问题综述
看病难看病贵，深层原因在哪？
看病难，上好医院难，找信得过的医生难，挂号难，排队划价检查诊疗流程难。千难万难终于见到医生看病了，医生却只用几分钟就匆匆打发了病人。因为看病难的直观感受来自医院，被快速打发的经历来自医生，所以社会公众很容易把矛头对准医院，对准医生，然而，病人源源不断地涌入不堪重负的医院、疲于奔命的医生每天接诊人数达到极限，分给每个病人的就只能是几分钟，他们也苦不堪言，这些问题是他们造成的吗？看病难的深层的原因是国家对医疗资金和人才投入不足，且将投入过度集中在城市，优势医疗资源、好医生集中在城市的少数大医院，而广大的农村和中小城镇、中小医院医疗条件和医疗人才跟不上，在病人中信任度降低，备受冷落。人们一有病就直接涌入大医院，加剧了看病难的痼疾。看病贵、药品贵、检查费责、诊断治疗也贵。以药品为例，药品从研发到患者手里，需要经过大致七个必要流程——批药号、批价格、各地价格备案、进医保、招标、进医院、进科室。每个环节都面临着利益分配药品在流通中经历着从出厂价（一般为药品批发价的20%）左右，层层加码，加上国家税收、挂牌医药公司、代理经销商利润、医药代表利润、医院顺延加价、医生回扣等等整个利益链环节之后，来到患者手里，价格已经翻了好几番，所以药价才会虚高。
然而，深究这个利益链形成的原因，你会发现，问题还是在“以药养医”的体制。因为国家对具有公益性质的医院投入不足，每年的投入仅占医院实际开支的15%左右，剩下的85%要靠医院通过卖药加价和创收补齐。医院要生存下去，于是各种以经济效益为目的、为牟利而设的招数出现在医院和医药行业里，并且形成了完整的利益链。医院要给每个科室定每年的盈利指标，科室给每个医生规定盈利任务，而且要层层考核。于是，能带来更多效益的高价药、大处方、频繁使用昂贵的大型医疗设备检查就成了医生为完成任务优先使用的手段。药厂、医药代表要尽量让医生、医院使用自己的药品就要想出一系列的招数，于是，一条完整的利益链完成了，这条利益链层层叠叠加起来的“成本”所形成的虚高药价，最终受害和埋单的却是患者。深受看病贵之害的人们把猛烈地炮火对准了医院，医患关系越来越紧张，而作为始作俑者的“以药养医”制度反而在层层迷雾之下被忽视了。
从2009年开始起步的新医改在解决看病难看病贵问题上花费了不少的心思，突出了加大财政支出，抓住了逐步改变“以药养医”体制的要害，2009年11月23日，国家发展改革委、卫生部、人力资源社会保障部联合发布《改革药品和医疗服务价格形成机制的意见》，明确了我国医改方向是提高诊疗、护理等费用，降低药价。
目标任务到2011年，政府管理医药价格方法进一步完善，企业和医疗机构价格行为比较规范，市场价格秩序逐步好转，药品价格趋于合理，医疗服务价格结构性矛盾明显缓解。至2011年底止，主要任务有：
1.完善医药价格管理政策调整政府管理药品及医疗服务价格范围，改进价格管理方法，进一步完善价格决策程序，提高价格监管的科学性和透明度。
2.合理调整药品价格。在全面核定政府管理的药品价格基础上，是一步降低偏高的药品价格，适当提高临床必需的廉价药品价格科学制定国家基本药物价格。
3.进一步理顺医疗服务比价关系。一在规范医疗服务价格项目的基础上，适当提高临床诊疗、护理、手术以及其他体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，同时降低大型医用设备检查和治疗价格。加强对植（介）入类等高值医疗器械价格的监管。
4.强化成本价格监测和监督检查。完善药品成本价格监测制度，加强药品价格形势分析，公开市场价格信息，发挥社会舆论监督作用。定期开展医药价格检查，规范生产经营企业、医疗机构价格行为。进一步健全医疗机构医药费用清单制度，提高收费透明度。
2011年是“十二五”的开头之年，也是新医改第一阶段的关键之年，政府制定的目标任务能顺利实现吗？
一、“十二五”期间，看病贵能缓解吗？
2010年5月，中央电视台“焦点访谈”栏目曝光的发生在湘雅二医院的药价虚高现象：出厂价仅为15.5元的芦笋片，经过医药公司、医药代表等多级代理、层层加码后，卖到患者手中时竟然涨到了213元，加价率高达1300%。看病贵，不仅低收入者感觉贵，中等收入者照样承受不住，一场大病消灭一个中产阶级早已不是玩笑。这种药价虚高现象并非个别现象，斩断这个利益链以及改变形成这个利益链的“以药补医”机制，高药价才可能被终结。
二、“十二五”期间，公益性医院会更多吗？
公立医院是我国医疗机构的主体，但面临着经费不足、自谋生路的压力。一些公立医院药品收入占到了总收入的半壁江山，这也是导致出现“大处方”、“大检查”等现象的根源，新医改将如何体现政府提供公共服务的职能、破解公立医院在追逐经济效益的路上越走越远的难题、让公立医院重新回归到“公益性”的正途上来？
政府每年投入约占公立医院经费的15%，其余部分都得靠医院自己挣钱自筹。医院为了生存和发展，必然出现“趋利”行为，“公益性”弱化。新医改将改变这个状况。
三、“十二五”期间，药品会更安全吗？
药品作为一种特殊商品，关系到公民的身体健康和生命安全，药品可以治疗病痛，但药害也可能引发后遗症，甚至死亡。近几年来，药品安全方面的事故时有发生，从双黄连注射液、鱼腥草注射液、刺五加注射液，再到此次西布曲明，连续发生的这些药品安全事件，让公民对用药产生深深的疑虑。
2010年的“西布曲明”事件让人们了解了这个原本陌生的词汇，它也将人们的目光又一次吸引到药品安全的问题上来。
四、“十二五”期间，农村医疗条件会改善吗？
2010年12月6日，温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的政策措施今后，基层医院亏空由政府买单。乡镇卫生院、社区卫生服务机构的运行成本通过政府补助和服务收费补偿；基本建设和设备购置等支出由政府足额安排。2011年，体现医疗公平、改善农村医疗条件的措施会更多、更直接吗？广大的农村缺医少药，农民看病难问题如何解决？农村缺少医疗人才的局面将如何改观？
五、困难群体的医疗救助在“十二五”期间会增多吗？
城乡医疗救助制度是面向困难群众的制度性安排作为基本医疗保险或农村合作医疗制度的补充和完善，是把好因病致贫和因病返贫现象发生的最后一道闸门然而相对于广泛的需求而言，大病求助目前仍是杯水车薪。为进一步扩大医疗救助范围，提高救助水平，并加大对重大疾病的救助力度，中央财政在年初预算87亿元的基础上增加补助23亿元，2010年补助资金规模达到110亿元。2011年，大病医疗救助措施会更多吗？
六、“十二五”期间，医患纠纷能否减少？
近年来，我国医疗纠纷日益增多，患者不相信医生，医生提防患者，多地出现了“医闹”现象，这样的情形是极不正常的。一方面，医生拿回扣、大处方的事实不时被媒体披露，患者对医生的信任度降低，再加上万一诊疗过程中出了问题，患者维权难度大，患者于是采用种种办法防医生：北京、上海、深圳、苏州等多地的网上流行医生“红黑榜”，病人看病前先查一下医生的口碑，尽量找红榜上的医生。另一方面，医生防病人也有招：《医生自我保护必读31条真话》里，医生这样写道：“诊断须谨慎，尽量全面但模糊，留回旋余地”；“风险大的手术别做，不讲理的人别做”；“时刻想着，你眼前这个病人可能就是下周到法庭上告你的人”。
专家评说
一、医疗体制改革与具体举措要并重
刘国恩（北京大学光华管理学院教授）：首先谈谈宏观医疗体制。面对不断增长的医疗服务需求，从制度设计来看，无非要解决两大问题。
第一是埋单。从2006年至2011年，国家通过建立覆盖城乡居民的现代医疗保险制度，取得了明显的效果。虽然难以评判最终成果大小，但和其他几个改革措施相比较，我个人以为这还是成效最佳的一个制度选择。
但仅有良好的财务保障制度还不够，还得解决服务提供的瓶颈问题。服务如果供不应求，不仅会直接导致短期的看病困难，还会推动费用的长期增长。所以要进行供应体制的改革，使其能够对市场变化进行灵活及时的反应，吸引和调动社会资源进入医疗卫生领域，满足百姓不断增长的医疗服务需求。但在这个问题上，目前为止其改革的进展还比较缓慢，这自然与现行卫生体制的计划性和行政化高度相关。
为了有效地提高医疗服务的供应能力，必须解决两大投入要素问题。一是资金。要么财政投资，要么社会融资，两者都得有政府大力支持，但方式不同。要靠财政投入使公立医院发展壮大，既不现实也无效率。政府不能出资金，可以出政策，创造条件鼓励社会资源发展医疗卫生事业。事实上，新医改方案里已经写得非常清楚：“鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业”，“鼓励社会资本依法兴办非嬴利性医疗机构”。二是医务人员。如何避免医务人员的流失，鼓励优秀的学生学医，让优质的医生资源在全社会流动。新医改方案已明确，许可医生多点执业。现在的问题是地方政府如何正确解读新医改方案并及时付诸实践。各地改革的力度和时间进度差异较大，难以全面评价。
