的城市化就是人口的市民化，指的是“人口向城市地区集中、或农业人口变为非农业人口的过程”。

(2)从社会学的角度来说，城市化就是农村生活方式转化为城市生活方式的过程。

(3)从经济学的角度来说，城市化就是农村经济转化为城市大生产的过程。城市化是工业化的必然结果。

虽然不同的学科从不同的角度对城市化的含义作出了解释，但其内涵是一致的：城市化就是农村逐步演变成城市，农村人口不断向城市转移，城市人口不断增长的过程。在此过程中，城市规模不断扩大，基础设施和公共服务设施不断提高，城市文化和城市价值观念成为主体并不断向农村扩散。城市化是生产力进步所引起的人们的生产方式、生活方式以及价值观念、消费观念转变的过程。

许多人认为城镇化就是城市化，这种错误观念缘于他们对城镇化的前提——工业化缺乏认识。

城镇化的前提是工业化，是新型的工业化，而非传统的工业化。新型工业化以信息化为导向，是排斥夕阳产业的，新型工业化以技术为支撑，新型工业化不是资本一枝独秀，而是人本和资本可以对峙，人本作用大为提高。

新型工业化不是工业比重提升，而是工业比重下降，第三产业比重上升，这点最为重要。新型工业化伴随的是城镇化，而不是城市化。工厂过去办在城市里，现在要搬离城市，办到乡里、镇上去。所以，农民进城，工厂下乡，就是新型工业化。

真正实现新型工业化的时候，应该只允许大医院、大学、银行、娱乐机构如电影院、购物中心留在城市里。城市就不应发展工业，而应发展第三产业。可现在我们很多地级市的领导都没认识到这一点，招商引资还是招工业项目。这个认识还必须进入到领导层。

城镇化，其实就是镇不在城里，而在城外，但城里跟城外是连起来的，实际上就是我们现在所说的城乡一体化。

但不能将城镇化等同为单纯的形式化造镇，例如让农民硬上楼，这就造成了很多的问题。城镇化的镇包含着现代工业的镇，这一点必须明确。如江苏省常熟市支塘镇蒋巷村就是一个既农业现代化，又工业化、城镇化的一个典型例子。蒋巷村全村有186户，每户一幢别墅。蒋巷村有一个钢构厂，这个厂子一年的产值就达到10个亿。这个年产值10亿元的厂养活全村186户已经足够，全村人还复耕出200亩地，由16个村民耕种，其他人有的在宾馆工作，有的搞旅游业、开餐馆、养鸡养鸭。这样一个把工厂搬到了村里的村子就是中国未来城镇化的一个方面的缩影。

3.城镇化≠投资建设

城镇化不是加快城市建设的大好时机，城镇化发展中最重要的是转移农村人口的长远目标。　理论界明确城镇化是农村人口向城镇逐步转移的过程，也是城镇基础设施和公共服务覆盖更多的农村地区和人口的过程。

有的地方政府按照传统惯性来理解城镇化，认为城镇化就是城市建设，是投资上项目。这是基于政绩、基于地方GDP增长的非常现实的认定。这样就必须通过土地出让、城镇建设来获得。在地方普遍存在这种现象：有的城市规定了大拆大建的数量指标，作为政绩考核的标准之一；有的要求城镇面貌在短期内出现较大的变化，符合所谓城镇现代化的发展潮流。

如今，城镇化热潮正在涌起。地方经济要发展，当然需要经济支撑作用相对突出的“增长点”。但是，选择什么样的“增长点”并不是一件简单的事，因为以什么作为“增长点”决定了走什么样的经济发展、产业发展的道路。回顾我国改革开放以来各个发展阶段，每一阶段都有支撑经济较快增长、带动力相对较强的“增长点”发挥了明显作用，比如汽车产业、房地产业、新兴产业等，不少地方抓住这样的机会使经济迅速发展甚至实现了飞跃。所以，一些地方寻找经济“增长点”的愿望与实践可以理解。

不过，把城镇化简单地当做经济“增长点”的看法和做法需要引起注意。城镇化是经济社会自然发展的过程，是城市与农村协调发展到一定阶段的产物，有自身的发展规律。

我们必须科学地认识城镇化发展规律，把城镇化和工业化、信息化、农业现代化统一起来积极鼓励推动，是促进城镇化健康发展的有效做法。在这一过程中，城镇化能推动从水电路汽等基础设施投入，到园区建设、厂房建设、服务设施建设等各种硬投入的增加，从而带动相关行业、产业、企业同步发展，对地方GDP、税收等都有拉动作用。这是城镇化发展的题中应有之义，是城镇化与生俱来的“增长”基因。

如果仅仅把城镇化当做经济“增长点”，只看到城镇化对“增长”的拉动作用，就把城镇化巨大的统筹综合意义狭隘化了，在行动中就会导致项目至上、建设至上、建筑至上，直至违背规律盲目加快、盲目扩张、盲目圈地。在当前一些地方经济还相对落后、加快发展的动力要求很迫切，同时GDP压力、政绩压力依然很大的情况下，这种只要树木、不要森林的做法还有很大的市场。有的地方把城镇化作为单一项目来抓，以房地产和商业地产打头，圈占大量耕地作为城镇项目用地。同时，为了获得更多的城镇建设用地指标，又大规模取消行政村编制，不切实际地搞村庄整体搬迁。而这些“整理”出来的土地大多没有综合考虑田水路林整治，拆迁留下的房屋地基和碎石瓦砾都难以清理，耕地质量大打折扣。这样做的结果，短时期内一些量化的经济考核指标可能上去了，但离我们所需要的“人的城镇化”却相去甚远。

