在资源不足与资源浪费的矛盾中，虽然循环利用各种能源的呼声很高，可是收效甚微。究其原因，关键之一就在于没有做到立法先行。

循环经济专家认为，我国推行循环经济主要以环境保护为目标、立法观念还局限在“污染治理”的思维模式上，这和循环经济基本理念背道而驰。我国要发展循环经济，必须立法先行。

这一呼声已经有了实质性回应。在中国循环经济发展论坛2005年年会上，全国人大常委会环境与资源保护委员会、国家发展和改革委员会、国家科技部、国家环境保护总局等主办单位，以及与会专家学者，一致呼吁要为我国发展循环经济立法。全国人大环境与资源保护委员会主任委员毛如柏在年会上透露，我国循环经济法已经正式列入十届全国人大常委会立法计划　1。

我国循环经济法律、制度的建立和完善，主要抓以下4个方面：

制度创新，扫除体制机制障碍

在法律制度缺失的情况下，循环经济发展观往往只能作为一种倡导，而难以落到实处。尤其是，如果我国的制度设计仍然沿袭传统的“先污染、后治理”，排污企业造成的污染后果，最终往往被国家和遭受污染侵害的公众所承担，那么，循环经济就是一句空话。所以，制度创新首先要解决法律、制度缺失，然后才谈得上创新。

为什么要制度创新

制度创新的目的，是要带动观念、管理的创新，扫除发展循环经济道路上的体制、机制障碍，进一步推动循环经济发展。

国家发展和改革委员会综合改革司副司长李海岩认为，制度创新的必要性主要表现在以下几个方面　2：

①发展循环经济、提高环境整治力度，需要消除体制和机制障碍。在当前和今后一个时期，加快循环经济发展，关键要靠制度创新。

②发展循环经济需要依靠政府职能转变。政府在循环经济发展中起主导作用，这种作用是市场无法替代的。政府部门的这种主导作用，主要体现在制度创新上。

③发展循环经济需要加快价格体系改革。如果资源价格永远低于成本水平，就不可能实现资源循环利用。而要做到这一点，就必须通过制度创新、改革价格体系来实现。

④发展循环经济需要深化资源管理体制改革。重点是进一步明晰资源的所有权、使用权，以便形成良好的利益协调机制、形成有效的激励和约束，实现资源有效利用。

⑤发展循环经济需要深化财税体制改革。通过完善财政和税收体制、完善生态建设补偿机制，对发展循环经济起到良好的激励和约束作用。

⑥发展循环经济需要依靠制定税收激励机制。要推出有利于企业实施循环经济要求的产业政策，对环境资源再生利用和综合利用的生产、投资、销售以及使用相关产品，提供税收优惠。

⑦发展循环经济需要依靠公众的广泛参与。这同样需要通过制度创新来实现。

怎样进行制度创新

在目前循环经济法还没有推出的背景下，我国一些地方政府已经通过地方法规条例的形式，来引导循环经济发展。并且，它们有望上升为国家法律，最终推动建立国家循环经济基本法。

所以，这里我们看一看各地是如何进行制度创新的，很有必要。

2004年11月1日，我国第一部循环经济领域的法规——《贵阳市建设循环经济生态城市条例》正式施行。在这以前，贵阳市开阳县的磷化工厂烟囱，无一例外地冒黑烟，而如今，这些烟囱冒出的已经不是黑烟，而是微微的火光。当地政府介绍说，这一切都得益于这些磷化工企业依据循环经济理念实施清洁生产、提高资源利用率和副产品及废物综合利用率。

在上海市，该市以国家修订《节约能源法》为契机，进一步修订完善《上海市节能条例》，把推行循环经济列入立法计划，优先发展先进制造业和现代服务业、建立推行工业园区循环经济评价体系等。

浙江省计划在2010年前建成一批循环经济发展示范工程，基本上形成比较完善的发展循环经济的政策法规体系、技术创新体系，以及有效的激励约束机制，为建立资源节约和环境友好型社会奠定基础。

深圳市正在抓紧循环经济立法，重庆市以政府令形式颁布了《重庆市人民政府关于发展循环经济的决定》。所有这些，都以地方试点的方式，为最终推动建立我国循环经济法提供实践经验　3。

政策推动，制度保障循环经济

政策推动与制度创新的不同之处在于，要依靠健全的法律、制度来保障循环经济正常运行。从我国目前情况看，一方面要抓制度创新，另一方面要抓政策推动，两者应当同时并进，不可偏废。

政府通过制定法律进行干预

我国各地制定循环经济法律、制度的过程中，争论较大的是政府究竟应该扮演什么角色？有的地方主张以政府为主导、企业和其他组织、公众积极参与；有的地方主张以企业为主体、政府为指导，强调政府只具有服务功能；也有的地方“和稀泥”，搞折中主义。