第二是当个人资源约束条件改善后，人们的行为将可能随之改变。这里包括两种行为：一个是就医行为，一个是行医行为。从就医行为来看，如果有了更好的医保，将会改变居民的健康行为和医疗需求，即可能面临“道德风险”。所谓健康行为的改变是指人们有了保险后，可能会弱化主动维护健康的意识和行为；医疗需求的改变是指在看病就医时，因为有保险分担费用而降低了自我的成本意识，从而导致对医疗服务的过度消费。所以，从医保的制度层面看，其挑战在于如何在深化医保制度的同时，开展更具有创新的筹资和付费手段的改革，使责权对等，约束可能因医保而产生的过度医疗的“道德风险”。我觉得目前医保还没有在这个方面有所突破，当然这也许是时间问题。
从行医行为考察，因为有了“第三方”——医保，埋单的力度更大，也同时减轻了病人自付的压力，可能会加剧医生开“大处方”的行为。新的医保制度需要着力探索如何促使行医行为理性地改进。因此，支付手段改革是关键。但支付手段的改革目前并没有得到足够的重视。在现行体制下，这可能还不能完全归咎于医保机构职责的缺失，因为好多方面他们也管不了，整个医疗卫生系统的行政化程度还很高，决策中部门利益考虑太多，社会利益考虑太少。当下要进一步深化医改，必须要有强有力的领导力和作业机制，高层领导的决策判断明确果断，才能减少不必要的争议纠缠，避免浪费时间和失去改革良机。
接着要谈的是关于这次医改的五大具体措施。
1.关于基本医疗保障，其实现方式是建立覆盖全民医疗保险制度。这是基于政府财政“补需方”惠及全民并责权对等的一种模式，有激励、也有制约，最本质的是改变了自上而下的行政配置资源方式，建立了自下而上的国民参与资源配置的机制。我给一个“最高分”。
2.关于公共卫生逐步均等化，通过财政转移支付，实现全国公共卫生逐步均等化，也是不错的制度安排，我打“良好分”。
3.加强社区医疗服务机构的建设（包括农村），这也没有什么大的问题，我给一个“中等分”。
4.基本药物政策。中国目前三大基本医疗保险的一般用药目录已远远超过了基本药物的范围，如果再反过来实施限制性的基本药物政策，确实有些令人费解，遇到阻力也在情理之中。因此如果打分，我看“得分困难”。
5.公立医院改革，这是医改的难点、重点，涉及到接近两万家医疗机构的体制改革问题。国企改革已经给了我们很多经验和启示，虽然我们都知道改一定比不改好，但不太知道如何改。因为涉及到太多的责任、利益、权利的再分配，所以我看只能给个“不定分”。
二、切断不合理利益链条，加强医疗器械价格的监管
朱恒鹏（中国社会科学院经济研究所研究员）：药价虚高问题仍然存在，而如何切断药品流通环节中不合理的利益链条是关键，这个利益链如果想切是可以切断的。从近期看来：
1．药品招标这个环节存在不合理的利益链条，应该取消药品招标，让医院自己进行采购。如果想继续坚持药品招标，那么就要整顿招标环节存在的地方保护以及腐败问题。
2．可以切断药品流通中不合理利益链条的方式，就是取消药品15%的加价管制。政府只需要管制药品的零售价，而不是管制药品批发价，如果医院与供货商自行议价，这中间的利益就归医院，减轻医院靠药品来补贴收入的依赖。
3．可以取消“零差价”的管制，通过这样的方式，医药代表以及医药代理公司就没有存在的空间，那么这些不合理的利益链条就可以切断。
胡善联（复旦大学公共卫生管理学院教授）：加强对植入类等高值医疗器械价格的监管，是非常必要的。因为从相关调查来看，目前我国患者80%～90%的费用都来自这方面如果对这些价格进行监管，以后患者在换人工关节，或者是进行心脏支架等植入手术时，费用都会大大降低。
三、恢复公立医院的公益性是解决就医难题的正道
李玲（北京大学中国经济研究中心教授）：公立医院是替政府行使保障老百姓健康的职责，它应该用最少的投入来保障老百姓的健康，而不是机构利益最大化。医改近期的一个重点，是推进公立医院改革的试点。公立医院是提供医疗服务的主体，现在老百姓看病难、看病贵的抱怨，主要体现在到医院看病上。而且医院改革和各项改革密切关系，一切改革的措施，最终都要通过医院来实现。比如我们的保障制度，如果保险方和医院方不断地在博弈，有效的资源就得不到最佳的利用。还有药物制度的改革，如果便宜的、可靠的药品生产出来，却得不到使用，这个制度也形同虚设。从这个意义上看，公立医院的改革将是整个医改的核心环节。
目前的医改方案只讲了医改的体系，这些体系在任何一个国家都有。提起医疗制度模式，世界各国都不尽相同。有些是政府医疗保险模式，由政府办保险，医疗机构购买服务；有些是政府医疗服务模式，由政府直接举办医院为公众提供医疗服务，这种模式并不免费，而是老百姓支付起的服务，我国曾经也都是这样的模式。
此外，还有以美国为代表的以市场化为主的模式，但美国并没有实现全民保障。从医疗卫生制度的安排和演变上，国际趋势是越来越多的国家选择国家直接举办医疗机构的方式，为老百姓提供服务。到底是政府来提供服务，还是政府来购买服务，这是此次医改中争议非常大的一点。
购买是买卖双方的契约，而医疗领域是契约失效的领域。我们目前这么尖锐的医患矛盾，其实就来源于这个契约。现在的患者被商品化经济熏陶了以后，就认为我到你们医院里面，我花了钱，你就要包治好，没治好就是你医生的责任。正是由于这些造成了在医疗市场上竞争往上走，因为患者愿意用高价，不会去选择低价的。对于医院的竞争，也许可以在表面上把价格降下来。现在做的是既补贴供方也补贴需方，财务的保障双管齐下。长远需要创造出更多更好的思路和模式。
四、打通药品不良反应的救济通道，找出药害根源
吴睿鸫（财经评论员）：药品不良反应为何时有发生？一个重要的原因，是法律救济渠道不畅，导致索赔遇阻。按法理讲，患者出现药品不良反应，有权利向医院、药厂和药店要求经济赔偿，但是，由于我国的《民法通则》和《药品不良反应监测及报告管理办法》等相关法律规定都没有涉及到药品不良反应赔偿问题，导致患者往往索赔无门，如此一来，受害者会受到精神和经济上的双重打击。
孙忠实（卫生部全国合理用药监测网教授）：分析近几年的药害事件，根源有三：一是不法企业受利益驱动，违规生产；二是政府部门监管不力，尤其在某些“地标”药品转“国标”标准偏低，把关不严；三是医院和药店购销药品把关不严。
个别药品生产企业违规操作，在药品安全链的生产环节就埋下“炸弹”。国内药企规模化、产业化、集约化程度依然不高，为占据市场份额彼此恶性竞争。这种低价竞争迫使药品生产企业最大限度压低生产成本，争取利润空间。一些企业缩减该有的操作程序，甚至偷工减料，有效成分低限投料，辅料也用最便宜的。而药品是特殊商品，生产企业1%的疏忽，就可能对生命健康带来100%的隐患。
虚假医疗广告是久治难愈的顽疾，药品广告牵涉多个部门，工商部门担负广告的审批与监测，药监部门负责内容审核，媒体承接广告发布。多头管理存在脱节现象，给虚假广告可乘之机。国家职能部门应制定一套高效的预防、监管、奖罚制度并有力执行。尤其应提高对造假者的惩罚力度，加大其违法犯罪成本，使法律的震慑力能保障人们的生命健康。
五、向西部卫生人才“无保留”传授诊疗技术
王杉（北京大学人民医院院长）：自2006年起，我院先后将卫生对口支援工作辐射到四川、内蒙、云南等西部地区，通过派出医疗队、接收进修医师和公益医疗救助等多种形式的支援活动为经济落后的边远地区群众送去了急需的医疗技术，同时也带来了可观的社会效益。2010年7月，北京大学人民医院受卫生部委托先后承担了对云南西双版纳州人民医院和新疆乌鲁木齐市友谊医院各自为期五年的卫生对口支援项目，使得对口支援的范围扩大并延伸到边疆。自此，我院将培养支援范围覆盖整个西部地区。
六、参照发达国家建立大病救助制度，政府承担主责，慈善救助作补充
张占仓（河南省科学院副院长）：在解决看病难特别是大病就医难的问题上，政府已经进入了操作层面。建议参照发达国家的一些做法，建立大病救助制度。一是政府应该是主体，应拿出专项财政资金进行救助；二是依靠社会力量，比如爱心企业、企事业单位、慈善机构等的捐助，发动社会力量参与大病救助；三是通过商业途径，比如购买大病医疗商业保险等，来募集专项的大病救助资金；四是依靠家庭的力量，个人负担一部分医疗费用，这样形成政府、社会、商业保险，加上家庭共同组成大病救助体系，使70%左右的大病患者能够在制度内解决；30%通过特殊途径比如商业的大病医疗保险来解决看病问题。
徐永光（南都公益基金会秘书长、希望工程创始人）：大病救助制度探索和公益机构的有益尝试，解决大病救助难，需要政府、市场、慈善组织形成合力，需要设计一个方案将政府救助、商业保险、慈善救助三者打通。该方案的模式是这样的：
由中央和地方按比例匹配。受惠范围原则上覆盖全体公民，包括未成年人。
