第三章 恶性强拆问题(1 / 1)

问题综述

随着城市化进程的加快,旧城改造、政府重大工程等一系列城建项目实施的同时,由拆迁引发的纠纷数量不断上升。近些年,“征地拆迁”这几个字眼频频出现在人们的眼前,已成为社会各界关注的焦点。

关于拆迁所造成的恶性事件屡屡发生,究其原因,一方面是政府部门主导下的拆迁可能蕴藏了以权谋私的机会,另一方面则是拆迁过程的信息不透明为其提供了暗箱操作的掩护。当前拆迁工作中,拆迁信息诸如评估方案、补偿标准、补偿对象等等都相对封闭,补偿标准也不统一,为权力的暗箱操作、牟取私利创造了条件,同时,信息不对称下的拆迁决策,也容易增加民众的不信任感。

当前,我国关于拆迁的法律法规虽然很多。但层次效力各不相同,形成庞杂的体系。这种分散性立法不仅造成不同法规制度间缺乏良好的衔接,甚至相互矛盾,而且还会出现漏洞,致使一些事项缺乏明确的制度规定和执行依据,不仅导致拆迁中矛盾频发,还为滋生腐败提供了机会,也为依法处理拆迁领域职务犯罪增加了一定障碍。

2010年,经过两年多的调查研究、征求意见,国务院法制办会同住房城乡建设部制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》,拟取代原有的《城市房屋拆迁管理条例》。新拆迁条例是根据暴力拆迁、极端对抗、因拆暴富等情况,针对“拆迁”过程中的种种问题,在2010年初向社会公开征求意见后,又于年底再一次向社会公开征求意见。除了表现出政府对此项工作的重视、认真和慎重之外,另一个重要的原因,就是地方政府和利益集团对新拆迁条例的强烈抵制。而拆迁又事关老百姓的切身利益,事关社会稳定,事关社会和谐。尽快颁布新的拆迁条例,已成社会各方面的共同期待。

2011年1月21日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,审议并原则通过《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》。比较《城市房屋拆迁管理条例》强调的是“管理”,而新条例体现了由单向的管理到对公民私有财产权的尊重和保护。

一、“十二五”期间,还会不会强制拆迁?

近年来,在国家城市化进程中存在一些不合理的现象:很多时候拆迁都是开发商说了算,很多业主基本上都没有什么发言权,处于被动地位,更有甚者有些开发商在为了赶工程进度,在没有跟业主达成共识的基础上采用武力或者恐吓、胁迫、威胁的手段迫使业主在拆迁同意书上签字。许多地方强拆事件所引发的社会冲突急剧恶劣。拆迁,成了“民生之痛”。

二、“十二五”期间,征收房屋是先补偿还是先搬迁?

过去往往是行政机关委托相关企业来搬迁。企业为了实现经济利益,过程很不规范,强制搬迁过程中出现一些恶性事件。新条例在两次征求意见稿中,都没有明确规定“先补偿,后搬迁”的原则。

三、“十二五”期间,拆迁的补偿标准提高了吗?

补偿标准是引发拆迁矛盾的一个根本原因。拆迁过程中之所以发生冲突,往往是双方在补偿事宜上不能达成一致,尤其是征收方只顾自己的利益,不给被征收方补偿到位,这才导致“钉子户”,甚至冲突升级,最终引发自焚等悲剧。

四、新条例对公共利益有界定吗?

什么样的房屋要拆迁,过去拆迁管理条例只有一句“国家建设需要”,只此一条,政府就可以实施拆迁,被拆迁人就得乖乖地服从。在《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》征求意见过程中,有意见认为,公共利益的界定过宽,主张具有商业性质、营利目的项目都不应当属于公共利益;也有意见认为,对公共利益的规定还不够全面,主张凡是实施城市总体规划,为城市发展和建设进行的重大工程,由政府组织或者主导的住宅小区、经济开发区、工业园区、商业街区等城市建设,都应当属于公共利益。

五、旧条例中与物权法的冲突解决了吗?

2001年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》对房屋物权的征收程序做了一系列的规定,但由于当时的法律理念的限制,在立法的目的和法律程序上均存在不足。而我国又面临城市改造高峰,城市改造拆迁不断的进行,而大量的拆迁纠纷不断涌现,各地不时出现所谓钉子户,拆迁的上访也日益增多。由于《拆迁条例》的局限性,其与2007年的《物权法》多方面存在冲突。具体表现在:1.拆迁的征收性质和政府主导性 2.公开、公正、平等协商的原则 3.关于补偿和安置规则4.完善被征收人的救济程序。

