在17世纪，俄国地方上的管理尚比较零碎而分散。地方管理机关由两级构成，第一级是地方的军政长官署，第二级是中央的衙门管理机关。衙门本是中央管理机关，但是其中的许多衙门实际上却行使地方管理机关的职能，如西伯利亚衙门、喀山宫廷衙门等。有时一些县、市，甚至有些优惠村和乡都能直属中央。地方上主要城市的军政长官和附属于他的各县城的军政长官之间的相互关系，以及他同地方上其他行政主管之间的关系均未确定，这在一定程度上反映出国家各个部分之间的经济联系尚不密切。大城市军政长官的任命也与国家其他重要职位一样，偏重于世袭名门，不注重实际才能。至17世纪末，由于俄国专业化的官僚阶层还没形成，地方政府都是由商人在“兼职”管理，这种做法还是莫斯科公国时期的模式。到18世纪初，这种地方管理制度，已经成为国家管理中最薄弱的一个环节。

在应付战争开销这个刻不容缓的推动力之下，地方行政机构早在1699年便已开始了一些改革，以保证国家通过征税获得更多收入。然而由于俄国国土辽阔，地区差异明显，发展不平衡，因此地方上的改革与中央层面的改革相比，难度绝不仅仅是提升几倍而已。贪腐问题、地方农民和市民的起义等诸多难题令行政区域的划分和地方管理机构的设立都进行了不止一次的调整和变动。行政区域的改革就经历了三个阶段。最初划分的是省和州（1708—1715），然后是省和郡（1715—1719），最后一次是州和区（1719—1727）。对地方管理机构的变革总体上也有两次，但在这两次较大规模的改组之前，也就是在1708年之前，政府对地方管理也进行了小规模的变动，诸如尝试建立了市政厅，主要是为了中央集中财权。而第一次大规模改组地方机构是1709—1718年，主要是为了解决中央财政体系的腐败问题和地方起义的难题，设立了省级及其下级管理机构，将一些实权下放到地方；第二次是在1719—1725年，主要是为配合实施人头税以及在中央建立委员会制度，地方上又进行了一次较大规模的地方机构改革，设立了州政管理机构和新的市政管理机构，所以，以地方机构变动为主。我们可以将彼得一世的地方改革大致分为三个阶段，第一阶段即1708年改革行政区划之前建立市政厅的改革，第二阶段为1709年到1718年以省政改革为核心的地方改革，第三阶段即1719年到1727年以州政改革为主的地方改革。

俄国的地方改革同样借鉴了瑞典的地方机构模式，但是，瑞典的地方情况与俄国的地方情况差距较大，这也许是彼得一世的地方改革令人诟病的原因之一。

一、市政改革尝试

在地方改革的这一阶段，主要是顺应中央的需要在地方管理方面推行一些新的政策。在这段时期，彼得一世政府尝试借鉴欧洲经验，于1699年在各个城市设立了市政管理局和地方自治局，以及局长的职位，其目的是令城市工商业居民不再受军政长官管辖，将财权收归中央。

1702年开始，政府颁布诏令，试图吸收地方贵族参加军政长官的管理机构，改行委员会制，设置军政长官副手的职位并由地方选举产生，以结束军政长官一长制，把军政长官和州县衙门的活动置于地方贵族团体的监督之下，减少贪腐行为。政府采用了选举贵族代表的方法，地方根据需要可以从地方贵族选出2～4名副手，但军政长官仍是主席角色。于是，在地方的官僚机构中，政府委派的官吏与地方选举产生的贵族代表，共同来实现对地方的治理。

由于地方对这项改革政策的消极态度，这项改革政策未能得到很好的执行，1705年沙皇政府再次发布了要求全国各地设置军政长官副手的命令，扩大了这一副手的职权范围，还责成军政长官亲自任命副手。同时由于地方贵族人手不足，缺乏合适的人才，负责批准副军政长官任命的职官衙门被允许自己从退役军人中挑选任命合适的副手。于是这一任命的选举因素就全部消失了，而且允许军政长官自行任命的方式几乎完全违背了设置这一职位的初衷。结果，要么军政长官与副手同流合污，要么纷争不断，最终这项改革在八九年后销声匿迹，自行废止了。

