一、当前农村社会保障存在的问题
目前，我国农村初步形成了农村社会保障的网络体系，体现在四个方面：一是已着手在农村建立了最低生活保障制度，我国农村居民最低生活保障覆盖面正在逐步扩大。二是实行了农村养老保险制度。三是进行了农村合作医疗制度改革。四是实行了农村社会救助制度。但我国农村社会保障制度还有不少问题需要完善。
1.农村社会保障资金来源狭窄。我国农村社会保障的资金来源不尽合理，未体现全社会责任。在保险基金的筹集上，坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。这样的规定，使国家和集体所担负的社会责任过小，也与世界一些经济发达国家的做法相差甚远。由于长期以来国家对农村投入过低，农村社会保障资金的重要来源实际是依靠农村的集体补助和投入。但是贫困地区的财政能力和集体经济实力有限，已无力承担当地农民的社会保障资金。
2.农村社会保障覆盖面窄。目前我国城乡社会保障覆盖面差异很大。农村社会保障仅包括养老、合作医疗等社会保险制度和五保供养、低保、特困户基本生活救助等社会救济制度，以及优抚安置等项目。其他如城镇居民享有的失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障及不少社会福利项目都没有或基本没有。
3.社会化程度低，保障功能差。目前农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内实行，没有在全国大面积推广，社会保障基金调剂范围较小。合作医疗制度虽然解决了部分群众“病有所医”的问题，但是没有从根本上解决农村人口在医疗保健上对集体的依附关系，医疗保障只是社区化，而不是社会化。
4.农村社会保障缺乏法制保障。从目前我国农村社会保障立法的状况来看，突出表现在立法层次低、立法主体混乱、立法层级无序。虽然我国过去在农村社会保障工作方面形成了一些法规、条例和规章，但多是单项的，功能单一，缺乏力度，没有形成有机的法规体系。
5.农村土地、家庭保障功能的弱化。目前，农村土地保障功能和家庭保障功能在弱化。土地保障功能弱化原因有：一是耕地减少与农业人口增多的矛盾。二是小规模的家庭农业经济投入产出比较低，同时还要面临自然灾害的风险，农民收入不稳定。同时，“打工经济”造成农村的“空巢家庭”增多，使农村居家养老面临严峻的考验。
6.农村社会保障项目与农民的需求特点不一致。由于面对的风险类型、强弱以及应对这些风险的手段的差异，农村社会保障体系的保障项目和模式应该与城镇社会保障体系有所不同。但是，我们在建立农村社会保障制度的过程中，没有充分考虑农村的具体情况。主要体现在：注重开展保险项目，忽视直接收入转移的措施；在保险项目上重视养老保险，忽视农民对其他保险项目的需求；重视分门别类开展各种项目，忽视农民对综合保险的需求。
二、健全农村社会保障的着重点
健全农村社会保障体系，应该从以下三个方面着眼：
1.按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。中国应加快建立新型农村养老保险制度，从以城镇和城镇职工社会保险为重点向建立覆盖城乡居民的社会保险制度转变；新型农村养老保险制度要实行由个人缴费为主、集体补助、政府补贴相结合的三方筹资方式，并坚持以个人账户为主。
养儿防老是我国农村几千年来的传统养老方式，然而传统的家庭养老开始面临诸多挑战。过去一般是几对夫妇供养一对老人，现在乃至今后一般是一对夫妇供养一对甚至两对以上老人，子女的养老负担加重。而随着农村生活水平的提高，老年人的寿命也在不断延长，患病率和伤残率同时也可能会上升，这都加大了养老的成本。
随着老龄化的加剧及家庭结构日益小型化，依靠代际供养已经难以解决养老问题，个人账户积累筹资模式是应对中国农村人口老龄化的重要对策。新型农村社会养老保险制度要坚持以个人账户为主，个人缴的钱，集体缴的钱，包括政府补贴的一部分放在个人账户上，农民心里踏实，符合农民的心态，有利于提高农民的参保积极性。
尽管农村传统的家庭养老功能日渐弱化，但根据当前我国农村的经济水平、传统文化和社会化服务状况等实际情况，家庭养老仍是我国农村养老的基础，而在巩固原有家庭养老模式的前提下，必须在农村大力推广社会养老保险。过去，我国实行的是个人缴费为主、集体补助为辅，国家给予政策扶持的筹资办法，农业税取消后，大部分地方集体经济成为空壳，集体补助难以落实。因此，财政投入非常重要。应当根据财政承受能力、农民缴费能力、当地消费水平等，合理测算缴费水平；根据平均寿命和保险精算原则确定个人账户养老金的缴费标准，适时调整养老金领取标准。