专家评说

一、“行政强拆”到“司法强拆”,在立法上迈了一大步

薛刚凌(中国政法大学法学院院长):过去往往是行政机关委托相关企业来搬迁。企业为了实现经济利益,过程很不规范,强制搬迁过程中会出现一些恶性事件。条例实施后,行政机关只能到法院申请强制执行,制度设计者希望通过司法程序的设置来保障群众合法权益,把风险降到最低。新条例取消了原条例中行政机关自行强制拆迁的规定,规定由政府申请法院强制执行,这样也有利于加强对政府征收补偿活动的制约,促使政府加强和改进群众工作。摒弃了“拆迁”的概念,取而代之的是“搬迁”,而搬迁需要行政机关、法院和评估机构联动,也需要被拆迁人配合,这也是新条例的一个特色。制度的前进受到现实情况的制约,很难一步到位,只能逐步推进。通过法院来强制执行是个进步,毕竟司法机关可以对行政机关进行制约。

叶檀(财经评论家、央视财经频道特约评论员):新拆迁条例面临地方政府严峻挑战。新条例取消行政强制拆迁,突出了法律的最终救济作用。被征收人超过规定期限不搬迁的,由政府依法申请人民法院强制执行;条例草案还对违反本条例的行为设定了严格的法律责任。对法律的尊重体现了对法制进程的追求,如果法律成为任权贵揉捏的橡皮泥,那么对法律的尊重将会成为对遮羞布的尊重,公众很难对法律底线拥有信心。

马怀德(中国政法大学中国法制研究所副所长):由行政强制拆迁变为司法强制拆迁,这个变化第一就是保证了被征收人的合法权益,因为毕竟是一个第三方的司法机关在审查、判断这个征收补偿决定的合法性。第二,使得行政机关特别是政府的征收部门从强拆中解脱出来,因为征收部门、补偿部门如果直接介入强制拆迁,难免会发生自己做案自己犯法的这种情形,使得征收补偿决定不合理,也可能引发在强拆过程中的很多纠纷。所以这是一个维护社会稳定,保障被征收人合法权益的一个方案。

二、强化被征收人的权益保护

王利明(中国人民大学副校长):新条例两次征求意见稿中没有明文提出先补偿、后征收,在正式出台的条例中增加规定,把“先补偿、后征收”作为一个原则确定下来。这是制度设计者希望通过禁止性规定规范搬迁活动,强化对被征收人权益的保护。这些都有助于化解长期以来因建设单位作为搬迁主体所引发的各种社会矛盾,有助于维护社会稳定。

冯长春(北京大学不动产研究鉴定中心主任):被征收方的补偿款到位后才能进行拆迁。现在这个程序都比较清晰了,比如说要拆迁了,先进行拆迁决定,在决定之前首先要经过规划,规划过程当中要公众参与,比如拆迁补偿的听证,听证完了之后再公示,公告以后进行评估,由被拆迁人选择评估以后确定了补偿的价格。而且它有一个条件,根据类似的房地产市场价格来评估,确定了这个补偿费然后必须先补偿到位以后再进行拆迁,这个充分考虑了被拆迁人的利益。

三、补偿标准市场价,落实到位难度大

王利明(中国人民大学副校长):相对于过去的条例,新条例的补偿制度作了重大完善,从而使搬迁更加公平。以市场价格作为补偿标准,使得被征收人的基本利益得到保障。不仅包括对房屋的补偿,也包括对土地使用权的补偿,这就大体上可以确保被征收人的居住条件有改善、生活水平不下降。

叶檀(财经评论家、央视财经频道特约评论员):新拆迁条例有进步,直击两大核心问题。

第一,土地归属权。事实上,条例制订本身,再次强化我国土地的国家所有性质不会动摇,只有政府拥有房屋征收与补偿权。第二,土地收益权如何分配。条例草案规定,对被征收人的补偿包括被征收房屋价值的补偿、搬迁与临时安置补偿、停产停业损失补偿和补助、奖励。对被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格。对符合住房保障条件的被征收人除给予补偿外,政府还要优先给予住房保障。规则明确,补偿的标准是同类房地产的市场价格。

把条例落实到位非常困难,原因很简单,如果地方政府按照市场价进行拆迁,那么拆迁的差价将大幅缩小,很大程度上拆迁将是一种促进社会效率的公益活动,这绝非是地方政府大拆大建的初衷。

孟宪生(北京市房地产行业协会律师):根据新拆迁条例规定,政府征收行为与补偿方案应该广泛征求社会公众意见,补偿标准按照市场价格确定。这样一来,以“土地储备”为名的行政强拆的可操作性难度加大,成本大幅增加,为土地储备而发起的行政强拆获利空间将大大缩小,因此遭扭曲的土地储备职能将逐渐恢复其本来面目,实现其设立初衷的价值含义——平抑地价和稳定地价,实现政府加强土地调控,规范土地市场运行的目的。