在这段时期另一项比较重要的变革是，在建立市政厅的同时，建立了专门的警察机构，这是俄国最早的专门化的警察机关。18世纪初期，地方警察局受军政长官的管辖。在大城市，他们有专门的代理人——巡官、优惠村和工商业区选出的甲长。甲长担负治安勤务，巡官对他们进行监督。在首都，警察则归属专门的地方事务衙门管理。市政厅建立后，它也成为该衙门执行警察方面事务的一个部门，市政委员们和军政长官共同担任警戒职责，这就大大加强了对地方民众的监控。

二、全国省政改革

由于之前的市政改革并未收到预期效果，政府给地方机关增加了官吏，以便推进新的地方改革方案。而尝试进行市政改革和全国省政改革的几年，正是彼得一世在位期间最紧张的时期。在国内，由于繁重的苛捐杂税、征兵、被迫到规模空前的大工程中劳动，农民、哥萨克、工商业者和被压迫的少数民族的不满情绪已经日益高涨。阿斯特拉罕、顿河流域和巴什基尔等地的起义表明，地方行政机构和警察机关已无力与农民的逃跑和其他形式的反抗做斗争，地方上的武装力量也不足以镇压起义，由此，亟须在地方建立强有力的国家政权机关。更何况，首都达官显贵的各种贪腐行为已经逼得彼得一世别无他法，不得不极力阻止他们榨取地方的财源，将更大的权力包括财权下放给地方。

1708年12月18日的诏令规定，在全国设立8个行省，并划分给各省相应的城市，随后在1713年和1714年又增设了3个省。省的执行机关是省公署，它负责招募新兵，供应军队的粮秣和服装，处理领地、地界、驿站等方面的事务，并为捍卫贵族利益，同逃跑的农奴做斗争，调查犯罪行为，进行侦缉行动等。各省的领导为总督（圣彼得堡省、亚速省）或省长，他们把一切行政、司法、军事大权都集中在自己手中，既是驻守在本省区域内部队的总司令，又是地方民政管理机关的最高首长，位置相当重要。彼得一世将自己那些权力极大的亲信任命为总督或省长，派往各地。例如，派往圣彼得堡省的是亚·丹·缅希科夫，派往亚速省的是海军大将费·马·阿普拉克辛，派往基辅省的是德·米·戈利岑公爵，派往莫斯科省的是大贵族特·纳·斯特列什涅夫等。

在这次省政改革中，各省部设立了为数甚多的官职。根据法律规定，省的体制中，在领导大省的省长下设4位分管不同部门的主管，作为省长的助手管理地方事务：领导军事管理机关的警备总司令、管理全省钱粮税收的总军需官和总粮秣官，以及负责全省司法部门的省法官。省以下划分为数个县，领导县管理机关的是警备司令，他集中领导县所有管理部门。然而这些机关改革并未得到彻底的执行。此外，各省还配置有一大批专员称谓的财务官吏。一些省设总专员和专员（如圣彼得堡省、基辅省），其他一些省则只设专员。至于协助省长工作的省法官，由于行政权未能与司法权分开，实际上也同法院一起履行财政管理的职责，还主管测量地界和侦查事务。

由于省的范围太大，县的数量太多，中间区域出现了较大的管理空当，于是设立了以警备总司令为首脑的“州”，“州”在1712—1715年被公认为是介于省与县之间的行政区域单位。县当局即各县的警备司令，隶属州的警备总司令。此外，州还设有总督察官一职，负责管理各县、市的税收，并履行一些诸如检查一些农户是否为空户的行政职责。但是，省划分为州并没有得到普遍施行。

在这次地方改革的过程中，警察的领导工作被交给了省长和警备司令，并确立了一整套严格的等级从属制度。在这套制度中，各县的警备司令必须绝对服从州的警备总司令，警备总司令又必须服从省长。与17世纪相比，新的管理模式更加集中化，新机关和各官员之间分工更为明确，在地方管理机关中明显地出现了官僚化。在人事方面也出现了革新：过去地方军政长官是根据呈请委派的，大致算作一种封赐或奖赏，但现在无论是委派省长、警备司令还是专员，都是通过任命来实现，不取决于军职人员的意愿。定期任命地方执政官的做法被废除，各种官职按照编制表来补充，军职人员被变成专制国家的官吏。至于省长，政府则努力令他在地方的施政方式与地方机构改革后的军政长官的管理方式相同，都要接受当地贵族团体的监督。1713年4月24的诏令，要求各省可根据其大小设置8～12名省政委员。最初这些省政委员是由参政院从省长推荐的候选人当中任命，后来1714年的诏令又规定省政委员应当由每个市或州的全体贵族投票选举产生。这样一来，地方军政长官的副手实际上被赋予了新头衔——省政委员。然而事实上省政委员的产生从未经过选举。

