“十五”期末，我国养老保险基金空账高达8000多亿元　1。空账运行的危害不仅是寅吃卯粮，越吃缺口越大，而且还严重影响在职职工缴纳养老金的积极性，让养老金账户在恶性循环里越陷越深。

所以，要解决社会保障问题，首先要解决空账运行、做实个人账户，然后在扩大就业的基础上，逐步完善社会保障网络。

这方面的工作，当务之急是抓好以下4点：

做实账户，完善养老保险制度

针对养老保险基金空账运行规模越来越大的实际，2005年12月国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，在完善企业职工基本养老保险制度的指导思想、扩大基本养老保险覆盖范围、逐步做实个人账户、改革基本养老金计发办法等方面作出决定。

做实个人账户的具体措施

决定指出，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，实现由现收现付制向部分积累制转变。

明眼人会问，个人账户规模从11%调整为8%，是否意味着缴费人员将来退休后要减少每个月所领的养老金呢？

专家指出，“个人缴费形成的个人账户和社会统筹，是养老金的支取来源。直观上说，缴费比例从11%降到8%，个人账户的总额肯定要减少，如果社会统筹部分不增加，那么养老金标准肯定要降低，退休后每个月领到的钱会变少。”　2

不过，也不能就这样简单地看问题。因为现在谁也不能断定社会统筹部分将来就“不增加”。更何况，现在缴费的人距以后退休还有几十年时间，将来的政策一定还会有变化。

3%划转到社会统筹里去，意义很大

国家劳动和社会保障部工资研究所的一位专家认为，“原来进个人账户的这3%划转到社会统筹里去，意义很大。”

他说，按照政策规定，退休后每月领取的基本养老金计算公式是：

每月领取的基本养老金

＝基础养老金＋个人账户养老金＋过渡性养老金

其中：基础养老金是按退休前一年当地职工月平均工资×20%计算（缴费年限不满15年的按15%算）；个人账户养老金是个人账户本息之和除以支取年限；过渡性养老金计算很复杂，这里不论。

在一个完善、循环的社会保障系统下，社会统筹部分负担的是基础养老金部分，但我国的社会统筹还需填补两块空缺：

一是1997年养老保险改革以前的老职工造成的空缺。

他们没有个人养老账户，但他们以前缴纳过社会保障相关费用，享有养老金权利，必须按新的标准发放，这样，他们的“个人账户养老金”这一块就必须从社会统筹里拨补。

二是支取年限不足造成的空缺。

支取年限是按“平均寿命－退休年龄”计算的，我国的标准是10年（平均寿命70岁，退休年龄60岁）。按照这个公式，个人账户的所有本息要分10年（120个月）领完。也就是说，如果活到70岁，个人账户就提空为0了；70岁以后的养老金要足额领取，原有的个人账户金额这一块就要从社会统筹里拨补。

很明显，目前很多地区的平均寿命早已超过70岁，社会统筹的压力可想而知。目前，我国部分地区已经调高了支取年限，这样，每个月拿到的养老金标准降低了，但社会统筹这一块就能缓过气来。

“3%从个人账户划归社会统筹，对缓解这个资金缺口很有用。这样的调整有可能降低养老金标准，但却有利于整个养老金账户进入良性循环。每人吃一点小亏，整个社会受益很大。”　3

做实个人账户的意义

做实个人账户有两个手段，一是想方设法少挪用或不挪用个人账户，二是确保在职职工按月足额缴纳养老保险。不难看出，“3%划入社会统筹，个人账户全部由个人缴费形成”实际上就是这样做的。

逐步做实养老保险个人账户的意义，主要表现为以下3点：

一是有利于实现部分积累的制度模式。

中共十四届三中全会确定我国基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度，目标是实现基金的部分积累，也就是说，统筹基金现收现付，用于互助共济；个人账户基金实行积累，用于职工个人未来养老。但在实际运行中，由于养老保险没有资金积累，而退休人员越来越多，为了确保养老金当期发放，不得不动用本应留作积累的个人账户基金。这样，既不利于养老保险制度的稳健运行，也会影响将来养老金的按时足额发放。要真正实现部分积累的制度模式，就必须逐步做实个人账户。