总体来看，在上述争论中，政府扮演主导角色的做法受到普遍质疑。但事实上，在我国推行循环经济，如果没有政府推动很难取得实效。

因为从短期看，发展循环经济一定会在某种程度上增加企业成本。而企业追求的是经济效益。为了让企业在发展循环经济中具有积极性，政府就必须出面进行干预，而干预的主要措施就是有利于循环经济的法律制度。

从发达国家的实践经验看，政府的干预与约束企业、国民履行循环型社会的义务起到极为关键的作用。

这主要表现在两种形式：一种是污染预防型。如美国、加拿大等国，通过立法纳入污染预防的法律范畴，表现为“环境”法。另一种是经济循环型。如德国、日本等国，将整个经济活动纳入循环经济范畴，表现为“经济”法。两种立法模式，都非常重视政府的调控职能，促使企业、国民“不得不”实行循环经济，并且从中得到实惠　4。

政策扶持也是重要因素

上面我们已经提到发展循环经济中的价格障碍、成本障碍、税收障碍等经济因素。众所周知，企业本质上都是逐利的，不解决这些障碍，循环经济就无法推行。反过来也可以说，政府应当在这些方面对企业进行政策扶持，以促进循环经济发展。

具体做法可以包括以下几个方面　5：

①修订增值税和资源税条例

增值税是我国现行税收制度中的主要税收来源，可是它对企业节约资源、循环利用资源起到的却是抑制作用。因为循环利用资源的企业，原材料成本较低，成本中的增值部分所占比例较高，这样就反而要交更高比例的税收。

目前我国的资源税普遍较低，而且还有大量减免、欠交，从而造成资源价格偏低，不利于激励企业节约和循环利用资源。

政府应当采取切实措施改变这种局面，或者通过修改企业增值税、资源税条例解决这个问题，或者通过特定税收减免、补贴来解决，真正让循环利用资源的企业能从中得到实惠，而不是“好心没好报”。

②建立循环经济产品标识制度

建立和完善循环经济产品标识制度，目的是引导、鼓励政府及公众购买、消费循环经济产品。对具有这种标识制度的产品，一定要使得它的生产方和消费者双方得到实惠，以推动循环经济发展。

例如，对于一些微利、亏损的废旧物品回收利用产业、废弃物无害化处理产业，应当通过税收优惠和政府补贴，保证他们能获得社会平均利润。只有这样，才会消除目前城市生活垃圾中除了金属得到利用，其他大量的废塑料、废纸、废玻璃、废电池基本无人问津的局面，通过政策扶持让它们变废为宝。

③建立生态环境有偿使用制度

政府要按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，建立生态环境有偿使用制度。对于造成环境污染和浪费的经济行为，一定要有具体的经济调节手段来加以调节和遏制。

财政倾斜，加大资金支持力度

在所有推进循环经济的法律、制度中，财政倾斜最能体现政府导向作用。企业参与循环经济，一方面会把一部分社会成本转化为企业成本，从而使得企业的经济压力增大；另一方面，目前循环经济生态技术还不成熟，企业独自研发、应用、推广循环经济技术，必然会带来比较大的资金投入和风险，客观上影响企业积极性。

政府通过财政倾斜，加大对企业这方面的资金支持力度，通过财政“兜底”，就能较好地解决后顾之忧，推动循环经济发展。

财税政策对循环经济的推动作用，除了上面所说的价格、成本、税收调节措施外，还表现为以下几方面　6：

财政资金绿色采买

在国外，一般都是采取财政补贴手段来支持循环经济发展的。美国国家环境保护局从1978年起，就对设置资源回收系统的企业提供10%～90%的财政补贴。德国对兴建环保设施的补贴数额，相当于投资费用的1%，对建造节能设施所耗费用补贴25%。日本国会每年通过的与环境有关的预算超过1万亿日元，其中用于垃圾处理和再利用的预算为1500亿日元。

借鉴它们的做法，我国财政支持循环经济可以考虑3种做法：

①购买性支出政策

一方面，增加有利于循环经济发展公共设施建设的投入；另一方面，制定相关采购政策，优先采购具有绿色标志的产品。

②财政补贴政策

具体地说，就是给开展循环经济的企业以各种补贴，主要内容包括物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等。

③财政信贷政策

一方面，可以由政策性银行以低息贷款、无息贷款、延长信贷周期、优先贷款、贷款贴息等方式，给企业以资金支持；另一方面，要尽快成立环保绿色银行，推出环保创业板股票。

税收杠杆区别对待

税收政策也是财政政策的一部分，可以用来作为促进循环经济发展的调节杠杆。在美国，对公共事业建设和公共投资项目，都给予免税优惠待遇。在德国，对排除和减少环境危害的产品可以免除销售税，并且还有折旧优惠。