保费可分两个档次，比如50元保费可报销10万元，100元保费可报销20万元。保险公司赔付与政府救助是配套的，因此不是个人与保险公司发生关系，而是政府统一规划，保费由单位、学校等机构代收，由社保机构或慈善机构代理对保险公司公开招标，集团购买。这种大病救助保险覆盖病种应更广。
若碰到困难家庭，无力购买大病救助保险的，可由社会慈善来兜底。同时，慈善机构对那些获得政府救助、保险赔付后还有困难的群体，可以进行适当资助。这样慈善基金会的善款使用也能实现效用最大化。
七、从根源上消除医患信任危机，依靠深化医改，彻底扭转畸形体制
徐昕（北京理工大学法学院教授）：患者对医生不信任导致患方既不会轻易相信医疗事故鉴定，也倾向于不选择诉讼解决，行政调解更因缺乏实效而被排除。患方认定权利遭受侵害，在没有中立第三方介入纠纷解决的情形下，不通过国家机关和法定程序，而依靠自身或私人暴力，以解决医疗纠纷，实现权利。暴力性私力救济成为患方解决医疗纠纷的最要选择甚至是首要选择。
白剑锋（人民日报高级记者）：当前，我国医疗卫生体制最大的弊病在于很多公立医院戴着公益的帽子，干着逐利的事情。而政府在投入不足的情况下，错误地鼓励公立医院以药养医、以械养医，而不是以技养医。由于医生的劳务技术价值被严重低估，只能靠大处方、滥检查赚钱，导致过度治疗泛滥，加重了患者的看病负担，在这样的体制下，医生把患者当成赚钱的工具，患者把医生当成牟利的商人，医患关系蜕化为一种经济利益关系，而非救死扶伤的关系。因此，一旦治疗效果不理想或发生医疗意外，一些患者就会迁怒于医生，甚至采取暴力手段伤害医生，使本已脆弱的医患关系雪上加霜。医患之间“两头害怕”的背后有着深层的制度原因，要想从根源上消除医患信任危机，必须靠深化医改，彻底扭转以药养医、以械养医的畸形体制，让医生靠技术吃饭，而非靠卖药吃饭，消除医患之间的经济对立。
八、2011年，医保推进力度大
郑功成（中国人民大学劳动人事学院教授）：2011年的医保推进力度非常大，表现在：补助标准大幅度增加，由原来的120元提高到200元，老百姓看病贵的问题得到进一步缓解；医保覆盖病种增加了特殊病种，有了制度性的突破；门诊统筹实施范围扩大，老百姓的医保待遇水平进一步提升；社会救助范围扩大到困难群体，对困难群体来说是一个重大福音。下一步，要推进新农合、城镇居民医保、职工医保经办管理资源的整合。目前，经办机构多头管理，很多居民重复参保，导致公共资源巨大浪费。目前应该做好各项基本医疗保障制度政策和管理的衔接，实现信息共享，避免重复参保。
近几年，国家医改的力度很大，但是在基层仍然存在看病难的问题。为什么这么难？首先主要是基层、社区及乡镇全科医生实在太少了。其次是大家对基层的医生不信任，医患的信息不对称。解决该问题关键在于大量培养城乡基层社区全科医生人才，同时通过制度让全科医生稳定在基层，分流看病人群，最终解决基层看病难问题。
实现“病有所医”的全民医疗保障体系，离不开公立医院的改革。加大公共卫生投入、在推进医疗保障体系中改造制度安排是必要条件，但卫生体制、医院体制与医药体制也要同步改革，才能实现“病有所医”。
孟庆跃（北京大学中国卫生发展研究中心执行主任）：今年医保的补助力度前所未有，是一个重大突破。在医改实施的两年里，我国的医保制度取得了很大进展，如农村新型合作医疗、城镇居民医疗保险基本建立，预期的目标基本上达到。现在补助标准提高，将直接改善老百姓的就医感受。
基本药物制度基层全覆盖是今年工作安排的一大亮点。医改的“强基层”就是加强基础医疗体系的建设，加强基本医疗卫生服务的提供，包括基本建设、资金投入、人员培训等。在过去几十年，我们在发展中忽略了基层卫生机构建设，建设中很多都是放在高层次的，不论是资金流向还是病人流向越来越往上，所以需要一段时间来重构基层卫生服务体系。基本药物制度的实施与基层医疗机构的综合改革结合起来，更有针对性，实现了基层医疗卫生机构机制上的整体改革，引导资源下沉，患者也流向基层，取得了较好的效果。
医改本身就是一项长久工程，不可能在一两年内解决所有的问题。比如说卫生人员，特别是基层卫生人员的质量，不可能在一夜之间将卫生人员的质量提到很高的程度。这需要政府、医学教育机构不断地找准目标，才能将各地区，特别是贫困地区、农村地区、基层部分的医务人员的质量提高上来，同时也要对现有的人员进行培训。
公共卫生服务补助资金从人均15元大幅度提高到25元，对老百姓来说很实惠，也说明医改经过研究、评估，改革方向更加明确，更注重老百姓的感受。但是，政府的钱多了，这个钱怎么转换成为有效的服务，也就是把钱变成老百姓能够接受的服务，需要政策、机制各方面来完善。
政府应策
一、坚持公益性方向探索有
中国特色的公立医院制度马晓伟（卫生部副部长）：卫生部等五部门出台了《关于公立医院改革试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），启动公立医院改革试点工作，开始了社会主义市场经济条件下坚持公益性方向，建立有中国特色的公立医院制度的探索。
1.建立公立医院制度是符合卫生事业发展要求和中国国情的历史选择
良好的医疗卫生体制应以维护健康为最终目标，兼具公平可及性和宏观效率。公立医院是最直接的实现医疗服务公平可及性的制度安排。我们要倍加珍惜和自觉运用60年卫生工作积累的经验，继承建国以来三个阶段卫生工作留下的宝贵财富，即新中国成立后三级网的宏观资源配置体制、改革开放后简政放权的微观激励机制和近十几年来医疗保障的费用分担机制，构建有中国特色的医疗卫生体制。
2.公立医院改革试点的顶层设计
根据《意见》和国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009年—2011年）》的精神和要求，经过广泛征求意见、充分沟通协调、反复修改完善，我们在《指导意见》中提出了公立医院改革试点的顶层设计，即“一个目标、三个领域、九项任务”。
“一个目标”：就是维护公立医院公益性，调动医务人员积极性，促使公立医院切实履行公共服务职能，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，缓解群众看病贵、看病难问题，为老百姓看好病。
“三个领域”：一要完善服务体系，构建公益目标明确、功能完善、结构优化、层次分明、布局合理、规模适当的公立医院服务体系。二要创新体制机制，形成科学规范的公立医院管理体制、治理机制、补偿机制、运行机制和监管机制。三要加强内部管理，提高公立医院运行绩效，做到安全上更有保障，质量上更加提升，成本上更为合理，效率上更加提高，服务上更为改善。
“九项任务”：是指完善公立医院服务体系，改革公立医院管理体制，改革公立医院法人治理机制，改革公立医院内部运行机制，改革公立医院补偿机制，加强公立医院管理，改革公立医院监管机制，建立住院医师规范化培训制度和加快推进多元化办医格局。
3.公立医院改革试点工作的进展情况
公立医院改革试点启动近一年来，已经初步形成中央、省、市政府和有关部门、医院多方努力，综合改革和单项改革相结合的工作格局，各试点城市以让群众看得上病、看得起病、看得好病为目标，选择操作相对容易、见效快、受环境制约因素小的任务率先推进，取得了初步成效，积累了一定经验。
①完善医疗服务体系，确保群众“看得上病”。医疗资源，特别是优质资源总量不足，在区域、地区、城乡之间分布不均，城市基层和农村医疗服务能力弱，是导致目前“看病难”的主要原因。要解决这个问题，必须加强宏观卫生资源调控，优先发展医疗薄弱地区服务体系建设，推动分级医疗格局的形成。试点城市纷纷完善公立医院规划布局。一是适应新城区发展需要，采取新建扩建、搬迁改造、资源重组、办分院或合作建设等方式，推进城区优质资源向新区和郊区县扩展。二是组建医疗集团，实现资源共享、促进人才流动，建立信息互联互通机制。三是建立公立医院与基层医疗卫生机构上下联动的分工协作机制，实现大医院与基层医疗机构的纵向资源流动。四是以县医院为龙头，促进县域卫生服务体系建设。
②加大政府投入，改革医保支付方式，规范医院行为，确保群众“看得起病”。医保制度尚未完善、医疗费用中患者自付比例过高、医院逐利动机等都是导致“看病贵”的重要原因。为了解决这些问题，近年来，国家多管齐下规范医院诊疗行为，形成医院控制费用的长效机制。一是加大政府投入，完善补偿机制。二是改革医保支付方式，一方面完善基金结算办法，方便患者，通过基本医疗保障制度与商业保险、大病救助相衔接的办法，进一步减轻患者负担；另一方面通过按病种付费、按人头付费、总额预付等方式限制医疗费用过快增长。
③加强人才队伍建设，调动医务人员积极性，改善医疗服务，确保群众“看得好病”。
1）加强人才队伍建设，通过住院医师规范化培训、全科医生培训、城乡对口支援，全面提升医疗机构人才队伍水平。