二是有利于应对人口老龄化挑战。

为了应对人口老龄化高峰，必须及早在养老金方面进行准备，以承接养老金支付压力。届时如果仅仅依靠当期征缴和财政补助，势必难以为继。

三是有利于促进劳动力流动。

个人账户没有做实，养老保险关系的转移就会受影响，从而制约劳动力正常流动。做实基本养老保险个人账户后，个人账户基金具有可携带性，参保人员工作变动时完全可以带着做实了的账户走，从而有利于促进参保人员流动。

扩大就业，把它作为重中之重

前面已经提到，我国社会保障大多和终身就业制度结合在一起，在企业福利支出中体现出来，这是我国国情。扩大就业的一个作用，就是通过就业解决社会保险费的缴纳问题；对于失业人员来说，没有了这个渠道，许多社会保障就无处着落，这是很现实的。

2003年末，河南省安阳市来北京打工的一位农民工，在工地上见到了前来宣讲社会保障政策的国家劳动和社会保障部的一位副部长。2004年初，他发现自己开始有了工伤保险。虽然他不希望自己发生任何工伤，但工伤保险还是让他感到心里踏实和高兴。他说：“我们农民工也能有保险，真是想不到”　4。

在过去20多年中，我国经济发展所创造的就业岗位，占全世界新增就业岗位的1/4，可以说对世界发展尤其是解决全球性就业问题作出了重大贡献。可是，我国就业形势仍然十分严峻，而且愈来愈严重，已经进入高失业阶段，这对社会保障提出了难题　5。

2005年11月14日，国家劳动和社会保障部颁布了《关于贯彻落实〈国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知〉（国发[2005]36号）的通知》，明确要求“完善社会保障制度，建立与促进就业的联动机制，处理好促进就业与社会保障的关系。发挥失业保险促进就业再就业的作用。”

经国务院批准，我国2006年的就业再就业工作目标是：城镇新增就业人员900万，下岗失业人员再就业500万（其中“4050”等就业困难人员再就业100万），城镇登记失业率控制在4.6%以内。

应该指出，并不是解决了就业问题，社会保障就有依靠了。决不是这样。因为目前的社会保险还只能覆盖城镇职工，养老保险基金还始终面临着老龄化冲击、医疗费用居高不下两大困惑。

更不用说，亟待纳入社会保障体系的还有农民工，以及那些仍然种田的农民。随着城市化进程不断加快，青壮年农民进入城市，农村的老弱病残人群已经不能完全依赖于家庭养老了。

有鉴于此，国家劳动和社会保障部已经确立了建立比较健全的社会保障体系目标，其内涵就是要按照广泛覆盖、基本保障与补充保障相结合的原则，独立于企事业单位之外，保障制度规范化、资金来源多元化、管理服务社会化，逐步由城镇居民扩大到有条件的农村以及其他社会成员。

统一规范，就业人员都要参保

要实现人人享有社会保险的目标，哪怕是一个低水平的社会保险目标，都必须首先扩大养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险覆盖面，让更多的人——不仅仅是城镇职工，还包括广大农村人口；不仅仅是机关、企事业单位职工，还包括各种灵活就业人员——都能享有全面社会保障。

根据国家劳动和社会保障部的工作安排，“十一五”期间，我国参加企业职工基本养老保险制度的人数每年要净增1000万人以上，年增长率保持在6%以上，期末参保人数超过2.2亿人。为此，2006年1月1日开始实行的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》明确要求：

城镇个体工商户和灵活就业人员都要参加基本养老保险；

缴费基数统一为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%；城镇个体工商户和灵活就业人员退休后，按企业职工基本养老金计发办法计发待遇。