根据规定，省政委员作为省长的顾问，解决一切问题省长都要与他们一起研究解决。省长不是长官或统治者，而是省政委员会的主席，省政委员作为省政委员会的成员，兼任行政管理、财政管理和司法管理方面的职务。然而省政委员会是个短命的机关，它未能展开自己的活动就被1715年的一道诏令彻底改变了从属关系和职责。该诏令确定设立新的行政单位——郡，省政委员则成为郡的首领。省政委员虽然被“降了级”，成为低一级行政单位的行政长官，但仍需在省公署轮流值班。这一变更实际上是因为人手的严重短缺，将省政委员同郡长的职位合并起来，可以加强地方上征税及征募新兵机关的行政效率，并有利于实行人口普查。此后郡替代了县（有时是数县合并为一郡），省政委员取代了警备司令。省政委员掌握了本郡的行政、财政和司法大权，并在该郡进行定期的农户调查和居民调查。一般情况下，省政委员亲自管理本郡的农业区，而将城市交由地方自治局管理。在驻有部队的城市，则由警备司令同时履行省政委员的职责，军政长官的公署被撤销。而州的设置仍然存在，于是州中各郡的省政委员中有一人作为主任省政委员或领导全州的省政委员，有着相对于其他省政委员更高的级别。

这次将全国分为8个大省的省政改革的确对彼得一世政府聚敛地方财富有一定帮助，但成效并未令沙皇政府满意。这个未取得预期效果的改革被认为是失败的。虽然这时北方战事已经接近尾声，但在和平环境下正规军的给养、数量上大为增加了的官僚们的薪俸、工商业资金的筹集等仍是很大的开支。况且，由于委员会制度的建立，地方也需要做相应调整，这就推动彼得一世政府在改征人头税、加强遣返逃民的政策，以及中央建立委员会制度的背景下进行新一轮的地方改革。

三、全国州政改革

这一次的地方改革是伴随着一项影响极其深远的法令的颁布、实施而开启的。1719年，50个州成为国家的主要行政单位，每个州设1个军政长官，以及附属于军政长官的由2～4人组成的州委员会，每个州又划分为若干个由专员管辖的县，各县专员和州委员会都由本地贵族在他们自己中间选出，所有官员均有薪水。此外，还革除了光拿钱不干事的食邑制。1719年的训令对州长的职责进行了详细规定，涉及司法、财政、警务、商业等各个方面，而其首要任务便是维护沙皇陛下的利益和国家利益。在此，彼得一世再次显示出自己在改革上的创造性，州的责任范围已经大大超出他所借鉴的瑞典模式。州政府必须承担地方卫生、教育和经济发展的责任，比如关心人民健康，关注医院、孤儿院以及多数地方尚未建立的专科大学等。这令州长的责任过于宽泛，很多要求都脱离了实际。

此后，州逐渐成为地方管理的基本单位。但省的建制并未废除，仍保留在公文中，中央各委员会按照省来编制资料、名册和报表。在这一时期，全国已有11个省、50个州，这50个州成为叶卡捷琳娜二世时代省的雏形。这一次地方改革的基本思想就是加强地方行政机关的行政实力。

州的行政机关直属各委员会和参政院领导，州的行政管理机关基本也实现了相对于省的独立自主性，州长只是在军务方面（招募新兵、委派贵族子女参加检阅）及上诉之类的司法事务方面服从省长的领导，其他方面州长的活动均不受省长制约。