2）改革运行机制，进一步搞活医院内部机制，充分调动医务人员积极性。一方面改革人事分配制度，实行“用人自主、因事设岗、全员聘用、能进能退”的用人管理新机制，并实行岗位绩效工资制，取消薪酬与业务收入挂钩的制度，实现“多劳多得、优劳优得”。另一方面对公立医院运行进行约束与监管。
3）改革医院服务管理，全面推行预约诊疗、医患纠纷第三方调解和投诉管理工作。
④一些重大的体制机制问题在部分试点城市已开始探索。
4.公立医院改革面临的形势和下一步工作思路
2010年10月27日，李克强副总理主持召开国务院深化医药卫生体制改革领导小组第七次全体会议，加快推进公立医院改革工作是此次会议的重要议题。
“十二五”期间，公立医院改革的主要目标包括：优化公立医院规划布局，完善县域医疗卫生服务体制，健全统一规范的医疗费用医保支付制度，建立规范化的住院医师培训制度，“以病人为中心”改善医院服务，普遍推行以预约诊疗服务、整体护理、临床路径为中心的医院服务改革，建立统一高效的医院运行监管制度，发挥地方在医疗行业管理中的作用，实行全行业属地化管理，提高医院运行效率，以医疗质量和病人安全为核心、以不断提升病人满意度为标准评价公立医院。
根据国务院部署，2011年公立医院改革的工作布局将发生重大转变，进入点面结合、加快推进的新阶段。其基本思路是：按照点面结合、远近结合、边试边推、分阶段、有重点、依条件推进的策略，确定一批见效快、易操作的公立医院改革重点政策措施，向全国推广，争取在让人民群众得实惠得方便、解决看病难看病贵和让医务人员受鼓舞三个方面取得突破性进展。同时，继续鼓励指导试点城市在“管办分开、政事分开、医药分开、嬴利性和非嬴利性分开”等重大体制机制改革上先行探索，形成经验，逐步推广。
根据试点城市经验，按照认识统一、条件成熟、切实可行、行之有效的标准，我们初步确定将在全国重点推进如下几项工作：
1.优化公立医院结构布局
完善区域卫生规划与区域医疗机构设置规划。优化公立医院结构布局，加大对县级医院建设发展支持力度，建立区域医疗中心，提高医疗机构和医务人员的技术水平和服务能力。
2.加快建立公立医院与基层医疗卫生机构上下联动的分工协作机制
按照“上下联动”的要求，建立公立医院与基层医疗卫生机构有内在利益纽带、长期稳定、制度化的分工协作机制，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的医疗服务模式。
3.优先发展县级医院
大力发展县级医疗机构，是统筹城乡医疗卫生事业发展的有效措施，是新时期党对农村卫生工作从理论到实践新的突破点。2004年以来，卫生部始终把县级医院的建设作为缓解“看病难、看病贵”问题的着力点，力图通过增加财政投入、加强基本建设和设备配套、加强对口支援等多种手段，在两年之内使每个县至少拥有一家二甲以上水平的县级医院。
4.改革医疗保障支付方式和医院收费方式
在推行医疗保障“一卡通”的基础上，逐步实现医疗费用在医院直接结算、异地结算；改革医疗保障制度支付方式，促进公立医院形成控制费用的内在机制。同时，努力提高基本医疗保障制度的报销水平。
5.改革运行机制，加强内部管理，提高公立医院运行绩效
以临床路径为抓手推动医院科学化、精细化管理，进一步内部挖潜，促进因病施治。同时提高医院服务水平，实施优质护理服务和预约诊疗服务。
6.完善医务人员激励机制，调动医务人员积极性
增加对卫生人才队伍建设的投入，合理调整医疗服务价格。建立医患纠纷第三方调解机制，积极发展医疗意外伤害保险和医疗责任保险，构建和谐医患关系。加强宣传引导，形成尊重医学科学，尊重医务人员的社会氛围。
7.开展住院医师规范化培训
建立住院医师规范化培训基地网络，为各级医疗机构培养输送大量合格的医疗人才。
8.推进医院信息化和远程医疗
建立以电子病历建设和医院管理为重点的医院信息化网络，促进医院管理科学化、精细化，提高基层医院服务能力和水平。
二、投入5000多亿用于医改，逐步改革“以药补医”的机制
张茅（卫生部党组书记）：中国医改启动一年多来，各级政府已投入5000多亿元人民币，许多改革措施陆续落实到位，看病难和看病贵在一定程度上得到缓解统计监测数据表明：医改使基本医疗保障制度覆盖率提高，极大减少了“因病致贫返贫”现象。今后，将逐步减少个人承担看病费用的比例，计划到“十二五”末，把个人承担看病费用的比例减至30%以下，达到国际水平。
刘新明（卫生部政策法规司长）：“以药补医”是目前公立医院的一种补偿机制，“以药补医”的政策是上世纪50年代在国家财力不足、对公立医院补助有限的情况下制定的。这项政策要求公立医院销售药品，可以在进价的基础上加15%～20%销售，这百分之十五到二十作为弥补政府补助不足的一项补偿来源。这项政策在历史上对于保障公立医院的运行和发展起到了积极作用。但从目前的情况看，也产生了一些新的问题，主要是一些医疗机构过于依赖药品补偿来解决医院的运行发展问题，导致了不合理用药，如“大处方”、用贵药这样一些现象。这些问题应当通过逐步改革“以药补医”的机制来解决。
三、公立医院应占据主导地位，其改革应体现“公益性”
陈竺（卫生部部长）：公立医院改革总的原则还是要坚持或回归公立医院的公益性。我们国家已经为民营资本进入医疗领域创造了一定空间，但是应该明确，由于我们国家中低收入者还占绝大多数，体现公益性的公立医院还是应该占据主导地位。坚持医院的公益性，我们的补偿机制方面要做比较大的改革，以药补医已经不符合时代的要求，带来很多负面的机制，要及时地改。到2011年，公立医院改革将体现公益性，要扭转过于强调医院创收的倾向，让公立医院成为能为人民群众医治大病、重病和难病提供基本医疗服务的平台。
近期公立医院改革将重点推进7项工作：
1.优化公立医院结构布局，重点加强农村、城市新区、郊区、卫星城区等薄弱区域和儿科、妇产、精神卫生、老年护理、康复等薄弱领域服务能力的建设，缓解群众看病难。
2.建立公立医院与基层医疗卫生机构有内在联系、长期稳定、制度化的分工协作机制，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的医疗服务模式。
3.在推行医疗保障“一卡通”的基础上，逐步实现城镇基本医疗保险和新农合费用在医院直接结算、异地结算，解决群众“垫支”、“跑腿”、“排队”等问题；改革医疗保障制度支付方式，促进公立医院形成控制费用的内在机制。
4.优先建设发展县级医院。
5.是内增活力，改善服务。
6.开展住院医师规范化培训，为城乡各级医疗卫生机构培养输送大量合格的医疗人才。
7.建立以电子病历建设和医院管理为重点的医院信息化网络，促进医院管理科学化、精细化，提高基层医院服务能力和水平。
四、深入开展药品安全专项整治，建立药品安全长效机制
陈竺（卫生部部长）：我国药品安全仍处在风险高发和矛盾凸显期，医药产业结构调整难度很大，医药生产经营企业多、小、散、乱、差的局面还没有根本改变，产业集中度低、低水平竞争等问题仍然相当严重，企业自主创新能力也明显不足，市场流通秩序仍不够规范，个别企业诚信意识和责任意识淡漠，制假售假违法犯罪现象时有发生，有的影响极为恶劣，不仅给公众用药安全造成了严重威胁，而且对正在进行的深化医药体制改革及国家基本药物制度的实施带来了严重不良影响。
要建立长效机制，进而实现对药品安全依法依规按程序全面有效进行监管。把建立药品安全长效机制作为完成药品安全专项整治工作任务的重中之重，加强调查研究，在制定和建立药品安全责任体系，完善药品生产经营规范和质量标准，强化企业责任意识和诚信意识，规范药品生产经营秩序，依法监管等方面，取得重要突破。
五、缩小城乡居民享有基本公共卫生服务的差距，优先发展县级医院
陈啸宏（卫生部副部长）：促进基本公共卫生服务均等化，是深化医药卫生体制改革的一个重要亮点。医改工作启动以来，基本公共卫生服务均等化有序推进，全国公共卫生服务经费补助标准达到了人均17元。有73%的县（市、区）已经将公共卫生机构纳入财政全额预算拨款。另外，中央财政投入了大量资金用于实施重大公共卫生服务项目和基本公共卫生服务项目。
张宗久（卫生部医管司司长）：2011年公立医院改革，有7方面的工作有待加强：合理调整公立医院的规划布局；做好城乡对口支援，形成上下联动的纽带关系；优先发展好县医院；要加强医院的内部管理；改善社保的支付方式；加强住院医师规范化培训；推进医院信息化建设等。其中，县医院将成为优先发展的目标。
县医院在我们国家分布比较广，而且具有区域医疗的优势，在县级医院当中是龙头作用。根据卫生部门的统计，县医院门诊占到整个公立医院门诊的1/3，住院量占到公立医院住院量的47%左右，不仅占有量较大，而且费用相对较低，在控制医疗支出方面有比较大的作用。
