制度是重要的，但有时制度又是靠不住的，制定制度的人总觉得自己很聪明，或者没有考虑周全，结果走向制度的相反方向，却是始料不及的。说起来，近代日本仍然是以人治为主，结果政治被莫名其妙的气氛所推动，飘摇在动**的世界局势中。

按照明治宪法的规定，帝国议会“协赞”立法行为，内阁“辅弼”行政事务，所有的权限集中在天皇手中。但天皇是“现人神”，在政治上免责，几乎不参与现实政治，所以在东京审判中，盟国的法官们为搞清楚实际关系与责任所在很是头疼，甚至有人将近代日本政治称之为“无责任体制”。

也许制定明治宪法的元老们觉得宪法基础上的政治制度有些问题，因而设置了几个辅助天皇的机构或集团。首先是元老集团。所谓元老是指从明治中期到昭和初期主导政局的政界人物，最初享受明治维新元勋待遇，1889年11月天皇下诏对伊藤博文、黑田清隆两人“赐予大臣之礼，以表示元勋待遇”。元老既不是基于法律的政府机构，也不是官职名称，只是天皇的政治顾问。很快增加了山县有朋、井上馨、松方正义、西乡从道、大山岩等元老，大正年间又增加桂太郎、西园寺公望（一说认为也有大隈重信）等，共9名元老。

这些元老逐渐年事已高并去世，到昭和初期仅剩下与藩阀没有关系的西园寺，感到无法承担推荐后续首相的重任，因而在1932年“五一五事件”犬养毅内阁倒台推荐斋藤实为首相后选人时，征求内大臣、原首相、军方长老的意见。1934年斋藤实内阁倒台时首次召开重臣会议，所谓重臣是指出席该会议的长老，但没有法律上的任何根据，其影响力也远低于元老。1940年7月，米内光政内阁辞职时，内大臣木户幸一向天皇建议，在宫中召开原首相、枢密院议长等人参加的重臣会议，与元老协商推荐后任首相人选，但西园寺拒绝参加协商，于是重臣会议的结果诞生了第二届近卫文麿内阁。两个月后西园寺去世，此后的重臣会议在内大臣主导下进行，自对美开战到战争结束的重要国家政策，名义上天皇均咨询过重臣会议。

1885年，伊藤博文成为首届内阁总理大臣后，专门在内阁外设置管理皇室事务、财政的宫内省，有宫内大臣，但不属内阁管理。与此同时，为安置太政大臣三条实美专设名誉职务内大臣，负责保管玉玺、国玺、诏敕等宫中文书，另外在天皇身边担任辅助事务。元老势力衰退后逐渐在决定后任首相问题上增加发言权，特别是最后一个元老去世后，木户孝允之孙木户幸一成为重要人物。

正因如此，在明治宪法实施的50多年时间内，政治发展大体上可分为三个阶段。1890—1918年为第一个阶段，即元老政治时期。能够对明治宪法下多元统治机构加以统合调整也只有那些经历过明治维新的功臣，明治天皇将国家大权委托给他们，其本人也占据枢密院院长、首相、元帅等政治、军事上的重要职务。虽然也经常与其他政治势力产生较大的矛盾与冲突，但总能加以协调，例如伊藤博文在1898年推荐政党组织“隈板内阁”、自己在1900年组织立宪政友会那样；尽管山县有朋依靠陆军和官僚抵制政党政治，但其去世前几年已经出现了真正的政党政权——原敬内阁，由此也体现了元老之间的不同政治倾向，特别是伊藤与山县的对立。

1918—1932年为第二个阶段，即政党政治时期。为适应政党政治的出现，法学家美浓部达吉重新解释明治宪法，从法理上阐明议会内阁制、政党政治。也就是通过将议会的立法权限从“协赞”引向与天皇共有、内阁的权限从“辅佐”引向对议会负责的责任内阁制，将国家与天皇分离，以国家法人说的理论将天皇作为国家的最高机关。在此基础上，元老西园寺公望支持原敬内阁的成立，其后立宪政友会、宪政会（后为立宪民政党）轮流执政。尽管迎来了短暂的政党政治时期，但在枢密院改革、贵族院改革上遭受挫折，陆海军以统帅权独立为基础对抗议会、内阁下的统制。1932年犬养毅内阁倒台后3年，美浓部的天皇机关说在议会遭到弹劾，结果政党这种自杀性行为也埋葬了自己。

