循环经济发展的国际经验表明，发展循环经济，需要相关法律、制度及时跟进。在我国，要落实“十一五”规划、有效推进循环经济健康发展，必须大力加强循环经济法律制度供给，用完备的法律制度来促进循环经济发展。对照现实，这一点现在做得还很不够。

我国循环经济法律制度的建设和实施现状，主要表现在以下4方面：

法律疲软，制度供给严重不足

总的来看，我国在循环经济法律制度建设方面不够理想，突出表现在制度供给严重不足。在全国性法律缺失的前提下，不少地方只好通过制定地方性法规来实践循环经济。

我国循环经济法律制度的先行实践

循环经济在我国的实践时间并不长，所以，循环经济法律制度出台的历史就更短了。目前主要是各地推行的先期试点，其大概脉络如下：

2002年6月，全国人大常委会发布《中华人民共和国清洁生产促进法》，于2003年1月正式实施。

2002年，国家环境保护总局、国家科技部组织开展循环经济战略框架、立法和指标体系研究。

2003年，我国修订《资源综合利用目录》，对4类资源综合利用项目实行税收优惠政策，专门制定了鼓励再生资源回收利用的相关政策。

2003年12月，国务院办公厅转发国家环境保护总局、国家发展和改革委员会等9个部门联合制定的“关于加快推行清洁生产的意见”。国家环境保护总局发布循环经济试点城市和生态工业园区的申报、命名、管理规定。在《固体废物污染防治法》的修改中，体现了循环经济和生产者责任延伸等相关内容。国家发展和改革委员会、国家环境保护总局另外又共同发布了《国家重点行业清洁生产技术导向目录》。

2004年11月1日，我国第一部循环经济领域的法规——《贵阳市建设循环经济生态城市条例》正式施行。

2006年6月8日，在当天举行的中国国际循环经济博览会暨循环经济立法与政策研讨会新闻发布会上传出消息说，经过一年努力，《循环经济促进法》已经有了一个初步草案轮廓，有望在2007年8月提请全国人大常委会审议通过　3。

循环经济发展遭遇制度瓶颈

发展循环经济虽然已经到了刻不容缓的地步，可是，实践表明，我国循环经济发展正在遭遇制度供给不足、法律缺失的瓶颈制约。这主要表现在以下几个方面　4：

①在环境基本法《中华人民共和国环境保护法》中，没能确立循环经济的概念和原则，这是实践中掠夺性开发资源、高能耗使用资源、严重破坏生态环境等现象普遍而多发的主因之一。

②促进循环经济全面发展的基本法缺位，导致循环经济发展缺乏必要的法律规范和依据。

③其他支持循环经济发展的法律法规如资源综合利用法、废旧汽车回收法、废旧家电回收法、废旧轮胎回收法、废旧电子产品回收法、包装物回收利用法等，都还没有出台，客观上造成了资源浪费。

④现有的相关法律不完善，如《固体废弃物污染防治法》、《清洁生产促进法》等，虽然能对废物再生利用起到一定强制作用，可是规定得过于笼统，离循环经济发展要求实现废弃物资源化、减量化、无害化，把有害环境的废弃物减少到最低限度的目标，还相差甚远。

由于循环经济法律供给不足，导致同样做一件事，我国的环保成本要大大高于世界平均水平。

据中国科学院调查测算，如果世界平均状况下的成本为1美元，我国则要高达1.25美元。在这超出世界平均水平的0.25美元成本中，结构不合理、管理不善占0.08美元，生态环境成本却高达0.17美元　5。

政策障碍，阻碍循环经济发展

循环经济在我国还处于起步阶段，政策配套立法迟缓、行政处罚种类单一、处罚力度偏弱。环保部门对违规项目的最高处罚金额只有20万元，对于一个投资几亿元甚至上百亿元的大项目来说，根本起不到有效遏制违法行为的作用，阻碍了循环经济发展。

官方行为与法律规定不一致

法治的基本原则之一，就是要求官方行为与法律相一致。可是在目前形势下，许多地方的环保执法者，在环保执法过程中面临着“帽子”、“票子”、“权力”的制约，无法施展拳脚，从而导致官方行为与法律规定不相一致。

尤其令人遗憾的是，环境执法所依据的《中华人民共和国刑法》中的“破坏环境罪”，已经20年没有司法解释，无法起到保证环境执法力度和效果的作用。

以下数据或许能说明问题。2004年，我国共出动整治违法排污执法人员131万人（次），检查企业60万家（次），取缔关闭违法排污企业6462家，限期治理6755家。而在当年，山西、河南、四川等12个省发生暴力抗法事件上百起，环境执法受阻事件4400多起。

据国家环境保护总局提供的数据，我国因烟尘、酸雨、光化学烟雾、可吸入颗粒物形成的复合型污染，22个省市需要迁出1.86亿人，除去自我能够接纳3000万人外，有1.5亿人将沦为生态移民。

中华环保联合会通过中国青年报、人民日报、中国环境报、中华环境公众信息网发布公众调查问卷，征集民众对“十一五”环保规划的意见和建议，结果表明，有高达94.9%的公众认为，环境保护已经相当紧迫；更有高达97.5%的民众，赞成将环保指标纳入官员政绩考核体系　6。