卫生部专门就此召开了现场会，针对县医院改革、加强县医院工作做了一系列的部署。同时，还要做好城市医院对县医院、县医院对乡镇卫生院的对口支持工作，实现病人双向转诊，合理分流病人。
六、大病统筹，给困难群体看病“双保险”
陈竺（卫生部部长）：我们现在的基本保障制度，实际上还有一个补充的制度，补充的制度就是民政方面的大病救助，就是对困难群体提供的。2010年6月，卫生部会同民政部联合下发了《关于开展提高农村儿童重大疾病医疗保障水平试点工作的意见》，试点工作的开展，应坚持量力而行，稳步推进的原则。根据基金支付能力，先行选择危及儿童生命健康、医疗费用高、经积极治疗预后较好的重大疾病开展试点。各地根据试点病种的标准化诊疗方案，按照本地相关诊疗项目的收费标准，测算并限定试点病种的合理诊疗费用。
以儿童白血病为例，我们就要在大病统筹范畴里面，给予考虑，一方面建立补偿制度、保障制度，另外一方面通过合理的诊疗，要能够控制这个费用，主要强调基本药物和适宜技术的应用，这样使得儿童白血病这样的大病，也能够在我们现在基本医保的制度框架内，能够实现基本医疗服务。
七、影响医患关系的根本原因是体制不合理深化医改是治本之策
陈竺（卫生部部长）：医疗服务提供能力与群众日益增长的健康需要之间存在矛盾。我国医疗卫生资源配置不合理，基层医疗卫生机构的服务质量和医疗条件不能满足群众的基本就医需要，群众看病涌向城市大医院，大医院超负荷运转，普遍存在着“挂号、交费和检查排长队，看病只要五分钟”的现象，这常常是影响医患关系最直接的“导火索”。
医疗机构的公益性要求与管理体制和运行机制之间存在矛盾。近些年来，由于政府投入严重不足，医院的支出90%以上依靠收费获得，使医院逐步背离了公益性目标，成为影响医患关系的根本原因。
医疗保障制度的发展与人民群众的经济承受力之间存在矛盾。医学技术发展的有限性与患者期望值的无限性之间存在矛盾。医疗行业的高风险性与缺乏有效的医疗风险分担机制之间存在矛盾。医疗纠纷处理机制的不完善与人民群众的诉求需求之间存在矛盾。由于目前诉诸法律解决医疗纠纷成本过高、程序较复杂，加之我国相关法律法规在这方面规定的模糊和缺位，使患者选择“闹”的方式，甚至靠暴力解决医疗纠纷。
深化医药卫生体制改革，建立中国特色的基本医疗卫生制度，保证城乡居民公平享有安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务，这是解决当前医患矛盾的治本之策、久安之道。卫生部门作为医疗卫生的主管部门，要以深化医药卫体制改革为契机，大力加强行业作风建设，切实改善医疗服务，积极会同各有关部门，共同推进健康和谐医患关系的建设。
八、《医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排》
2011年2月17日，国务院办公厅印发《医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排》。主要包括以下几个医改亮点：
1.个人自付比例降低，看病贵进一步缓解
在药费报销比例方面，2011年，政府对新农合和城镇居民医保补助标准均提高到每人每年200元，比去年的１２０元有了大幅度的提高；今年城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例力争达到７０%左右，比去年提高10个百分点。所有统筹地区职工医保、城镇居民医保和新农合政策范围内统筹基金最高支付限额均不低于5万元。门诊统筹实施范围、医疗救助范围将扩大，且在重大疾病医疗保障方面，以省（区、市）为单位推行提高儿童白血病、先天性心脏病保障水平的试点。
2.基本药物基层全覆盖，引导患者向下沉
在所有政府办基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度，实行药品零差率销售。建立和规范以省为单位集中采购、统一配送的基本药物采购机制，实现量价挂钩、招采合一、“双信封”招标。建立完善基本药物指导价格动态调整机制。全面开展基层医疗机构编制、人事、分配、绩效等体制机制改革，实行竞聘上岗、兑现绩效工资，安置分流未聘人员。
3.加强县级医院建设，培养中西部基层医疗骨干
我国将在前两年支持建设的基础上再支持300所县级以上医院（含中医院，下同）、1000所以上乡镇中心卫生院和13000个村以上卫生室建设，使每个县至少有1所县级医院基本达到二级甲等水平、有1～3所达标的乡镇中心卫生院，每个行政村都有卫生室，每个街道都有社区卫生服务机构。
为中西部地区乡镇卫生院和基层部队招收5000名以上定向免费医学生，累计招收超过1万名。安排1.5万名基层医疗卫生机构在岗人员进行全科医生转岗培训，累计培训人员达到3万名。同时，为乡镇卫生院和村卫生室培训医疗卫生人员12万人次和46万人次。
4.提高公共卫生服务经费，让百姓少得病
2011年人均基本公共卫生服务经费标准提高到25元。完善并严格执行9类国家基本公共卫生服务项目服务标准、操作规范和考核办法，提高服务水平。城乡居民健康档案规范化电子建档率达到50%左右。为65岁及以上老年人每年进行健康危险因素调查和体格检查。高血压、糖尿病管理人数分别提高到4500万人、1500万人以上。发现的重症精神疾病患者全部纳入管理。
5.公立医院改革的基本路子将形成
今年将加大公立医院（含国有企业医院）改革试点力度，力争形成公立医院改革的基本路子。在16个国家联系的公立医院改革试点城市和省级试点城市加快推进综合改革，鼓励在政事分开、管办分开、医药分开、嬴利和非嬴利分开等重点难点问题上大胆探索。所有三级医院实行预约诊疗服务。推行双休日和节假日门诊。广泛开展优质护理服务。制定并落实控制医药费用过快增长的政策措施。
地方实践
一、北京市多措并举缓解“看病难”“看病贵”
北京市2010年出台一系列惠民利民措施，缓解群众“看病贵”取得重大进展：实行二级以上医院药品集中统一采购，招标品种相同药品较市场平均价格下降16%，去年底实行药品同城同价，这些举措减少群众医保支出36亿元；通过扩大医保覆盖面和提高医保报销标准，共减轻群众就医负担31亿元；推行社保卡“持卡就医，即时结算”，已发放社保卡851万张，所有医保定点医疗机构全部实行即时结算，每年可减少群众个人垫付费用数十亿元。
2011年3月，北京市已采取在大医院实行双休日门诊、在社区医疗机构实行24小时服务、推进预约挂号和双向转诊、向基层医疗机构分流病人等一系列措施，着力解决群众“看病难”。2010年全市医疗机构诊疗1.46亿人次，其中二级以下医院诊疗接近6000万人次，约40%的就诊病人在基层医疗机构就诊，缓解了群众到大医院“看病难”。目前全市大医院就诊病人的一半来自全国各地。
北京市即将对进一步深化医改作出全面部署，力争实现医疗资源特别是优质医疗资源配置向郊区和新城转移、医疗卫生服务从重治疗向重预防和健康促进转移、工作重点从抓医院向抓基层社区医疗机构转移、医疗卫生投入由加大政府投入向加大引进社会办医力度转移、医院管理从传统向现代转移。把名医院“匀”给新城和郊区县。
卫生部部长陈竺曾分析指出，老百姓“看病难”主要分两种：一种是由于医疗资源绝对不足缺医少药造成的“看病难”，另一种是由于优质医疗资源相对于居民需求的不足，造成到大医院看专家“难”，而后一种是目前“看病难”的主要表现形式和特征。
北京是全国优质医疗资源最集中的城市，也是全国看病最难的城市。北京市副市长丁向阳在“2011年公立医院改革试点工作会”上表示：北京将采取多种措施，有计划地将城市核心区优质医疗资源向新城和南城等薄弱地区发展，就是将原本集中在中心城区的名医院将会向城外“匀”一些。
2010年北京市医院门诊总量已突破1.4亿人次，医疗需求与医疗资源供给矛盾日益突出。北京市着力将优化医疗资源布局作为缓解看病难的重要措施，以三级医院整体迁址，名院办分院，加强远郊区县区域医疗中心建设，加强儿科、精神病科、中医科等薄弱机构建设等多种措施，力争逐步形成区域分布合理、功能齐全、方便百姓的医疗服务新格局。
北京11个区域医疗中心基本建设正在积极推进中；北京大学第一医院、北京大学人民医院、北京积水潭医院等名院的郊区县分院正在筹建中，北京天坛医院、北京市口腔医院等优质三级医院资源将于“十二五”期间迁址到城南地区。
二、黑龙江省多项医改措施剑指“2011年看病难”
1.确保新农合覆盖面和参合率稳定在100%和98%以上，同时，全面提升新农合保障水平，确保各级政府对新农合补助标准及时、足额到位；要普遍开展新农合门诊统筹，新农合政策范围内住院费用支付比例力争达到70%左右；所有统筹地区新农合政策范围内统筹基金最高支付限额达到农民人均纯收入6倍以上，且不低于5万元。