1932—1945年为第三个阶段，即军部政治时期。负责作战、指挥等军务的军令部门拥有议会、内阁不能参与的“统帅权独立”原则，本来是远离政治的存在。但1929年爆发的大危机、民众对追求集团利益的政党政治不满，使军部的势力急剧增长。虽然直接夺取政权进行国家改造的运动——从“二月事件”到“二二六事件”失败了，但陆军“统制派”扩大解释“统帅权独立”而介入政治，强迫政府接受自己的要求。各种势力逐渐为军部的极端行为所胁迫，从“九一八事变”到“七七事变”，一直到太平洋战争爆发，结果最后战败无条件投降。

制度是重要的，但有时制度又是靠不住的。

这样一来，明治宪法下的政治运营有两个显著的特征，即内阁的短命以及政党政治的短命。从1885年伊藤博文第一届内阁成立到1947年新宪法实施前的吉田茂第一届内阁的61年之间，共有46届内阁，平均每届内阁的任期为16个月，其原因是制度上的缺陷或制度上的漏洞。明治宪法中没有关于内阁和总理大臣的规定，各国务大臣均辅弼天皇，虽然领班称为首相，但没有罢免其他大臣的权限，如果内阁意见不一致，只有全体辞职，例如1931年的若槻内阁和1941年的近卫内阁；其次，帝国议会、内阁、枢密院、军部等重要国家机构均从属天皇，相互之间难以协调，其典型事例如关东军的“暴走”；第三，内阁分为非政党型和政党型，非政党内阁受到议会内政党的攻击容易倒台，例如甲午战争前的历届内阁。政党内阁受到其他势力的攻击也容易倒台，特别是军部拒绝提供陆军大臣人选或枢密院不批准第一届若槻内阁的紧急敕令；第四，首相人选的决定非制度性，元老自己担任或元老推荐，元老去世后由重臣会议决定。特别是在元老西园寺公望推荐的内阁中，20年代的政党内阁也并非是议会第一大党首脑担任首相，30年代军部势力增强，但从滨口内阁到第二届近卫内阁共有12届政权，平均时间不到1年，其主要原因是西园寺与军部在首相人选问题上存在不同的主张。在这一时期，政党内阁有三届，海军与官僚内阁有五届，华族内阁有两届，陆军内阁也有两届，但存在时间只有8个多月。

明治宪法没有有关政党的规定，宪法制定者也没有预想到政党掌握国家政权之事，甚至采取不理睬政党的超然主义方针。但在明治宪法体制下，政党获得迅速发展。初期议会政党与政府对立，1898年诞生了最初的政党内阁——隈板内阁，20世纪最初10年的桂园时代有两次立宪政友会政权。1918年出现真正的政党内阁——原敬内阁，20年代后有8年的政党政治。自由民权运动中政党之所以迅速出现是明治政府与民权运动均主张引进立宪政治，但一旦开设国会，政党便成为重要的政治集团。政府难以对付政党，被迫寻找与政党妥协的途径，进一步推动了政党势力的增加，并在此基础上出现了政党政治的理论基础——民本主义与天皇机关说。结果在1925年实现了男子普选权，军部从总体战争的立场也加以欢迎，再次加强了以众议院为舞台的政党势力。

但是政党脆弱异常，8年的政党政权时期也换了7届内阁。首先是来自枢密院、军部等势力的攻击，其次是政党之间的恶意诽谤，另外20年代经济的连续低迷与危机增加了国民对政党政权政策的不满，最后是军部针对政治家实施的恐怖活动。1935年排斥“天皇机关说”的“国体明征运动”、1938年的《国民总动员法》等彻底摧毁了政党政治。

急速的经济增长与社会发展，许多意识与行为难以固定，国民也好，政党也好，均没有达到成熟的程度，因而出现也快，消失也快。只有制度是不行的，必须有驾驭制度的人及其机构。