马怀德(中国政法大学中国法制研究所副所长):征收过程中容易发生纠纷主要是对补偿标准不服,特别是很多征收部门做出的补偿决定明显低于市场价,所以被征收人的权益得不到保障,引发了很多强制搬迁、强制拆迁的问题。这次新的条例里明确规定,征收决定必需是一个合理的补偿、公平的补偿,而这个合理、公平的补偿首先就是不得低于房屋征收决定公告之日起被征收房屋类似房地产的市场价格,也就是用市场的价格来确定补偿标准,这是一个很大的变化。也就是被征收人能够拿到补偿款之后,可以在同等区位用市场价格购买重新安置的房屋。这是一种市场化的措施,也是保证被征收人合法权益的一个重要标准。

四、准确界定公共利益,谨防土地财政

姜明安(北京大学法学院教授):在新拆迁条例实施前,旧城改建、危房改造是一些地方政府经常用来进行商业开发的借口。新拆迁条例实施后,如果不能准确把握新条例当中的法律精神,严格执行有关“公共利益”的条件限定,那么,旧城改建很可能会成为土地财政继续兴风作浪的关键环节。由于在公共利益界定、征收决定程序以及补偿价格评估等方面,新拆迁条例为地方政府留下了较大的操作空间,“地方政府的集体抵制”的情况应该不会出现,但应防止地方政府用各种手段规避新拆迁条例的实施。

王锡锌(北大法学教授):地方政府部门要积极落实政府信息公开制度,将旧城改建的原因、规划及补偿等内容予以完全公开,接受是否“符合公共利益”的审查和监督。同时,那些具有立法权的地方人大、政府在制定相关的地方法规、规章时,一定要严格按照新拆迁条例“危房集中、基础设施落后”的法律限定,准确界定旧城改建的定义,不随意做扩大解释。

刘洪玉(清华大学房地产研究所所长):在国有土地上的房屋的征收通常涉及到一个土地的再利用,在这个过程当中属于商业性的开发与公共利益企业的开发,但是这两个有时存在相互交叉的,非常难区分清楚,到底哪个是公共利益,哪个是商业利益。这次新的征收条例里面把这个问题做了比较清晰的界定。

五、理顺拆迁条例,明确各方的基本法律关系

孙宪忠(法学家、中国社会科学院研究员):我国1991年出台了城市房屋拆迁管理条例,2001年对该条例进行了修订。这部条例的最大问题是和2007年10月1日起实施的《物权法》相冲突。在新条例中,基本法律关系讲的是被拆迁人和开发商之间的关系,政府实施监督管理。新条例改变了这种基本法律关系,就民法上讲,被拆迁人对房屋的所有权,开发商作为平等主体没有权力消灭,只有政府有权力消灭。依据我国法律,在一级土地市场上,政府处于垄断地位,只有政府能从被拆迁人处征得土地。政府将土地交给开发商,开发商向政府缴纳土地出让金。正是土地出让金,形成了很多地方远超税收的第二财政。因此,在开发商、被拆迁人、政府三方法律关系中,最基本的法律关系是政府和被拆迁人的关系。在新的法律关系中,政府既要拿到土地,享受权利,就必须承担责任,政府的责任就是向被拆迁人进行补偿。因此,新条例定位为征收与补偿条例,这是与原条例最根本的区别。

政府应策

一、坚决防止违背农民意愿搞大拆大建

2010年11月10日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。

会议指出,近年来,各地区开展农村土地整治,有效促进了耕地保护;同时,一些地方开展城乡建设用地增减挂钩试点,对统筹城乡发展发挥了积极作用,但也出现了一些亟待规范的问题。主要是:少数地方片面追求增加城镇建设用地指标,擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围,擅自扩大挂钩周转指标规模;有的地方违背农民意愿强拆强建,侵害农民利益;挂钩周转指标使用收益分配不规范等。必须采取有力措施,严格规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点,促进其有序健康发展。

会议强调,开展农村土地整治,要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点,把维护农民合法权益放在首位,坚持最严格的耕地保护和节约用地制度,坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进,按照统筹规划、整合资源、加大投入、实施田水路林村综合治理的原则,以农田整治为重点,提高高产稳产农田比重和节约集约用地水平。要充分尊重农民意愿,涉及村庄撤并等方面的土地整治,必须由农村集体经济组织和农户自主决定,不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。

二、行政强拆退出历史

国务院法制办有关负责人介绍,新补偿条例在征求意见过程中,为加大公众参与度,让程序更加公开透明。因此就有了“听证会”这个程序设计,并且政府要根据听证会情况修改方案。

国务院办公厅:《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》