之所以推行这项政策，主要是考虑到以下3个原因：

一是扩大养老保险覆盖面，维护城镇个体工商户和灵活就业人员的社会保险权益。

随着我国所有制结构和就业形式发生重大变化，非公经济从业人员和灵活就业人员迅速增加，他们中还有相当一部分没有纳入养老保险体系，使得他们的社会保险权益受到影响。实行这一政策，就是为了解决这一问题，落实他们退休后的基本养老保险权益。

二是改变各地政策差异大的现状，统一规范基本保险制度。

国务院1999年发布的《社会保险费征缴暂行条例》规定，城镇个体工商户是否参保以及参保缴费办法，由省级政府确定。可是目前各地缴费基数从职工平均工资的60%到300%、缴费比例从16%到21%，等等不一。缴费比例高的地方，参保者反映承担不起；缴费比例低的地方，一方面形成新的隐性债务，另一方面造成这些人未来退休后待遇过低。统一缴费基数和比例，不仅能解决这个问题，还能进一步体现社会公平，有利于人员跨地区流动。

三是国家出台优惠政策，为统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费创造条件，推动这项政策的实行。

①城镇企业职工基本养老保险缴费总比例为28%左右，个体工商户和灵活就业人员的缴费比例统一规定为20%，比企业职工低8个百分点。

②对下岗失业人员灵活就业后参加社会保险的，给予一定数额的社会保险补贴。

③城镇残疾人个体工商户参加基本养老保险的，可以从结余的残疾人就业保障金中给予适当补贴。

改善民生，完善社会保障网络

构建和谐社会，必须始终将改善民生放在首位。因为在我国社会分化加剧的现实背景下，已经出现并正在激化中的各种社会问题、矛盾与冲突，几乎都与民生问题直接相关。而社会保障则是保障民生的安全网　6。

社会保障是保障民生的安全网

和谐社会应当保护全体社会成员、尤其是弱势群体的权益。弱势群体缺少资源优势，在经济、政治、社会各领域地位较低，缺少话语权，缺少与强势群体博弈的能力，需要政府利用公共权力来保护他们的利益。其中最主要的，是以社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业为代表的社会保障体系。这最能让弱势群体享受到改革开放、社会发展带来的成果，减轻、化解集团之间的利益冲突，化解微观层面的大量利益摩擦，和谐经济、和谐社会。

发达国家的实践表明，社会保险制度可以调节劳资关系、缓和劳资矛盾与社会冲突；社会救助制度可以缩小贫富差距、缓和贫富阶层对抗；各种社会福利事业可以普遍性地增进国民福利、共享发展成果；慈善公益事业可以在自愿基础上实现富人与穷人之间的利益调节和情感沟通……可见，社会保障及相关制度的安排，基础是社会公平，目标是追求社会和谐，是构建和谐社会的核心制度。

不断完善养老保险制度

养老保险是社会保障中最重要的制度，涉及面广、资金规模大、收支平衡周期长、对经济社会发展影响深远。

养老保险制度需要不断完善，以符合社会发展需要。最近一次制度完善，是2006年1月1日开始实行的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。其主要内容包括以下10个方面：

一是继续确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活。各地不得发生新的拖欠，对过去拖欠的基本养老金，由各地逐步予以补发。

二是统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，落实社会保险补贴政策，以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。

三是逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，实现由现收现付制向部分积累制转变。制定个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值。