如果仅仅把城镇化作为一个经济“增长点”，作为一种发展手段，城镇化简化为项目化、房地产化，城镇化带来的可能是投资上去质量下来的后果；如果把城镇化作为经济社会科学发展的必然过程来整体规划部署、积极稳妥地引导推动，未来几十年城镇化将使我国经济社会发展面貌焕然一新。

4.城乡一体化≠城乡“一样化”

受新一轮城镇化热潮的推动，当前全国酝酿撤县设市(区)的县就有上百个，而仅仅在广东、贵州、云南、陕西4个省份，就有60多个县提出撤县设市(区)。这种现象的背后，更多是把城乡一体化建设变异为城乡“一样化”建设。

比如，盲目撤并村庄，贪大求洋，忽视农业生产特性；盲目统一改造农居，建造兵营式的村镇社区，忽视基础设施建设，忽视传统民居的个性，大量破坏历史文化遗产，同时也使农民丧失分享乡村旅游潮的财富机会；盲目安排村镇整治时序，村路还是土路，农田里浇筑了水泥路；村民饮水困难，玉米地里铺上了自来水管等等怪相。

“历史上看，凡是用城市发展规律取代农村发展自身规律时，三农问题就会恶化。”住房和城乡建设部副部长仇保兴曾指出，农村和城市有各自不同的发展规律，“城乡一体化发展不是搞一样化发展，而是要追求两者差异化，互补协调发展。”他举例说，法国37万个村庄风貌200多年都未改变，一样走上了现代化。

城乡一体化发展，绝对不能搞成“一样化”发展，不能把农村都变为城市，而是要走城乡协调发展的道路。

5.城镇化≠城市现代化

城市建设向欧美看齐，高标准、追求现代化，更加拉大了城乡差距，抬高了农民进城落户门槛，与城镇化提出的本义背道而驰。

城镇化过程中，面临着相当大的一个难题就是：城里的有识人士、精英、管理层、决策层，包括媒体、教授、学者、专家、政府管理层，都在向欧美看齐，所以我们看到了千城一面的、以欧美为样板的、现代化的城市形态。他们认为，只有这样才能体现出中国经济快速发展的实力。但是中国的国情是：中国有近9亿农民仍被排斥在城镇化进程之外。实际上，城镇化很简单，农村人口向城镇转移，一定是低素质、低端就业、低收入人口进入城镇的过程，这恰恰和现在城市管理者的城市发展理念发生了冲突。

在城镇化过程中，参照系水平过高和发展阶段较低并存的过程，是我们面对的实际问题。

6.城镇化≠提升户籍居民生活福利

城镇化的本义，是使进城农民与当地居民享受均等化的公共福利。

改革开放以后，城市发展的速度远远优于农村，使得城市居民所享受的公共福利也远远大于农村居民。大量的决策者、媒体记者、知识分子、企业家都住在城里，他们的话语权远远高于农民工，他们不希望和所谓的低端人群共同生活在一个区域里。这在很大程度上影响到了公共决策。

目前，中国的城市在公共服务上不完全对外来人口开放。首先，外来人口不能享受户籍人口的各项社会保障政策和福利政策。当然，外来人口也无法享受到户籍人口的低收入补贴。

其次，外来人口和户籍人口存在着就业上的不平等，公务员考试有户籍要求，一些国有企业的重要岗位和国家事业单位的就业也有户籍要求。

第三，在大多数城市，无论是原来的福利分配住房，还是后来的廉租房、经济适用房、限价房等，基本不对外来人口开放。即使是外来人口在城乡结合部所居住的出租房，在管理上也被认定为不合法。而限制外来人口购买商品房，更是政策上的严重倒退。

第四，外来人口子女入学和户籍人口也存在明显的不平等。长期在就业地城市居住的外来人口子女，不能在父母就业所在地参加高考，这是目前对于外来人口在教育上最大的不平等待遇。

当我们提出城市的发展走向国际时，中国的城市必须解决人口的自由流动和公共服务均等化。

7.城镇化≠土地城镇化

截至2010年年底，我国耕地总数不足18.26亿亩，已接近18亿亩红线，人均耕地不足0.1公顷，不到世界平均水平的1/2。可以说，我国可以利用的土地资源并不丰富。然而，一边是土地资源极度紧缺，一边却是挥霍浪费，大马路、宽广场、豪华办公楼、闲置工业园……这种单纯依赖土地扩张的城镇化难以为继。因此中央城镇化工作会议提出，要提高城镇建设用地利用效率，城镇建设用地以盘活存量为主，同时强调，耕地红线一定要守住。

从我国土地资源利用现状来看，盘活存量、提升效率的空间非常大。目前我国重大基础设施和基础产业建设规划之间统筹不够，与全国土地利用总体规划衔接不够，节约用地的潜力还很大；大中小城市现有建设用地没有充分利用，土地综合承载力还有大幅提高的空间；未利用地和废弃地资源潜力大，农村空闲住宅、闲置宅基地多，节约用地的空间还很大。提高城镇化质量，要提高城镇土地利用效率，合理进行空间开发，形成生产、生活、生态空间的合理布局。

目前土地利用中存在一些不合理现象，不同用途的土地出让价格差别很大，工业用地的价格只相当于商业用地的11%，约相当于房地产开发用地的14%，工业用地出让价格过低导致了工业用地发展慢、用地浪费等问题。

提高城镇土地利用效率，在守住耕地红线的前提下，首先要提高土地补偿标准，严控土地增量。国务院通过的《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》，对于现行的农村集体所有土地征收补偿制度进行了修改，提高了征地补偿标准。