2.继续推广就医“一卡通”，基本实现参保人员统筹区域内医疗费用即时结算结报，加强异地就医结算能力建设；加强新农合基本收支预算管理，建立基金运行分析和风险预警制度，控制基金结余，提高使用效率；新农合统筹基金当年结余率控制在15%以内，累计结余不超过当年统筹基金的25%。
3.借助实施基本药物制度，全面推进基层医疗卫生机构综合改革，将基层医疗卫生机构原挂号费、诊查费、注射费以及药事服务成本合并为一般诊疗费，全省统一确定为每人次10元。
4.要强化公立医院与基层医疗机构的分工协作机制，提高医疗体系整体效率，大力提高县级医院服务能力，使县级医院成为县域内医疗卫生中心，带动乡村共同提高服务水平。
5.要巩固和深化三级医院对口支援县级医院帮扶机制。加强县级医院人才培养和能力建设，安排一批县级医院骨干人员到三级医院进修学习。省内5家三级医院与对口的县级医院建立远程医疗会诊系统。
6.完善公立医院内部运行机制，方便群众就医。所有三级医院都要实行预约诊疗服务，完善预约诊疗制度，优化门诊流程，缩短群众候诊时间。推行双休日和节假日门诊，全省二级以上医院都要推行65岁以上老年人“绿色健康”就诊就医通道，将“村医院”建到农民家门口。
7.规范医疗机构临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为，对医疗、用药行为全过程追踪管制，鼓励公立医院优先使用基本药物和适宜技术，医改成果最先体现在基层。
三、《重庆市人民政府关于加快推进2011年医改重点工作的意见》
总体目标：全面启动公立医院改革，推进基层医疗机构全面标准化和基层医疗卫生人员大培训，实现基本医疗保险全市统筹、基本药物制度基层全覆盖，完成国家医改近期五项重点任务，让广大医务人员和人民群众满意，全市医改工作力争走在西部地区前列。
主要指标：城镇职工基本医疗保险（以下简称职工医保）、城乡居民合作医疗保险（以下简称居民医保）覆盖面达95%，政府对居民医保的补助标准提高到200元/人/年，基本实现职工医保、居民医保全市统筹，职工医保、居民医保在二级及以下医疗机构政策范围内的住院费用报销比例均达到70%，居民医保一档、二档报销封顶线分别提高到7万元、11万元。儿童白血病、先天性心脏病医疗保障覆盖全市所有区县（自治县）；将耐药结核病治疗费用的医保报销比例提高到90%。
将基本药物制度扩大到全市各区县所有村卫生室，并实行零差率销售；开展新一轮基本药物集中网上招标采购，促进所有非基本药物电子挂牌交易。
实现80%的区县有一所县级医院（含中医院）达到二甲标准，80%的区县三甲创建单位开工建设，70%以上的基层医疗机构达到标准化率；基本公共卫生服务人均标准达到25元以上，公共卫生服务项目考核合格率达85%以上，城乡居民电子建档率达20～50%；在全市选择15所公立医院开展人事、分配制度等内部综合管理改革试点，其中市级医院2所；完成各类基层卫生人员全员培训任务。
巩固和扩大基本医疗保险覆盖范围。政府对城乡居民参保补助标准由每人每年120元提高到200元，个人按30元、120元缴费。解决好其他关闭破产企业退休人员和困难企业职工的医疗保险问题，完善非公经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工的参保政策。建立完善城乡居民参保的长效机制，鼓励连续参保。通过多种措施，基本医疗保险参保率要稳定在95%以上。
进一步提高基本医疗保险保障水平。城镇职工医疗保险和城乡居民合作医疗保险分别纳入市级统筹范围。城乡居民医保二级及以下医疗机构政策范围内的住院费用报销比例分别达到70%，城乡居民一档、二档报销封顶线分别提高到7万元、11万元。逐步降低或取消医疗救助起付线，政策范围内住院自付费用救助比例原则上不低于50%。开展儿童白血病、先天性心脏病医疗保障工作。加大对耐药结核病治疗的补助力度。
加强基金管理。在保障基金平稳运行前提下，城乡居民医保统筹基金当年结余率控制在15%以内，累计结余不超过当年统筹基金的25%。充分发挥医保基金对调控医疗服务行为的杠杆作用，探索按病种付费、按人头付费、按床日付费等医药费用综合支付方式，采取措施避免“开大处方，搞大检查”、“小病当作大病医”的情况；发挥卫生部门对医疗机构的监管作用，共同促进医疗机构运行机制的转变。
扩大实施范围。在所有政府办乡镇卫生院和社区卫生服务机构基本药物制度全覆盖的基础上，各区县（自治县）启动所有村卫生室实施基本药物制度，并实行药品“零差率”销售。
完善药品交易所功能。充分发挥重庆药品交易所职能，完善基本药物集中采购平台；开展新一轮基本药物集中采购工作。推进药品交易所综合电子交易服务平台建设，加快实现所有非基本药物电子挂牌交易；有序推进医疗器械、耗材、相关医用产品的电子挂牌交易准备工作，分批上线交易，全面实现药品交易所综合电子交易服务功能。全市各级各类公立医疗卫生机构购买药品、医疗器械、耗材、相关医用产品等必须在药品交易所进行采购。
加强基本药物配备和使用管理。制定完善基本药物配备政策，全市所有政府办基层医疗卫生机构和村卫生室要配备和使用基本药物，其他各类医疗机构要按比例配备基本药物，并首选基本药物。制定《重庆市基层医疗机构常见疾病诊疗及基本药物使用指南》，规范基层用药和医疗行为。
加强基本药物质量监管。加快基本药物质量监管信息化体系建设，对基本药物进行全品种覆盖抽验和全品种电子监管，提升对基本药物从生产到流通全过程追溯的能力，控制药品质量安全风险。
加快乡镇卫生院和社区卫生服务中心标准化建设。根据辖区功能定位、服务人口和范围、交通状况等因素，进一步完善中心乡镇卫生院、普通乡镇卫生院、社区卫生服务中心建设标准。加快推进基层医疗机构标准化，2011年全市基层医疗机构标准化率达到70%以上，三年内实现标准化全覆盖。
开展基层卫生人员大培训。要培训乡镇卫生院和社区卫生服务机构医务人员4000人、村卫生室卫生人员10000人。2013年前全面完成轮训任务。要加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，大力培养适用型人才，2013年前使全市每个乡镇卫生院、社区卫生服务机构至少有2名全科医生。
鼓励和引导医疗卫生人员到基层服务。从2011年起，每年从城市二、三级医疗机构中选派500名以上医疗技术骨干到乡镇卫生院和社区卫生服务机构服务，时间至少1年以上。继续实施农村卫生人员中专学历教育培训，为乡镇卫生院招收定向免费医学生。
落实绩效工资政策。根据工作数量、质量、服务对象满意度等指标，制定科学的绩效考核体系。坚持多劳多得、优绩优酬，并向关键岗位、业务骨干和有突出贡献的人员重点倾斜。赋予卫生部门和基层医疗机构院长分配自主权，允许拉开医务人员收入差距。对离退休人员绩效工资，由区县（自治县）财政予以保障；对绩效工资未达到平均线的基层医疗卫生机构，政府要予以补助；对服务能力强，经营状况好，绩效工资超过平均线的基层医疗卫生机构，按规定超过1.5倍的征收调节基金。
完善公立医院服务体系。制定“十二五”卫生事业规划，明确各级医疗机构布局，修订主城区医疗机构设置规划。制订市级医疗机构资源整合方案，加大市级医疗资源优化整合力度，合理布局市级大型医疗机构。鼓励和引导社会资本兴办医疗机构，加快形成多元化办医格局。加快区县级医院建设，2011年每个区县（自治县）至少有一所区县级医院（含中医院）达到二甲标准。大力推进23所三甲医院建设，2011年80%的创建单位要开工建设。
推进公立医院综合改革。在全市选择15家公立医院开展人事、绩效工资和收入分配制度等综合改革试点，其中市级医院2家。继续做好江北区公立医院改革试点，认真总结试点经验。探索医疗集团管理，引导高水平的医师到基层医疗卫生机构开展执业活动，推进基层首诊、双向转诊，建立公立医院与基层医疗卫生机构合作机制。
广泛开展便民服务措施。在改进群众就医服务、控制医药费用、加强医疗质量安全三个方面推行一系列惠民便民措施，让群众尽快得到实惠。
从2011年1月29日起，所有政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，并实行“零差率”销售。今年开始，将制定三级和二级公立医院基本药物配备和使用制度，并将配备和使用情况纳入公立医院年度考核。同时加快完善重庆市药品交易所电子交易平台，逐步抑制药价虚高。
制定高血压、慢支炎、糖尿病、心衰等51种常见病的基本诊疗、基本药物“用药路径”，对医生用药和处方进行规范，超出范围，将予以查处。建立医生诚信档案，定期公布，实行医生职称评定一票否决制度，凡查实医生有收红包行为，均不予评定职称。推进医院信息化系统建设，对过度检查、过度治疗进行实时在线监控。
四、江苏省推出2011年百姓看病系列举措
2011年是实施“十二五”规划的开局之年，也是深化医改攻坚克难的关键之年，是江苏省基本药物使用范围更广、医改力度更大、财政投入更多。