州的机关很多，其中最重要的是税务局和金库。税务局的领导者是税务官，由税务委员会任命并直接受其领导，但实际上税务官在军政长官的领导下进行工作。领导司库的是度支委员会任命的司库，在实际操作中则从属于税务官。另外，州还设有林业管理局、兵役局、侦查办公厅、“人头”审核和军队驻扎事务办公厅、粮秣局、市政局、关税局，以及边远地区的司法专员、监察官、正教院事务专员、宫廷领地总管等。

各市设有归属军政长官管辖的地方自治局。到了1721年，由于成立了市政总局，地方自治局转归市政总局管理。1723—1724年，地方自治局又改组成为地方性的市政局（大城市）和市政办（小城市）。凡涉及城市居民的案件都转交市政局处理，市民不再归属州行政机关管辖。市政局的职权范围很广，包括财政、行政、司法、警察事务和商务数个领域，他们要负责住户统计，摊派税款和贡赋，领导选举首领和村长，组织集市，关心工场，安排军队住宿，处理工商业者之间的争执，解决民事和刑事诉讼，执行防火措施，注意城市卫生状况，监督度量衡的准确度，还要负责根除寄生和乞讨现象，监视逃兵。每一个想要离开城市的居民，即使是短期离开也要到市政局领取身份证或通行证，返回后必须交回。这些市政机关和市政总局的建立，在领导、监督新兴商人阶级的活动的同时，也在一定程度上扶助了他们的成长。总之，市政局的建立标志着沙皇不再总是想着怎么横征暴敛，而是开始关心国民经济了。由商人代表自治管理的市政局虽然算不上是独立的机关，不得不依赖行政机关，但其作为国家机关的性质已经毋庸置疑：市政局的成员实行无限期制，终身任职，他们被归入统治阶级，可被封赐为贵族。随着官秩表的颁布，被选出的市政局成员均可获得相应官衔。彼得一世本来期望这个新机构能像它所效仿的外国机构一样，“享有盛誉，备受尊重”，但是他的希望化成了泡影。后来的事实证明，主管市政局的商人们并不比地方自治局的总管强多少。

领导区县管理机关的是地方专员。地方专员领导村警察所，其主要职责是按时向该区居民征税，此外还负责捉拿、拘押罪犯，执行法院判决等地方事宜。他领导的这个行政机关只有执法权而无司法权，依靠闾长、甲长、村长和米尔代表来推行工作。

地方行政机关的行政实力的加强，使得政府发现人口存在大量被瞒报的情况，于是政府很快采取了再次进行人口普查的措施。人口普查和人头税的施行引发了地方行政管理结构的重要变化。由于彼得一世所创建的常规军急需设立给养保障体系，而各省驻军和给养均取决于地方男性人口的数字，于是人口普查的任务被交给了陆军司令部。而由于地方行政机关不参与人口普查和军队驻扎的工作，于是在地方出现了与民政机关平行的军事机关：州设立了人口调查办公厅，县设立了由校官和尉官负责的人口调查办公室。人口调查办公厅拥有高于一般机关的特权，它有权逮捕省长和军政长官，不仅可以撤销税务官等官员的职务，还可以自行任命新官员。这一机构的特权，说明国家对税收改革的准备工作是何等的重视。而正是由于实行人头税及在地方驻军的政策，所以在地方形成了一批新的行政、财政专区。全国被分成若干个团管区，团办公室设在中心城市。团管区有大有小，视所驻扎军队实际所需的给养而定[1]。总的来说，团管区比1719年设立的“区”要大一些，这个政策实际就是让地方“包养”军队。

各团部办公室的主要职责是监督人头税的缴纳，征收人头税的工作则由地方贵族代表选出的地方专员负责。各地方专员直接听命于团指挥部和税务委员会，不受地方军政长官和税务官的管理。1724年政府对地方专员征收人头税的职责做了专门规定，同时规定自1725年起，地方专员代表地方掌管兵役事务，同时具有警察的执法权，可以对瞒报人口、砍伐森林者处以罚款，甚至要监督剪胡子和退伍军人的衣着等。由于各团部办公室拥有自己的武装力量，他们还可以执行警察局的职能，如追捕逃跑农民等，团长甚至有处置居民的司法权。于是，新的税制和地方驻军令地方行政管理的整个结构发生重要变化。省里出现了两类权力机构——民政当局和军事当局，而且他们在很多地方的职权是重合的。由于政府更为信任军事当局，于是民政当局在一些最重要的地方管理领域中被排挤出去。不管是征收人头税还是征募新兵，都由军事当局负责，政府甚至责成人口调查办公厅和团办公室监督民政机关的工作。