观念上一定要转变。我国农民占的比例还相当大，城乡二元结构还不能在短时期内改变，因此需要建立专门的农村养老保险制度。在制度方面，不能满足于把农民工纳入城镇养老保险体系，而要建立适应农村特点的专门的养老保险制度，坚持城乡统筹考虑，应和其他保障制度结合起来。各地应根据当地实际制订具体办法。农村养老保险资金主要由个人缴费和政府适当补贴组成，鼓励有条件的村集体等各类经济组织为农民参保提供适当补助。参加新型农村养老保险的人员今后如果参加其他养老保险（障）并符合享受条件的，可退出新型农村养老保险。同时，各地要按照“自愿选择，只靠一头”的原则处理新型农村养老保险与其他养老保险（障）待遇的关系。
2.完善农村最低生活保障制度。确保农村最低生活保障制度的顺利实施，是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措，也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容。做好这一工作，对于推进农村改革发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平具有重要意义。
一是完善和规范农村最低生活保障体系。农村最低生活保障的管理既要严格规范，又要从农村实际出发，采取简便易行的方法。（1）申请农村最低生活保障，一般由户主本人向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请；村民委员会受乡（镇）人民政府委托，也可受理申请。受乡（镇）人民政府委托，在村党组织的领导下，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意见，报乡（镇）人民政府；乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府民政部门审批。（2）村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府民政部门要及时向社会公布有关信息，接受群众监督。（3）最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。（4）乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要采取多种形式，定期或不定期调查了解农村困难群众的生活状况，及时将符合条件的困难群众纳入保障范围；并根据其家庭经济状况的变化，及时按程序办理停发、减发或增发最低生活保障金的手续。保障对象和补助水平变动情况都要及时向社会公示。
二是落实农村最低生活保障资金。农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府及其相关部门要统筹考虑农村各项社会救助制度，合理安排农村最低生活保障资金，提高资金使用效益。同时，鼓励和引导社会力量为农村最低生活保障提供捐赠和资助。农村最低生活保障资金实行专项管理，专账核算，专款专用，严禁挤占挪用。
三是加强领导，确保农村最低生活保障制度的顺利实施。在全国建立农村最低生活保障制度，是一项重大而又复杂的系统性工作。地方各级人民政府要高度重视，将其纳入政府工作的重要议事日程，加强领导，明确责任，统筹协调，抓好落实。
四是建立健全失地农民的生活保障制度。建立健全失地农民的生活保障制度，可以以变土地征用制度为购买制度，创建农民土地产权专项市场管理交易制度，通过公平、公开、公正的产权市场交易。既从源头上遏制住滥占耕地、低价调拨农民土地之风，又有效地保护农民土地产权等权益。设立失地农民社会保障基金，主要承担失地农民退休养老、医疗门诊、最低生活保障、义务教育的配套投资等支出。
五是加强农村社会保障制度的立法工作。社会保障的性质在于它的政府强制性和非盈利性，它体现的是社会成员在政府保障下的平等保障权利。农村社会保障制度立法应从以下几个方面有所作为：在立法中要体现“低水平、广覆盖、多层次、共负担”的基本方针；立法保护本身要做到实体和程序并重；立法本身要追求科学性。农民社会保障权保护的立法一定要具有可操作性，不能只做一些原则性的规定；尽快形成一个完整、统一、科学的农民社会保障权的立法保护体系。
3.加快健全农村社会救助体系。做好农村社会救助工作，切实保障困难群众的基本生活，是落实科学发展观，构建和谐社会、实现城乡统筹的现实需要，也是各级民政部门的应尽职责。应从建立制度统一、标准有别、覆盖城乡的社会救助体系的目标出发，从构建完善的社会救助政策体系、健全的社会救助工作体系、合理的社会救助筹资分配体系、科学公正的社会救助监督体系入手，进一步加大改革探索和工作落实力度，主要从以下几个方面开展工作：