2010年上半年，江苏省在37个县（市、区）实行了基本药物制度，下半年又推广了45个县（市、区）。据省卫生厅有关负责人介绍，今年将实现所有县（市、区）基本药物制度全覆盖，并形成可靠的综合配套机制。按照国家统一部署，江苏省将实行政府办基层医疗卫生机构基本药物以省为单位集中采购、统一配送，发挥批量采购优势，采购数量与价格挂钩，并进一步规范药品剂型与规格，让百姓用上更便宜的药品。
针对80%的优质医疗资源都集中在大城市的大医院，而农村、城郊居民看病不方便这一状况，江苏省今年出台医疗机构设置规划及相关配套政策，加强新区、郊区、卫星城区等薄弱区域公立医院规划布局。其中，在未来5年内，南京市将在河西、江北、南部新城等4个人口密集的城郊，建设3个大型医疗中心和1家儿童医院，以解决这些地区的居民看病难问题。
2011年，全省二级以上医院全面开展预约诊疗，大幅提高三级医院初诊患者预约率、复诊患者预约率，还将进一步采用诊室弹性排班、分层分科分区挂号、候诊、取药、无假日检查等措施，尽量缩短患者就医等候时间。
目前有40%左右的门诊病人就诊时，要输液治疗，这不仅加重了百姓看病负担，而且助长了药物滥用等不规范诊疗行为。今年，全省所有三级医院和县级医院都要规范开展临床路径管理，制定人均门诊和人均住院费用控制目标和指标，重点控制不合理用药、不合理检查及一些重点专科医疗费用的较快上涨，并定期公布医院的医药费用变化信息，接受社会监督。
2011年，江苏省将全力推进公立医院改革试点，扩大公立医院改革试点范围。同时，加强县级医院建设，对符合条件的县医院适当放宽二、三类技术的准入。确保非公立医院在准入、执业、发展等方面与公立医院一视同仁，同等待遇，特别鼓励社会资本办上规模、上水平的医院。
实行基本药物制度后，基层医院反映最强烈、最集中的是投入补偿问题。今年将把增投入和建机制结合起来，通过制度安排确保基本药物制度的实施效果，促进基层医疗卫生机构可持续发展。要对基层医疗机构实行定编定岗，明确公益性的定位，使技术、装备、人员等与之相适应。同时，建立完善的投入机制，对医院基本建设、设备购置、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费实行专项补助；对医院经常性收入不足以弥补经常性支出的差额部分，由财政实行足额补助；做到基层医疗卫生机构增加收入，不加重群众看病负担。
健全基层医疗卫生服务体系是2011年卫生工作另一大重点。今年每县将至少有一所县医院达到标准要求，省扶持建设44个县医院、200个中心乡镇卫生院，推动乡镇卫生院向适度规模、适宜技术方向发展，年内争取建成50个省级示范乡镇卫生院。年内，以省辖市为单位，居民社区门诊急诊人次占当地总量的比例稳定在45%以上，门诊均次费用比三级医院低50%以上，社区预防保健人次达到当地总量的60%，65岁以上老人建档率达85%。
五、广东省惠州市解决“看病难、看病贵”60项措施
为更好地维护人民群众的健康权益，提高居民平均期望寿命，降低残障人口比例，切实解决群众看病难、看病贵问题，结合我市实际，特制定以下措施：
1.以病人为中心，科学进行流程再造，完善就医流程，方便患者就医；应重组门诊流程，实施门诊建卡、挂号和收费业务“三合一”工程。
2.设立导诊台，张贴诊治流程标识图，发放《就医指南》，及时更新受损的标示栏，为患者就诊提供方便。
3.加强急诊绿色通道建设，理顺急救管理体制，规范急救流程。二甲以上综合医院应开设独立的急诊挂号和收费等服务性窗口，以最快速度方便急诊患者就医。
4.推行同级医疗机构辅助检查项目互认制度，实行复诊病人“门诊病历一本通”，方便群众就诊。
5.逐步推行门诊医生工作站，使用“电子处方”和“电子检查单”，解决医生潦草处方问题，降低差错发生率。
6.再造检验流程。三级医疗机构应实施检验条码化管理，二级医疗机构应逐步实施检验条码化管理。
7.二甲以上综合医院应建立生化检查等“快速检验通道”。24小时内均可以进行抽血、送检，报送结果，方便群众就医。
8.建立限时服务制度。急诊、抢救病人从进院到开始处置时间不超过5分钟，院内急会诊到位时间不超过15分钟；放射科急诊和平诊出具报告时间分别不超过30分钟和2小时；门诊、急诊一般检验单出具报告时间不超过2小时；除特殊检查外，病房检查项目报告时间不超过12小时。
9.建立一般手术病人预约当天住院当天手术制度。普通择期手术病人入院前做好各种术前检查，安排好手术时间，缩短住院日，减少病人住院费用。
10.医疗机构要科学排班，减少排队，提高工作效率。在高峰时段增加窗口部门人力，从速分流病人，缓解高峰期排队压力。要根据具体情况尽量增设服务窗口（如挂号、收费、取药等窗口），缩短病人就医时间。
11.推行无假日医院。全面实施周六、日和黄金周的门诊服务，推行无假日医院，二级以上医疗机构节假日均安排有门诊医生出诊，医技、功能科室、辅助检查科室等也正常排班。
12.提高预约服务比例。利用电话预约、网上预约、惠民邮箱——健康快线、“医讯通”等手段，积极开展预约专家号和短信提醒服务及专家咨询服务，有效分流就医人群，科学安排就医。
13.建立电子健康档案。至2010年底前，城市居民健康档案建档率要达到50%，农村居民达到30%，并逐步实现健康档案电子化。
14.规范就医路径，实施社区（包括村卫生站）首诊制度，到2012年各县区基层卫生机构服务量应达到占总量的50%以上，到2020年达到60%以上。
15.开展临床路径管理。要按卫生部公布的病种建立一套标准化的治疗模式与治疗程序，规范医疗行为，减少变异，降低成本，提高医疗质量。
16.建立“双向转诊制度”，规范转诊路径。建立以三级医院为技术指导，以县区二级以上医院为救治中心，以社区卫生服务机构、乡镇卫生院为网底的医疗技术合作平台。
17.建立医疗机构与社保局的“绿色通道”，协商解决患者医疗保险机构医保资金支付、结算等工作，方便患者报销。
18.医疗机构应建立合理的平均住院日管理制度。三级综合医院平均住院日应少于13天，二级综合医院平均住院日应少于12天。
19.完善出院病人随访制度。设专人利用书信、信息、电话等形式对出院病人进行回访，了解患者目前状况以及对医疗机构的服务满意度，更好地为患者服务。
20.加强患者就诊后服务。如健康咨询、手机传递医疗信息、为偏远山区患者代邮检查报告、代买车船票等。
21.开展志愿者服务活动，引导病人合理就诊，及时疏导挂号、收费、取药等排队等候人群。
22.认真实施免费婚检政策，加强产前诊断、新生儿疾病筛查，减少出生缺陷和残障率。提高出生人口素质。
23.保证疫苗质量，在疫苗流通的各个环节实行冷藏无缝衔接。常规免疫规划疫苗接种率达到95%以上。
24.各级中医院要制定“治未病”的工作计划和实施方案，并有落实执行的保证措施。
25.孕产妇死亡率控制在：2012年≤16/10万，2020年≤12/10万。婴儿死亡率控制在：2012年≤5‰，2020年≤4‰。
26.要把健康教育放在非常重要位置上。各级健康教育所每年要确定两个以上健康教育主题，把有关宣教资料覆盖至每一个村庄、社区、学校和厂矿。
27.各医院特别是中医院应大力推广使用非药物疗法的针灸、推拿、火罐、敷帖、刮痧、熏洗、热熨等疗效明确的中医药适宜技术。将推广中医药适宜技术列入考核中医院领导班子的主要内容。
28.加强控烟工作。至2010年年底，全市卫生系统所有二级以上的医院都要达到“全国无烟医院”的达标标准。通过医院的禁烟活动，使医院成为一个向社会暗示“吸烟危害健康”的窗口，加快全社会控烟、禁烟的进程。
29.加强基层医疗卫生机构规范化、标准化建设，不断完善和规范乡镇卫生院基本医疗服务项目和诊疗行为，为方便农民诊治提供常见病、多发病、地方病等常规诊治服务。
30.加快“健康惠州”工程实施，做到有计划、有方案、有措施、有落实，保证农村居民有病得到及时有效治疗，实现“小病不出村，小病在社区，大病进医院，康复回社区”的目标。
31.要做到依法科学合理采血、储血和用血，确保临床用血安全。
32.实施国家基本药物制度。制定“四不能”规定：（1）病人住院期间所用国家基本药物费用所占总药物费用的比例不能低于有关规定；（2）住院期间病人的抗生素费用与总药物费用的比例，不能高于有关规定的控制线；（3）全院抗生素费用占总药物的比例，不能超过卫生部的标准；（4）病人住院总药物费用与医疗总费用的比例，不能超过医院规定的该科药物比例。
33.建立临床药师制度。对特殊用药，临床药师必须参加会诊，监督和指导临床合理用药。医院药事委员会或专家委员会定期对使用前10位的药品进行合理用药分析，对存在滥用药物、开大处方等违规行为的科室和个人上报医院职能部门和医院决策层进行处罚，情节严重的给予纪律处分。
