一、基本构想

随着纳粹的侵略魔爪伸向欧洲各地，制定欧洲乃至世界新格局的规划就提上了议事日程。

1940年9月27日，《德意日三国同盟条约》在柏林签订。该条约被当时的《科隆日报》称作“新秩序的大宪章”。由此，纳粹高官们纷纷围绕欧洲新秩序问题提出自己的看法。经济部长冯克最早提到“欧洲新秩序”这个概念。还在三国同盟条约签订之前，即1940年7月25日，他就在向国内外记者的讲话中涉及此事。尽管他生性是一个宣传家而不是计划和行政人员，然而经济部长的岗位使他的兴趣主要集中在从商业方面剥削欧洲其他国家的问题上。他提出欧洲应该在德国的指导下，从一种双边贸易协定的体制走向多边贸易协定的体制。他认为，新秩序将给整个欧洲带来好处：消灭失业现象和保证粮食生产国的剩余农产品有销路，并且可以不受世界市场物价波动的影响。里宾特洛甫尽管身为外交部长，也给了“新秩序”以经济上的诠释。他认为，德国领导下的“欧-非半球”与日本领导下的东亚势力范围之间，应当“按照宽宏的方针”进行“自由贸易”，这种贸易关系不是以地区对地区，而是以国家对国家为基础的。即：像以前那样，“日本将同欧洲地区的独立国家直接进行贸易和签订贸易协定，同时德国和意大利将同日本势力范围内的独立国家，如中国、泰国和印度支那等直接进行贸易和签订贸易协定”。欧洲国家（例如荷兰）有殖民地在远东的日本生存空间之内的，将从欧洲大空间的剥削中得到一份补偿。有着纳粹“理论家”之称的罗森贝格，则从综合的高度给予“新秩序”更为全面的含义。他在1940年10月27日的《人民观察家报》上发表文章，声称德国支持划分生存空间来取代19世纪的经济与金融帝国主义，同时互相保护属于“生存空间”内的各国人民。他认为，当越来越多的国家接受这种观点时，引起两次世界大战的那类事件就不会重演。因此，最终的目标是建立一个持久和平的欧洲大陆，一个经济上大部分是自给自足的、政治上则是完全独立的大陆。在那里，大德意志国将起着“波罗的海与地中海之间的联系作用”。另有人补充说，当前的这场战争已经扩大了德国人民团结的概念，使之成为欧洲人民团结的概念。这一进程继续发展，其结果将是以生存空间的法律来取代国际法；在这场新的“革命”中，指导原则将不是民族自决，而是生存空间的自决。在纳粹高官们的推动下，1941年11月25日，德国政府把轴心国集团中其他欧洲成员国和卫星国的代表召到柏林，重新签订国家法意义上的《反共产国际协定》。该次聚会被德国外交部发言人说成是“第一次欧洲大会”，称这次行动表明，“新秩序”与曾经战斗在东方的欧洲十字军具有同样的意义。为了纪念这次聚会，德国电台播放了一首名为《欧洲之歌》的新歌，鼓励欧洲大陆各国人民为了团结和消除国际上的不和而奋斗。与此同时，柏林邮局使用了一种特制的邮戳，上面刻有“反布尔什维主义的欧洲联合阵线”字样和一张饰有剑与卐的欧洲地图图案。1941年11月28日的《德意志总汇报》趁着这股热情发表文章说：“欧洲合众国终于摆脱了不和、斗争和苦难而诞生了。”

由于意大利在三国同盟条约中与德国分享了在欧洲的利益，而其实际目标是建立一个环地中海的帝国，因而“欧洲新秩序”就扩展到了地中海和非洲。在当时纳粹媒体的宣传中，“欧洲-非洲”地区被认为是一片单一的“大空间”，地中海起着“连接欧、非两个地区的水桥”作用。德国对非洲的权利要求据说是极为适度的。按照里宾特洛甫的说法，“如果德国能够收回以前属于它的殖民地，它大体上就满足了”，意大利将获得非洲最大部分的土地。

相比之下，希特勒的想法较为褊狭，他的兴趣在于扩大德国的版图，即要把那些德意志人居住的、过去属于德国的、或者经济上是德国所不可缺少的国家吞并进来，同时程度不同地控制其他地区。1940年6月德国打败法国后，希特勒在一次高层会议上谈到，要把挪威和卢森堡变成德国的组成部分，而比利时的地位则需进一步研究，可能给予“佛兰芒人特殊的待遇”，并建立“一个勃艮第州”。至于法国，阿尔萨斯和洛林将“重新并入”德国，同时还将成立“布列塔尼自治州”。法国北部和东部的大片地方也需要深入研究，“这些地方根据所谓历史的、或者政治的、人种的、地理的理由，或是根据任何其他的理由，可以被认为是不属于西欧而属于中欧的”。只是由于英国不肯投降，希特勒出于拉拢更多的法国人协助德国对英作战，才未将这些设想付诸实施。德国入侵苏联后，在关于苏联领土的处置方面，希特勒也有自己的想法。罗森贝格曾提出过一个设想，要在占领地区内建立“3个庞大的国家单位，按照3种不同的法律加以管辖”。第一个是波罗的海地区，开始时作为“德国的保护国”，以后“通过对适当的种族成分实施德意志化，通过德国移民向该地的迁徙，再通过把不良分子全部清除出去”后，变成德国本土的组成部分。而与之毗连的白俄罗斯，则由于“性质完全不同”，只能用作种族渣滓的“垃圾堆场”。第二个地区是乌克兰，将成为“与德国结盟的独立国家”。第三个地区是高加索，将成为“一个有一名德国全权代表常驻的联邦国家”。然而希特勒对这一设想不感兴趣，他关注的是哪些地方可以立即并入大德意志国。在1941年7月1日的东方领土问题讨论会上，他表示：奥地利从前的行省加利西亚应当成为“德国的领土”；“整个波罗的海地区”也应该成为大德意志国的组成部分；列宁格勒必须夷为平地，连同东卡累利阿一起交给芬兰人；在南端，必须把所有的外国人从克里米亚和“可能的最大的内陆地区”清除出去，然后移入德国人，再使它像伏尔加河流域的德国侨民居留地和“巴库周围的地区”那样，成为德国的领土。希特勒的所谓欧洲意识，是允许相关的欧洲国家参与分享苏联的自然资源，因为“对苏战争是代表全欧洲的一场战争”。对于非洲，希特勒尽管要求重新拥有原来的殖民地，但明确表示不把它们看作一片“移民区”，因为德国在欧洲大陆上已经“拥有足够的”这类土地了。他只把非洲的土地看作“一种提供原料的殖民地”。

两种不同的理念还延伸到对占领区的管理方法上。一些热衷于“欧洲大空间”观念的高官，把主宰民族理论和领袖原则相结合，提出了大空间内行政管理的4种形式：结合管理——领导民族将通过外交代表“制订和指导”政策；监督管理——领导民族将行使严密的监督权；政府管理——“所有主要的行政工作将由领导民族的行政管理机构办理”；殖民管理——“在这种管理形式下，大空间的人民根本不可以参加行政管理工作”。他们认为，不论采用哪一种管理形式，国际法都将被抛弃，“大空间的秩序和大空间的行政管理，构成了一种新的共存的法律宪章，以前自由主义时代的‘国际法’和‘宪法’这些名称都不再适用了”。希特勒尽管坚持自己传统管理的想法，但在实际运作过程中，也吸取了他们想法中的不少内容。