这一次地方改革的另一个重要方面是，彼得一世借鉴西方模式，试图在俄国将法院与行政机关分开，建立专门的司法机关。一切司法机关均将参政院作为最高监督机关和终审机关，而司法委员会是仅次于参政院的第二级法庭。地方建立起了两级司法单位——高等法院和初级法院，后来初级法院又被州法院所取代。但是由于这一政策在俄国当时的条件下尚缺乏实行的基础，因而法院无法做到司法独立，实际上处于从属地方长官的地位，并且其职权也受到很大的限制，最后地方的司法权、行政权还是趋于合流。具体内容我们在后面有关司法改革的章节中再专门论述。

地方管理机关改革的结果是建立了地方省级和州级机关。地方管理机关最初直属参政院，但从委员会制度建立后的1719年开始便隶属于各委员会，参政院则通过各委员会实现对地方的领导。地方机关各方面的工作也颁布了相应的法律规章，每个机关和主管人（省长、军政长官、税务员、专员、监察官等）的权利和义务均有固定的条例可循。这种对国家机关的活动做严格规定并使其更加服从于中央机构的做法，凸显了彼得一世所设立的专制政体不同于以往的特点。同时，改革的思路是令地方机关之间的分工更为明确，专门的行政、财务、军事、司法和监督机关得以建立。地方行政主管机关还包括一些分支机构，比如市主管机关（市政局）、管理教会所属土地的机关、宫廷主管机关（宫廷世袭领地的管事）、森林管理机关（林务官）。大部分机关的人员都由沙皇根据官秩表和编制任命的官吏组成。但改革也带来了不少“副作用”，造成了官僚机关的臃肿，比如地方军、民两套行政体系的建立。

另一方面，我们可以看到，彼得一世在地方行政事务管理的改革思路上，仍是依靠贵族阶层。彼得一世在地方行政机构中选举贵族担任职务的一系列措施，促进了地方贵族团体的形成。相应地，专制国家地方政权机关的巩固，也是通过吸收地方贵族代表参加管理而达到的。1713年4月24日和1714年1月20日的两道诏令，都多处提到由地方贵族选举的人参与省行政管理的问题。省长下面设省政委员会，委员8～12人，从每个城市或州的全体贵族中产生；省长作为主席而不是统治者，拥有2票，其余委员各拥有1票，做任何事都要通过委员会。但不久，为了加强中央对地方的控制，选举的委员会就由参政院任命的出身于贵族的委员所代替。然而，委托地方专员征收人头税的措施对地方来讲更具现实意义，这些专员由各区贵族代表大会选举产生，任期一年。

彼得一世的改革政策不少以失败告终，省政改革就是其中的典型。改革的确是迫于战争的压力和敛财的需要进行的，但在后期也逐渐加入了推动国家走向进步的期望。专制国家机关的显著特征是集中管理、机构体制统一、行政区划单一、管理机关的体制和活动用法律做详细规定，由此可以看出，彼得一世的改革正是朝着这个方向努力的。只是地方改革中出现了不少脱离俄国社会的情况，这其中最突出的例子就是将行政权和司法权分离的尝试。事实证明，这些改革都是早熟的和不现实的，彼得大帝的美好期望在俄国现实的土壤中难以开花结果，没有能够胜任的官员，地方的积极性也难以唤起。1727年左右，行政和司法分离的制度便寿终正寝，其他一些雄心勃勃的改革也停留在了纸面上，地方改革被终止，驻扎在农村的团队已经撤出，军政长官依旧大权在握。但是彼得一世在地方改革中所提出的问题对后世的影响很大，整个18世纪，划分大省和大州的工作基本上从未停止，把官僚贵族机关同彼得一世统治时期吸收地方贵族代表参政的做法结合起来的工作，也一直在继续。