34.建立合理用药制度。各医疗机构组织专家每月对处方进行一次处方点评，对不合理处方医院应向“开方”医生发出整改通知，并将医生名单在医院内公示，连续两个月被公示的医生，由医院给予处理，一年内三次被医院公示的医生，由市纪委监察局派驻市卫生局纪检组给予处理。
35.坚持“三不用”合理用药原则。即便宜药能治好的不用昂贵的，国产药能解决的不用进口药，能用一种药就不用多种药。
36.医院门诊部、住院部各科室有明确的药品比例控制指标。对平均药品收入控制指标超出规定的，给予处理。
37.建立和完善医药费用“总量控制，结构调整”制度。按卫生部规定，各医疗机构医疗业务收入每年增长控制在14%。药品收入占业务收入的比重控制目标为：县以上综合医院不超过45%；中医院不超过50%（山区县的县级中医院不超过55%）；专科医院、职业病防治及慢性病专科医院、卫生院和独立设置的门诊部原则上不得超过55%（山区卫生院原则上控制在60%以内）。平均每诊疗人次医药费用、平均每出院患者医药费用应控制在年增长10%以内。
38.严格按照《抗菌药物临床应用指导原则》关于抗菌药物非限制使用、限制使用和特殊使用分级管理的规定。一类抗生素只有临床住院医师以上才能开出，二类抗生素只有临床住院主治医师以上才能开出，三类只有临床副主任医师以上才能开出。
39.建立抗菌药物定期监测制度，遏制滥用抗生素现象。每月对病区使用抗生素的金额比例进行统计并在医院内部行政网上公布；每月进行一次抗生素使用情况统计，对用量前十名的抗生素进行重点监测，进行使用情况综合比较和分析，对其合理性进行论证；由药房负责人提供病区经常使用高级别的抗生素品种，供临床药师分析用药的合理性，反馈给临床。
40.建立健全临床用药公示通报制度和对违规促销药品、违规用药医师处理制度。医院药事部门应对科室临床用药、医院单品种用药总量、医师用药等情况定期进行公示或通报。对于经医院药事管理委员会认定为明显不合理的品种或存在促销行为的药品应给予淘汰；对经查实有收受药品回扣的医师，按规定严肃处理；医师合理用药情况应作为晋级、年度工作考核的重要内容。
41.严格按照《处方管理办法》规定，在电脑系统设置不规范处方预警提示系统，保证开具处方的完整性和科学性，便于药师审方调配等。
42.建立阳光用药电子管理监察系统，有效处罚滥用药和违规用药现象。
43.推行阳光收费服务。各医疗机构门诊大厅设医务公示栏，公示药品、医疗耗材等收费项目；实行医院信息化的单位应在门诊和住院部设触摸屏，能随时查询收费项目，确保各项收费公开、透明、公正、合理。
44.住院费用实行公开制度。医疗机构必须给予住院患者一日和出院费用详细清单，做到收费项目清晰明了、及时准确。
45.制定阳光采购制度。药品采购要严格按照国家规定，全部实行全省统一“阳光采购”，降低药品价格成本。
46.严格控制门诊处方金额。各级医院根据卫生部药品比例规定要设定医生门诊处方平均药费限额，严控大金额处方，有效降低患者就诊平均费用。
47.严格按照国家规定，实行单病种限价收费。
48.完善预防接种收费公示制度。一类疫苗实行免费接种，二类疫苗实行自愿有偿接种，严禁乱收费、重复收费和打包收费行为。
49.结核病防治院对活动性肺结核病人（条件：本市居民或在本市辖区内居住三个月以上的外地居民，可凭个人有效身份证明到所在辖区的结核病防治机构诊疗），实施减免政策：（1）免费胸透和摄X光片一张；（2）免费享受抗结核药物治疗（链霉素、利福平、异烟肼、吡嗪酰胺和乙胺丁醇）；（3）免费享受初诊时、治疗期间、治疗结束时的痰涂片检查；（4）免费享受治疗期间全程管理和指导。
50.制定阳光物流制度。建立阳光物流电子管理与监察系统，医疗卫生机构物品采购、价格、流向等客观情况，均应接受群众的公开监督，以降低医疗机构的采购成本。
51.严格遵守卫生部规定，严禁医疗卫生部门在效益奖方案中有开单提成和用药提成的条款。
52.建立“七项”内容的医疗信息公示制度。即：（1）实行医务人员佩卡上岗制度、公示医务人员执业资格；（2）公示常用药品及高值医用耗材价格；（3）公示常用医疗收费项目和标准；（4）公示专家门诊日程安排；（5）公示科室设置示意图；（6）公示执业医师的权利和义务；（7）公示投诉举报电话。
53.在全市二级以上非嬴利性医疗机构建立“惠民病房”。按现有病床数的10%设置惠民病房，对低保户、五保户和特困户实行10%优惠。
54.建立医患绿色通道，建立科学完善的满意度调查体系。成立“惠州市医疗卫生投诉监管中心”，畅通医患之间的联系，使可能存在的一些医患间的问题更早、更快、更便捷得到解决。
55.建立医师档案制度。更科学、更客观地反映医务人员医德医风状况，适应新形势下的医疗卫生行业纠风工作，落实“以病人为中心”的服务理念。
56.各级医疗机构根据具体情况可设立平价门诊和平价病房。平价门诊以使用普通药品和常规检查为主，每张处方口服用药不超过3天，每天药价不超过10元，同时免收挂号费。平价病房的收费比普通病房平均降低30%。
57.各级医疗机构应稳妥推进卫生事业单位岗位设置和绩效工资改革，科学安排人力，减少超负荷工作。
58.实施“一单通”和“一证通”，实施深、莞、惠三市食品行业、公共场所从业人员“健康证明”和“卫生培训合格证明”互认制度等。
59.按照卫生部、人事部《关于城市医疗卫生机构新聘人员取得医师执业证书后定期到农村服务的规定》的通知要求，严格执行城市医疗卫生机构新聘人员取得医师执业证书后定期到农村服务的规定。
60.建立健全医疗机构监管体系,推行医疗机构扣分制度,卫生监督信息公示牌制度,实行卫生监督员绩效考评机制、轮岗双向选择制度，建立特邀社会监督员和农村卫生监督协调管理制度，进一步规范医疗服务市场良好秩序，树立和加强“规范行医光荣、非法行医可耻”的服务理念。
六、陕西省2011年三级医院实行预约看病
2011年新农合参合率稳定在95%以上。全省普遍开展新农合门诊统筹，将基层医疗卫生机构使用的医保药品和收取的一般诊疗费按规定纳入支付范围。在榆林市开展新农合市级统筹试点。在宝鸡市开展城乡居民医保一体化统筹试点。
对城镇居民医保和新农合补助标准提高到每人每年200元。力争使新农合住院费用支付比例达到70%左右，统筹基金最高支付限额达到全国农民人均纯收入的6倍以上，且不低于5万元。
提高职工、居民和参合农民政策范围内门诊、住院费用的中医药费用报销比例，并在现有报销比例基础上提高10%。
所有三级医院实行预约诊疗服务。实行错峰、分时段诊疗，全面推广叫号服务，合并挂号、收费、取药等服务窗口，简化就医手续，缩短群众等候时间。推行双休日和节假日门诊。
将基层医疗卫生机构原挂号费、诊查费、注射费以及药事服务成本合并为一般诊疗费，并在不增加群众诊疗费用的基础上，合理制定和调整新农合支付比例。
大力提高乡镇卫生院和社区卫生服务机构门诊量占医疗机构门诊总量的比例。制定措施控制医药费用过快增长，规范公立医院临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为，对医疗、用药行为全过程追踪管制，鼓励公立医院优先使用基本药物和适宜技术。公立医院开展按病种等收费方式改革试点。
全省推行儿童白血病、先天性心脏病两种大病救治纳入保障工作，同时积极研究探索，逐步开展尿毒症、艾滋病、乳腺癌和宫颈癌等病种保障试点工作。
人均基本公共卫生服务经费提高到25元，做好农民工基本公共卫生服务。启动第二轮65岁及以上老年人健康危险因素调查和体格检查。高血压、糖尿病管理人数分别提高到102万人、37万人以上。
发现的重性精神疾病患者全部纳入管理范围。在宝鸡市开展推进家庭签约医生，为辖区居民提供方便、连续的健康管理服务试点工作。
2011年每县（市、区）有1—3所达标的中心乡镇卫生院，每个行政村都有卫生室，每个街道办事处都有社区卫生服务机构。
为乡镇卫生院招收270名定向免费医学生；安排2000名基层医疗卫生机构在岗人员进行全科医生转岗培训；为县级医疗机构培训专业技术人员1070名。
公立医院试点管办分开，推动宝鸡市在“管办分开、政事分开、医药分开、嬴利性和非嬴利性分开”进行探索，力争形成公立医院改革的基本路子。
省上要继续抓好神木、子长、府谷、镇安、阎良5个省级试点县（区）公立医院综合改革。各市区确定的37个县级公立医院改革试点，借鉴子长经验，实施以公立医院改革为主的县域卫生综合改革。
积极发展非公立医疗机构，上半年出台我省实施细则和配套文件，鼓励社会资本举办普通医疗机构，支持社会资本举办发展高端医疗机构，控制公立医院特需服务比例。
基本药物实现基层全覆盖，并把药品“三统一”延伸到县级医疗卫生机构。今年所有政府举办的基层医疗卫生机构（包括村卫生室），要全部实行药品零差率销售。将实施基本药物零差率销售的村卫生室财政补助标准由目前的每年6000元提高到不低于10000元。