借鉴它们的做法，我国现行税制体系应当在现有的一些侧重于资源节约和环境保护的税种如资源税、耕地占用税的基础上，一方面扩大征收范围，如可以把资源税范围扩大到大气污染税、污染源税、噪音税、生态补偿税等专项税种；另一方面，要提高惩罚力度。

逐步提高资源价格

资源价格偏低，是制约循环经济发展的主要因素之一。因此，要通过改革资源类产品的价格形成机制，把目前矿业企业无偿和有偿使用资源的双轨制统一为有偿使用。在此基础上，强制企业提取安全费用，加大安全投入；建立矿区环境治理和生态恢复的责任机制，强制企业提取一部分资金用于矿山环境恢复、生态补偿、资源枯竭后的转产；调高矿产资源生产、销售中的税费标准，使得国家从资源开发中能够提取足够的公益型资源勘探资金。

所有这些，目的都是为了使资源性产品价格能够反映资源价值和稀缺程度，促进循环经济发展。

法律关系，需要通过立法调整

循环经济的法律、制度不是从天上掉下来的，所有法律关系都需要通过立法来调整、实施。而且，循环经济立法必须在理解和把握循环经济概念的基础上，才能确定立法的调整对象和立法内容，真正起到作用。所以，在本章最后，有必要重新明确循环经济法律、制度的立法原则和指导思想，以及应该调整的法律关系。

应该调整的法律关系

循环经济立法的调整对象，应该是在发展循环经济、建立循环型社会中所产生和存在的社会关系。

这主要可以分为两大类：一类是从事循环经济相关管理活动的部门，与从事生产、服务、消费的单位和个人，在发展循环经济时产生的社会关系；另一类是从事生产、服务、消费的单位和个人，相互之间在发展循环经济时所产生的社会关系。

由于发展循环经济是对整个社会所提出的要求，也就是说，所有从事生产、服务、消费的单位和个人，都有义务实现废物的减量化、再利用、再循环。所以，循环经济法的适用范围比一般法律要广泛得多。它的主体不仅包括从事生产的单位和个人，而且还包括从事消费的单位和个人。这里的“单位”，包括企业，也包括其他社会组织。并且，由于循环经济离不开政府部门的组织和协调，所以，它的主体还应当包括政府部门中从事循环经济相关活动的部门在内。

循环经济立法的客体，是指为了实现废物的减量化、再利用、再循环目标，需要规范和鼓励的人的行为及其结果。

循环经济立法的内容，主要是指有关主体应该享有的权利和应尽义务。法律中应该明确各级政府、相关部门、个人在建立循环型社会中的权利和义务　7。

立法原则和指导思想

循环经济立法的原则，可以简单概括为“1353”：

“1”是指一个规律，即生态规律。要用有利于保护生态环境的方式和措施来发展循环经济，而不是相反。

“3”是指3R原则，循环经济的基本原则是减量化、再利用、再循环。

“5”是指以法律形式规定废物处理的顺序依次是：①尽可能抑制废物产生；②回收或者维修后使用；③产品报废后将其拆解再生利用，实现资源化；④废弃物通过焚化进行热回收；⑤对目前经济技术条件下无法利用的废物，进行无害化合理处置。

“3”是指发展循环经济有3大目的：保护环境、节约资源、促进经济发展。

循环经济立法的指导思想，主要包括以下5项内容：

①科学发展观

发展循环经济是实现人与自然和谐的重要途径，与科学发展观的指向完全一致。所以，循环经济立法应当以科学发展观为指导思想。

②立足国情

任何法律制度都应当符合国情。我国的循环经济立法只能从实际出发、有计划循序渐进、突出重点、兼顾一般，才能取得实效。

③综合决策

《中国21世纪议程》中倡导的“综合决策”，体现在循环经济立法中，就是不仅要制定完善的循环经济法律法规，而且还要在其他法律中充分体现循环经济要求。

④合理使用经济手段

世界各国实践表明，经济手段是保护环境和资源最有效的手段之一。所以，循环经济立法应当充分考虑并以法律形式明确各种经济手段的运用。

⑤先进合理

循环经济立法既要借鉴国外先进经验，又要充分考虑可操作性、避免过于原则和抽象，还要能广泛吸引公众参与。

1　蔡伟：《如何发展循环经济，立法先行成为业内专家首选》，2005年12月19日中国经济周刊。

2　《绿色企业与循环经济——“绿色中国”第七届论坛（演讲摘登）》，2005年6月21日中国环境报。

3　蔡伟：《如何发展循环经济，立法先行成为业内专家首选》，2005年12月19日中国经济周刊。

4　蔡伟：《如何发展循环经济，立法先行成为业内专家首选》，2005年12月19日中国经济周刊。

5　同前。

6　张荣旺：《财政砝码将加大对循环经济的资金支持力度》，2005年7月2日中国经营报。

7　孙佑海：《循环经济立法的指导思想和原则》，2005年11月21日中国环境报。下同。