四、地方民族政策

在彼得一世的统治时期，对边境的控制有所加强。在镇压了布拉文的叛乱之后，沙皇加强了对顿河地区的控制，使这一地区与俄国其他地区的联系更加紧密。然而，在整个俄罗斯帝国时期，哥萨克人仍保留着独特的行政制度和军事组织，以及生活方式，即使在苏联时期也是如此。在乌克兰的马泽帕投靠查理十二世之后，政府也开始着手强化那个地区与其他地区间的联系。例如，1714年，俄国为此专门颁布了一道有趣的法令，援引英国对苏格兰、威尔士和爱尔兰的成功政策作为此项政策的依据，强调乌克兰人与俄罗斯人混居的必要性，并鼓励俄罗斯官员到乌克兰任职。

随着彼得一世时代对疆域的开拓，俄国的民族成分，以及各地发展的情况变得更为复杂，俄国政府采取了相对过去更为果断的措施来促进民族融合。在17世纪后半期的做法是，只要承认沙皇对他们的权力，就允许他们保有原来的领地，沙皇甚至还会加赐他们一些领地。而如果他们能够受洗接受东正教，则可以获得和俄罗斯贵族同等的土地权和拥有农奴（俄罗斯人、鞑靼人、摩尔多瓦人、楚瓦什人）的权利。而在彼得一世时期，政府对非俄罗斯地主的基督化政策日益加强。1713年，彼得一世曾颁布诏令，规定穆尔扎（鞑靼汗国王子的头衔）和军职人员所拥有的农民只要是受过洗礼的，那么主人在半年内必须接受洗礼，否则没收领地。一些少数民族（鞑靼族、摩尔多瓦族和楚瓦什族）的低级军职人员还失去了贵族权利。结果，边区的非俄罗斯地主的人数减少了，受过洗礼的地主的地位有所加强。政府通过这种措施，提高了东正教在地方的地位，从而有利于民族融合。而在巴什基尔，虽然政府支持巴什基尔贵族巩固自己对于其居民的权利，但另一方面又未将其权利提升到与俄罗斯贵族相等同的水平上，因为这里社会经济发展水平与俄罗斯的中央地区仍有较大差异，宗族关系残余起着更大的作用。

而在乌克兰及并入俄国的爱斯特兰和拉脱维亚的一些地区，则又是另一种情况。当地的贵族早就拥有业已确立的广泛的政治权利和特权，自治程度很大，而且容易受到瑞典国王的影响。这就加大了俄国政府在这里实施类似的民族融合政策的难度。活跃在乌克兰边境地区的哥萨克加剧了这一问题的复杂程度。由于哥萨克内部的贫富差距已经日益拉大，上层哥萨克逐渐将形式上属于全体哥萨克的公共财产——土地，变成自己永久的私产，并将其职位世袭。在哥萨克中形成了以首领“盖特曼”为中心的权力最高层——权杖集团，以及以地方军团长为首的校尉级哥萨克地方集团——证章集团。起先沙皇政府向他们发放领地赏赐证书来巩固富裕的哥萨克上层的土地占有，这些封建主在农民爆发起义时也需要沙皇政府的帮助。于是到了17世纪末，乌克兰封建主的政治权利被严重削弱，只有得到莫斯科的批准，才能更换盖特曼和总头领，对外交往受到监督，在许多城市里出现了俄国的卫戍部队和军政长官。即使如此，在北方战争期间，仍发生了盖特曼及其亲信叛逃瑞典的事件。于是沙皇政府对他们的自治权进行了进一步的限制。1709年起，沙皇身边经常有一位驻扎官，未得到驻扎官的许可盖特曼甚至连一些次要问题也无权决定。在实行地方管理机关改革时，政府把乌克兰地区也列入了新的行政区划，1709年成立了基辅省，1719年乌克兰的主要领土则都被纳入基辅州的版图。1722年，在这里还成立了小俄罗斯委员会，该委员会以韦米亚诺夫准将和驻扎在乌克兰的6个俄国军团的校官为首。同年，盖特曼斯克罗伯茨基死后，盖特曼的选举也被取消，乌克兰的军队指挥权转给了戈利岑公爵，直接管理乌克兰的工作则由小俄罗斯委员会负责。沙皇还坚决镇压了哥萨克上层意图组建反对派的举动。