四是改革基本养老金计发办法，将缴费时间长短和数额多少与待遇水平挂钩，建立参保缴费的激励约束机制。

五是建立养老金的正常增长机制，适时调整基本养老金水平。

六是积极发展企业年金，建立多层次养老保障体系，提高退休人员的养老保障水平。

七是加强基本养老保险基金征缴，做到基本养老保险费应收尽收，加大财政投入，完善多渠道筹资机制，强化社会保险基金监管。

八是提高统筹层次，增强基本养老保险基金的抗风险能力。

九是进一步做好退休人员社会化管理服务工作，不断提高退休人员的生活质量。

十是加强社会保险经办能力建设，实行规范化、信息化和专业化管理。

完善社会保障的具体措施

主要表现在以下5个方面：

一是做实个人基本账户，由现收现付制向部分积累制转变。

二是改革基本养老金计发办法。

养老金计发办法是养老保险制度的关键。在过去，养老基金缴费满15年，退休时基础养老金就能按当地职工上一年度平均工资的20%计发，个人账户养老金按账户储存额的1/120计发。

这种方法存在两大问题：①缴费15年以上的参报人员，多缴不能多得，不符合权利和义务对应的原则，所以有少数人在缴满15年后就再也不缴了。②不符合退休人员实际情况。个人账户养老金按“1/120”计发，是根据退休人员退休后平均余命10年计算的，实际上目前退休人员的平均余命在25年以上，两者相差较大。

新的养老金计发办法规定：参保人员每多缴1年增发1个百分点，上不封顶。并且按照“新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡”的方式进行设计。

所谓“新人”，是指《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）实施后参加工作的参保人员，缴费年限　7累计满15年，退休后按月发给基本养老金，基本养老金水平与缴费年限长短、缴费基数高低、退休时间早晚直接挂钩。

“新人”的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准，以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

所谓“中人”，是指国发[1997]26号文件实施前参加工作、2005年12月国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》后退休的参保人员。

“中人”个人账户中以前的积累很少，缴费年限累计满15年的，退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。鉴于基本养老金计发办法改革的关键是解决好“中人”的过渡问题，为保证改革的顺利推进，国务院要求各省制定具体过渡办法，在过渡期实行特殊过渡政策，养老金就高不就低。

所谓“老人”，是指2005年12月国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》实施前已经离退休的参保人员。

“老人”仍然按照国家原来的规定发给基本养老金，同时随基本养老金调整增加养老保险待遇。

三是建立基本养老金调整机制。

退休人员的养老金水平，不仅取决于退休时计发的数额，还必须按照各省企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例提高。

四是提高统筹层次。

建立有效的省、市、县三级责任分担机制，明确责任、各负其责、提高统筹层次。这样做的好处是，能够增强养老保险基金的互济功能，提高抗御风险能力；在更大范围内统一标准，便于人员流动；集中管理，有利于提高管理水平。

五是发展企业年金。

企业年金是指企业和职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立补充养老保险制度。这对完善多层次养老保险制度　8、更好地保障企业退休人员生活　9、增强企业人才竞争力等都有好处。

1　《相关专家细释养老保险个人账户调整好处》，2005年11月19日扬子晚报。

2　《相关专家细释养老保险个人账户调整好处》，2005年11月19日扬子晚报。

3　《相关专家细释养老保险个人账户调整好处》，2005年11月19日扬子晚报。

4　白天亮：《百姓眼中的社保制度——我们还要担心什么》，2004年9月20日人民日报。

5　胡鞍钢：《中国如何应对高失业阶段的挑战》，2002年7月17日经济观察报。1978～2002年，我国创造了3.3亿个就业岗位，其中非农就业岗位24678万人。1980～1999年，全世界劳动力人数增加了8.59亿人，其中中国增加了2.12亿人，占世界新增总数的24.7%。

6　郑功成：《构建以民生为本的和谐社会》，2005年2月21日第一财经日报。

7　含视同缴费年限，下同。

8　从国际经验看，除了建立基本养老保险制度以外，还应该大力发展企业年金作为基本养老保险制度的补充，形成多层次养老保险制度。

9　基本养老保险只能保障退休人员的基本生活，替代率一般在50%～60%。建立企业年金和完善多层次保障体系，可以将养老金的替代率提高到80%左右，进一步提高退休人员的生活水平。