一是进一步加强社会救助工作的领导，加大资金投入，完善多渠道筹资机制。从各国的情况看，财政是社会救助的主要资金来源。这也是由社会救助的属性决定的。现在，社会救助资金分散且运行渠道不畅，来源上既有财政转移支付资金，也有年度预算资金；既有预算内资金，也有预算外的追加拨款。进一步健全社会救助筹资和资金管理机制十分必要。（1）应将原先各部门自行筹措、分散使用的救灾、低保、教育、住房等各类救助资金纳入社会救助资金总盘子，统一筹集，统一管理，统一使用。（2）调整财政支出结构，大幅度提高财政性社会救助资金支出占财政支出的比例。要将财政性社会救助资金支出纳入预算，实现资金来源规范化和稳定化，并建立随经济社会发展正常增长的机制。（3）强化社会救助资金管理和监督，严格执行专账专户、专款专用制度。杜绝救助资金贪污、挪用、挤占等现象的发生。二是进一步完善农村居民基本生活保障制度，增强科学性、针对性和规范性。要建立农村低保标准调整机制。根据农村经济发展水平差异、人均年可支配收入等参数，研究制定有关农村低保标准调整的指导意见，从而建立起农村低保标准动态调整机制，使低保标准既能保障困难群众的基本生活，又能鼓励就业，并实现城乡保障标准的有机衔接。要实施分类救助制度，细化和量化家庭困难系数。适度提高农村五保人员、传统民政救济对象的救助标准；对重残人、老年人、未成年人等采用适当的调整系数，确保困难程度大的家庭得到更多救助。要改革五保供养资金负担形式，保障五保供养水平。要规范社会救助程序。认真研究制定农村低保家庭收入核实办法，细化、量化收入核实标准，增强家庭调查的有效性、针对性，形成动态保障机制，确保救助渠道畅通。统一各类社会救助项目的申请受理程序，严格履行村级民主评议和公示环节，增强社会救助的公信度。要认真研究失地农民社会保障问题。要建立社会保险、扶贫就业、社会救助有机衔接的社会保障机制。
三是统筹农村社会救助制度，切实发挥综合解困效应。要按照城乡一体化思路，着眼于农村困难群众的医疗救助需求，建立健全以基本医疗救助为主、合作医疗为辅、临时救助和社会互助为补充的医疗救助制度。要扩大住房救助范围，提高建房补助标准。要完善教育救助政策。进一步落实义务教育阶段的救助措施，研究制定特困学生接受高中和大学教育的扶助措施，帮助低收入家庭子女完成学业，达到以智力扶贫分解贫困的目的。要充分发挥扶贫与就业援助的积极作用。实施积极的救助理念，将有条件、有能力的农村贫困户优先纳入扶贫与就业援助范围，采取送技能、送资金、送政策等多种方式，优化扶贫效果，支持农村特困户勤劳致富。
四是积极开展社会互助和社会服务，形成共同发展社会救助事业的整体合力。大力发展慈善事业，充分发挥党员领导干部示范和带头作用，发挥工青团和残联等组织的动员和组织作用，营造诚信友爱、扶危济困的和谐社会氛围。进一步完善接收捐助网络，加大宣传动员力度，推动社会捐助工作的制度化和经常化。
五是理顺社会救助管理体制，加强社会救助队伍建设，推进社会救助管理服务的规范化。要强化乡镇综合救助管理职能。加强对各级社会救助工作人员的教育和培训，建立并实施持证上岗制度，不断提高社会救助工作者的专业素质和工作能力。要充分发挥各级低保事务中心、乡镇社会保障事务所的作用，夯实基层基础工作。大力推进社会救助工作的信息化，逐步整合建设社会救助信息服务平台，实现社会救助工作的信息化和网络化。
六是进一步健全社会救助法律体系，推进救助工作的法制化、规范化和科学化。国际劳工局在《展望21世纪：社会保障的发展》中建议：“分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来，法律应当用最清楚的合理的语言来起草。”从目前我国社会经济发展水平、城乡二元结构、人口分布尤其是农村人口占大多数，以及社会保障制度建设基础薄弱等情况看，在较短时间内我国还很难制定出一部社会保障基本法来。但制定和颁布社会救助方面专门法律的条件应该说是成熟的。要通过立法形式，对社会救助对象在什么条件下享受国家提供的物质保障及应得物质利益的数量、形式等予以明确规定，使困难群体获得救助有法律依据，成为“合法权益”。
七是积极培育民间公益性社会救助组织，实现社会救助主体的多元化。在社会救助体系中，政府是当然的第一责任主体，但仅靠政府是不够的。要实行政府救助与社会救助相结合，探索建立多元筹资体制，扩展救助资金的来源渠道。对企业和个人用于社会救助的捐资要给予税收政策优惠。对企业和个人捐助设立的民间救助基金，由基金管理机构自行管理。政府也可以向民间社会救助基金注入一定的资金，共同参与救助基金的管理，确保救助资金规范运作、服务社会。同时，要加强对民间公益性社会救助组织的监督。