迫于外部政治局势，在民族政策上沙皇政府对爱斯特兰和利夫兰的贵族则作出了更大的让步。俄国统帅部所签署的“协议条款”和1721的尼什塔特和约的条款都对地方的特权予以了肯定。在加入俄国国籍的条件下，被收回的领地予以归还。在波罗的海沿岸地区拥有领地又不愿加入俄国国籍的瑞典贵族，要在3年内将领地卖给俄国臣民。同时，当地贵族保有了自身的政治权利，各级贵族自治机关得以保留：完全由贵族组成的地方自治代表会得以恢复运作，省政委员会也得以重建，省议会和骑士阶层也被保留了下来。波罗的海沿岸地区贵族的最大特权之一就是任职的非义务性。1723年9月23日的诏令许诺，利夫兰和爱斯特兰贵族在转为沙皇服务时保留其官衔，而未曾任职的年轻贵族，假如愿意，可以与俄罗斯的贵族子弟一样，被分配到近卫团服役。当然，在设立里加省和雷瓦尔省时，政府委派了沙皇的亲信作为总督。波罗的海沿岸各省还驻扎着卫戍团和陆军团，许多城市里都有俄国的城防司令坐镇，只是司法和行政职务仍保留在地方贵族手中。在俄属的波罗的海沿岸，德语甚至被认可为国语；同时，城市的各种优惠和商人的特权也保留了下来，市政局和行会也仍旧建立在从前的基础上。

对辽阔的西伯利亚地区则实施集中化管理。根据1709年省政地方改革的规定，成立了以托博尔斯克为中心的西伯利亚省，地域包括整个西伯利亚和俄罗斯欧洲部分的乌拉尔附近地区；同时撤销了西伯利亚衙门，而由托博尔斯克派驻军政长官（警备司令）。在州政改革中，西伯利亚省被分为五个州（维亚特卡州、索利卡姆斯克州、托博尔斯克州、叶尼塞斯克州和伊尔库茨克州），在各州各县都出现了新式官员，如税务官、主计官、监察官等。司法改革也扩及西伯利亚，叶尼塞斯克设立了高等法院，在各州各区都出现了司法专员。另外，俄国当局并未像西欧的征服者那样，把西伯利亚和北方被征服的少数民族消灭掉，而是不止一次禁止将缴纳毛皮实物税的人变为农奴，并促使成为农奴的土著人获得解放，得到耕地。但西伯利亚这些地方管理机关并未能减弱西伯利亚各州对下层民众的盘剥和压迫。沙皇把对西伯利亚和北方边区为数众多的少数民族的地方直接管理权都交给了氏族贵族和封建贵族。他们在地方管理和司法方面都获得了很多的特权。王公、诺颜、宰桑、苏伦等作为统治阶级与沙皇行政当局利益一致，他们互相勾结，共同剥削西伯利亚的土著居民，维护沙皇的专制政权。

概括地讲，俄国政府在对待非俄罗斯裔贵族的政策总路线是，完全维护他们的阶级利益，并同化他们之中最有文化修养的分子。政府竭力吸引地方贵族的代表人物在军队和其他机构中任职，这样不仅有利于民族融合，还可以将他们的一切活动置于国家的监督之下；同时俄罗斯贵族在军队和国家机构中仍占据着统治地位，俄罗斯贵族在人数、土地占有量及农户占有量上都占据着绝对优势。

总之，彼得一世在对待边境地区和少数民族的问题上，基本上做到了审时度势、因地制宜，完全符合俄国成长为帝国的自我定位。特别是在相对落后的边疆地区，他所采取的政策促进了边区少数民族内部旧的制度解体和民族关系的发展。通过地方改革，他在全国各个地方建立起了或多或少具有统一因素的行政制度，消除了各民族间的孤立状态，并把少数民族及其群体的经济纳入到全国总的经济生活中来，有利于国家统一和民族融合，因而能够巩固并维护沙皇的专制政权。

虽然很多学者认为，彼得一世的地方改革有很多败笔，很多政策脱离现实难以施行，特别是司法权和行政权分离的尝试过早，但是我们应当看到，这些革新在达成彼得一世设定的主要目标方面，产生了一些效果。第一，配合了国家财政等方面政策的革新，协助解决了国家的财政困难。第二，也是更重要的一点，就是在一定程度上维护了地方稳定，加强了对地方民众的控制，使得改革的势头得以维持下去。