上面3个个案，典型地反映出我国目前的社会保障制度主要是针对城镇人口设计、实施的。在城市，“正规”用人单位都会给员工办理养老保险等制度；“不正规”的单位则能躲则躲、能拖则拖　1。上海保姆的遭遇就折射出进城农民工在社会保障方面的空白。

资料表明，我国目前进城务工的农民工超过1.2亿人，另外还有0.8亿人在乡镇企业从事二三产业。对他们来说，生了病要自己掏钱买药，失了业要靠自己过去的积累生活，至于年老后的退休金更是一个遥远的梦。低水平、不完善的社会保障制度，已经成为当今和谐经济的突出问题。

所谓社会保障，是指这样一种制度和安排：它通过国民收入再分配，从而保证社会公众在就业、生活、医疗、教育、养老诸方面的基本条件。实行社会保障的目的，在于维持社会安定和实现社会福利最大化。显而易见，社会保障在和谐经济中起着巨大作用。

我国社会保障体系的内容包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助、住房保障等。

社会保障体系的核心是社会保险，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险。

我国社会保障的现状，主要表现在以下4个方面：

成绩不小，保障体系基本建成

我国社会保障制度建设是从20世纪80年代中期开始的，虽然起步晚，问题不少，但体系框架目前已经建成，其标志是2004年9月我国政府首次发表的《中国的社会保障状况和政策》白皮书。

从国际上看，最早是德国于1883年首先实行了一种有一定规模的社会保险制度。而系统化、制度化的社会保障体系，基本上出现在20世纪30年代后。当时的西方国家提出“建立福利国家”的口号，在此基础上，纷纷将财政总支出一半以上的比例，用在国民“从摇篮到坟墓”的社会保障上。

我国社会保障主要是以实物形式隐蔽地提供的。规模庞大的社会保障支出，并没有出现在财政预算中（财政预算中所列出的社会保障支出项目很少），甚至也不出现在国民经济核算体系中。

我国的社会保障，大多和终身就业制度结合在一起，在企业福利支出中体现出来。这表明，一方面，我国社会保障是以各种明补、暗补形式出现的。社会保障支出没有明确而对应的资金来源，它主要来自企业利润、政府的各项税费；另一方面表明，在我国，就业之于享受社会保障的重要性。这就是平时很多人担心的，一旦失业，原来的许多社会保障就无处着落；即使企业效益不好，职工福利待遇也会受到很大影响。

我国的社会保障体系，主要体现在以下几方面　2：

一是经过20多年的探索和实践，确立了统账结合的基本养老保险制度。

1984年，各地开始试行企业职工退休费用社会统筹。

1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，养老保险社会统筹迅速发展，缓解了企业养老费用畸轻畸重的矛盾，开始实现企业保险向社会保险转变。

1993年，中共十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确定，基本养老保险和基本医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合制度。

1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出深化企业职工养老保险制度改革的若干政策措施，提出社会统筹与个人账户相结合的两个具体实施办法由各地进行试点。

1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在全国范围内统一企业职工基本养老保险制度。

1998年，中共中央、国务院决定实行“两个确保”，建立3条保障线，提出了确保企业离退休人员养老金按时足额发放的工作目标。

2001年，中共中央、国务院决定在辽宁开展完善城镇社会保障体系的试点工作。

2003年，中共十六届三中全会做出逐步做实养老保险个人账户的决定，进一步明确了我国养老保险统账结合、部分积累的制度模式。

2004年，试点范围扩大到吉林、黑龙江两省。重点是完善基本养老保险制度，包括做实基本养老保险个人账户和改革养老金计发办法等内容。

2005年12月，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。

二是确保了企业离退休人员基本养老金按时足额发放，较好地保障了广大离退休人员的基本生活。

基本养老金发放从1998年的1512亿元，增加到2005年的近4000亿元，年平均增长14.9%；人均每月养老金从1998年的413元，提高到2004年的705元；基本养老金当期拖欠从1998年的平均每月拖欠6亿多元，到2003年只有个别地区拖欠了1.32亿元。2004年、2005年全国已经连续2年没有发生当期拖欠。

三是覆盖范围从国有、集体企业职工向多种所有制从业人员扩展，参保人数逐年增长。

1998年基本养老保险参保人数1.12亿人，2001年以来参保人数年均增长6.5%，2005年达到1.73亿人。2005年领取基本养老金的离退休人员已经达到4350多万人。

四是多渠道筹资机制初步形成。

基本养老保险基金征缴收入从1998年的1353亿元增加到2005年的4250多亿元，年均增长17.8%，近3年年均增长超过20%。

五是养老保险社会化管理服务水平逐步提高，基本养老金实现社会化发放，退休人员逐步纳入街道社区，实行社会化管理服务。

六是基金管理逐步加强，维护了养老保险基金的安全和完整。

七是在东北三省进行完善社会保障体系试点，为完善养老保险制度积累了经验，为建立可持续发展的养老保障长效机制积累了经验。

问题不少，养老保险亟待完善

虽然社会保障体系取得了不小成绩，可是随着我国进入老龄化社会，人口老龄化、就业方式多样化、城市化迅速发展，现行企业职工基本养老保险制度已经越来越不适应社会经济发展的现实需要。

这主要表现在以下几方面　3：

一是社会保障体系覆盖范围有限。

首先，它主要是针对城镇职工设计和实施的；其次，即使在城镇，还有大量的个体工商户和灵活就业人员没有参加社会保障体系。

二是职工养老保险个人账户没有做实，无法真正实现部分积累的制度模式，难以应对人口老龄化对养老保险基金的需求。

三是养老金发放办法不合理，缺乏参保缴费的激励约束机制。

四是基本养老金调整机制不健全，养老金总体水平还不高。

五是养老金统筹层次比较低，大多数地区还没有实行省级统筹，基金调剂能力弱。

六是企业年金发展落后，多层次养老保障体系还没有建立起来。

上述问题已经严重影响到社会保障制度的平稳运行和可持续发展，亟待进一步完善和加强。

寅吃卯粮，空账运行令人担忧

在上述诸多问题中，最令人担忧的是空账运行问题。

所谓空账运行，正如安徽财经大学财政和公共管理学院劳动社会保障研究所所长王洪春所说，是指“这10年来，在职职工缴纳的本应积累在个人账户中的养老保险费，被挪用于为已退休职工发放养老保险金。这就是所谓的个人账户空账运行。”　4

空账运行有其一定必然性

空账运行的出现有其一定必然性，这是我国国情决定的。

被全球公认为权威的社会保障专家皮埃尔·帕斯蒂尔教授认为，从全球范围看，社会保障在富国比穷国要好得多，这是因为社会保障对于一个国家而言是“奢侈品”。像德国、瑞典、美国这样的国家，它们付得起社会保障所需费用，而在非洲等一些贫困国家，绝对付不起这笔费用　5。

例如在欧洲，政府在社会保障上的支出大概占GDP总量的30%，而一些非洲国家只有2%～4%。更何况，前者与后者在总量上根本就不是一个等级。

在我国，由于农村人口占全国总人口60%～70%，农村基本没有足够的公共资金来负担社会保障体系，“养儿防老”在相当长的一段时期内仍然要起主导作用。

空账运行令养老金入不敷出

空账运行是社会保障中最令人担忧的一大危机。过去的退休职工为国家创造出了财富，可是他的养老金并没有存起来，而是被政府投入到国有资产中用掉了。

养老保险基金空账运行的规模有多大呢？2005年4月20日，国家劳动和社会保障部副部长刘永富在“北大CCISSR（中国保险与社会保障研究中心）论坛”上透露，从1995年社保制度改革开始至2004年末，我国养老保险个人账户的空账规模累计已达7400亿元，而且每年还在以1000多亿元的速度增加。“隐性债务数量巨大，致使统账结合、部分积累的制度难以入轨。”　6

据了解，这7400亿元被挪用的资金，绝大部分已经用于支付已退休人员的养老金。

当初在养老保险制度建立之初，各地并没有严格按照规定的“统账结合”方式操作，而是实行“混账管理”——将已经退休的职工纳入到这个体系中来，用企业为在职职工本人缴纳的社会统筹基金，支付已经退休的职工养老金。也就是说，在职职工既要为自己缴纳养老保险费，又要为过去已经退休的人员缴纳养老保险费，怎么会不出现养老金账户入不敷出呢？

老龄化问题加剧了空账运行

空账运行与老龄化问题密切相关。因为现在的人口平均寿命越来越长，有人分析认为，2020年左右我国会出现标准的老龄化情况，即付款的人越来越少、花钱的人越来越多。不但会出现现在的退休职工由谁来养，还会出现将来的退休职工由谁来养等问题。现在的退休职工由现在的人来养，钱还不够，到将来就更不够。因为将来年轻人越来越少、老年人越来越多；在职的人越来越少、退休的人越来越多。

提前退休转嫁了养老保险

更称得上雪上加霜的是，由于经济结构调整和国有企业改革，出现了许多困难企业严重欠缴社会保险费现象。特别是为了安置富余职工、大量职工提前退休，将负担转嫁给养老保险，更是让空账运行疾步如飞。

统计资料表明，20世纪90年代末以来，我国办理提前退休的人达到500多万。如果按照每人每年1万元养老金计算，就是500多亿元！这就是每年养老保险基金缺口增加的规模，各级财政补助的钱基本上都用在填补这个缺口上。

应对这个矛盾，中央财政不断加大对中西部地区、老工业基地养老保险的转移支付规模，从1998年的24亿元增加到2005年的500多亿元。与此同时，地方财政也增加了财政投入。2000年，国务院决定建立全国社会保障基金理事会，设立全国社会保障基金作为战略储备，目前已积累1800多亿元。

2005年，我国在继东北三省试点之后，开始在全国范围内逐步做实养老保险个人账户，真正考虑解决这个问题的办法，以此来应对逐渐临近的老龄化高峰。

有法不依，社会保障远没到位

社会保障的根本基础是收入问题。一个是收入多少，另一个是收入是否公平。前者反映了社会保障水平的高低，后者反映了社会保障对和谐经济、和谐社会的强大影响力。

贫富悬殊问题无法解决

与美国相比，更容易发现我国社会保障方面存在以下问题：

一是税收制度执行不力。

统计资料表明，我国各类企业中偷逃税现象超过90%，许多企业及其领导甚至以偷逃税为荣，认为这是自己“关系粗”、“有本事”。可是在美国，虽然也有企业丑闻，但基本上没有企业、个人偷逃税，这一点对调节个人收入、抑制社会不满情绪起到不小作用。

二是最低工资制度执行不力。

最典型的例子是，许多跨国企业在把订单交给我国企业生产之前，要检查工厂的工人生存状况，主要是卫生、环保、社会保险、加班、最低工资制度。中国工人的社会保障状况要外国人来保护，无论怎么说都是一种悲哀。

为什么会这样？关键是执法不严。在美国，目前的最低工资标准是每小时5.15美元（约合42.6元人民币）。各州可以灵活掌握，但不能低于这个标准。企业一旦违反，每次会被罚款1.1万美元以上。

三是缺乏低收入者的保障措施。

在美国，绝大多数农村人不用缴税。年销售额10万美元以下的农场属于资源有限农场，也不用缴所得税，需要纳税的大农场主只有5%。

城市中的低收入家庭可以享受住房补助，以及帮助他们购买住房的法律和机构，执法相当严格。政府每年为低收入家庭提供必需的食品和营养，金额高达500亿美元。

针对医疗费用高昂的现实，2005年美国政府对贫困家庭和贫困儿童提供的医疗补助总额达1936亿美元。在紧急情况下，所有医院无论病人是否承担得起医疗费用，都要救人第一。

“统账结合”没有到位

我国确定社会统筹和个人账户相结合的基本制度已经10多年了。令人奇怪的是，居然一直没能解决养老基金的空账运行问题。

农民的养老保险基本空白

以安徽省为例。据该省劳动和社会保障部门统计，全省各类企业参加保险的职工共有345万多人，只占应当参加保险人数的85.4%。在上述参保人群中，主要是城市职工，农民工和失地农民的养老保险基本上空白。城镇职工医疗保险经费严重不足，农村新型合作医疗刚刚起步。城市“低保”标准过低。社会上老、弱、病、残、伤、弱智等特困人群的救助工作迫在眉睫　7。

1　本书作者1999年在应邀参加某媒体举行的“关于正规单位的座谈会”中提出，衡量“正规单位”的标准，不是所有制姓公姓私，也不是规模大小，甚至不是待遇高低，唯一的标准应当是为所有员工全面办理养老、医疗、失业保险。这个观点受到大家一致认同。

2　国家劳动和社会保障部：《完善企业职工基本养老保险制度有关情况》，2005年12月15日劳动和社会保障部网站。

3　国家劳动和社会保障部：《完善企业职工基本养老保险制度有关情况》，2005年12月15日劳动和社会保障部网站。

4　苏盈：《我国养老保险个人账户空账规模累计已达7400亿》，2005年4月21日第一财经日报。

5　钟心：《皮埃尔·帕斯蒂尔教授纵论社会保障诸多新问题》，2005年1月12日人民网。

6　苏盈：《我国养老保险个人账户空账规模累计已达7400亿》，2005年4月21日第一财经日报。

7　《经济发展：和谐安徽的基础》，2005年6月8日江淮时报。