其他配套政策没有跟上或不合理

循环经济涉及的制度环境，除了环境保护方面外，还有其他一系列配套政策。然而，这些配套政策不是没跟上，就是明显不合理。从经济因素方面看，主要表现在以下3方面：

①价格障碍

在循环型生产环节，价格障碍是影响循环经济推行的主要政策障碍之一。价格障碍主要体现在3方面：

一是初次资源和再生资源价格的形成机制不同　7；

二是在国际分工中，存在着对原材料和能源提供国明显的价格不利因素；

三是以大规模、集约化为特征的现代生产体系，使得多数原材料的开采和加工成本日益降低，再利用和再生利用原料的成本，常常比购买新原料的价格还高。

②成本障碍

成本障碍主要体现在：企业和消费者支付的废弃和排污费，不仅远远低于污染损害补偿费用，甚至也明显低于污染治理费用，从而使得循环型生产环节的成本很难收回。

这种“得不偿失”，构成了在循环型生产环节影响循环经济推行的主要政策障碍之二　8。

③税收障碍

目前我国的税收政策，涉及环境保护的税种太少，一些容易给环境带来污染的消费品没有列入征税范围，如电池、一次性产品（相机、剃刀、塑料袋等）、煤炭等。即使是现有税种，也由于规定不健全、税率过低、征税范围狭窄，对资源的合理使用起不到明显调节作用。

与国外相对完善的生态税收制度相比，我国缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种，这就在很大程度上限制了税收对环境污染的调控力度，同时也无法形成专门的用于环保的税收收入来源，弱化了税收在环保方面的作用　9。

比较劣势，政府作为没有到位

法律是人大制定的，制度是政府制定的。法律制度不完善、不配套，当然与循环经济在我国刚刚起步有关，但与相关部门的作为不到位也有极大关系。

尤其是在我国这样一个社会主义市场经济国家，与发达资本主义国家相比，我国发展循环经济的内涵更广泛。理由在于，我国在这方面存在着很多劣势，需要人大、政府部门有更大作为，创造一种良好的、有力的外围环境，以便于促进循环经济的更大发展。

可是从目前形势看，这方面的现状还不尽人如意。

循环经济政策落实不到位

循环经济、环境保护已经成为企业竞争力的一个重要部分。从企业竞争力角度看，循环经济不仅仅是社会责任问题，还涉及到企业的直接利益和长远利益。

中国社会科学院数量经济与技术经济研究所研究员齐建国认为，目前我国这方面存在的问题主要表现在以下几方面　10：

①在综合性政策方面，要把握发展循环经济作为树立、落实科学发展观，纳入到各级政府业绩考核指标中去；

②要把发展循环经济纳入到国民经济和社会发展总体计划中去，像对待高新技术产业一样对待循环经济发展；

③要在政府部门设立专门机构，统筹我国循环经济发展，包括政策与管理两个方面；

④要制定中长期发展规划，通过发行债券、彩票等方式建立循环经济基金；

⑤鼓励全社会参与循环经济。

一个典型的例子是，就像上面提到的那样，一方面，我国的环境破坏很严重；另一方面，我国的资源利用率又非常低。没人为资源付费，循环经济就难以发展；初次资源太便宜，二次资源利用就无法推广。这个问题不解决，我国企业的国际竞争力就无从谈起。

循环经济实践落实不到位

循环经济的口号不是停留在口头上，而是要落实到实践中。可现实情况是，部分地区政府部门的作为不但不乐观，而且令人发指。

例如，2006年发生的两起重大事故，根本原因就在于地方政府和环保部门不作为，甚至包庇纵容违法排污企业、充当保护伞。

2006年4月7日，甘肃省徽县发现一名儿童血铅超标，截至当年9月7日，共发现368人血铅超标（100ug/L以上）。由于国家环境保护总局工作组立即赶赴现场协助地方政府处理，才算控制事态。造成污染的某有色金属冶炼公司被彻底取缔。然而，发人深省的是，该公司在10多年前就被批准上马，污染物长期没有实现达标排放，仅仅2003年该企业排入大气中的铅就达201吨，浓度超出最高允许排放浓度800多倍！

2006年9月8日，湖南省岳阳县城饮用水源地发生水污染事件，砷超标10倍左右，8万居民的饮用水安全受到威胁和影响。究其原因在于，当地的两家化工公司、化工厂没有经过环境测评就擅自开工，长期排放高浓度含砷废水，有的排污口排放废水砷浓度超标4000多倍，违法排污长达1年多时间！

调查发现，甘肃省徽县某有色金属冶炼公司在当地环保部门支持下，居然通过了ISO14000环境体系认证。湖南省临湘市委、市政府2005年4月公然下文对这两家非法企业“挂牌重点保护”；当地环保部门对这两家企业未履行任何环评手续，对他们的长期违法排污行为视而不见、放纵不管　11。

资源市场，价格体系完全扭曲

循环经济法律制度不健全的主要标志之一，就是资源市场价格体系完全扭曲，不但极不合理，而且容易滋生腐败。

资源市场权的取得仍然沿袭计划经济做法

以矿业权的获得为例，就可以很清楚地看清问题。

我国实行的是社会主义市场经济，按照市场经济的一般规律，取得矿业权要通过市场拍卖。国家首先出资进行公益性勘探，当这种公益性勘探具有商业价值后，就会拿到市场上去公开拍卖，以获取矿业权收益。与此同时，国家还会对矿业企业的资质进行评审，包括采用什么样的设备、回采率是多少、有什么样的安全生产投入、矿产开采经验如何等等。只有具备这些资质后，国家才会允许你获得采矿权，允许你参加竞拍。

可是在我国呢，过去几十年来，对矿产资源的管理一般都是采取行政手段无偿授予矿业权。这几年虽然也开始试行矿业权招标拍卖，但大多数是“双轨制”。也就是说，在公开拍卖的同时，有很大一部分是通过行政审批完成的。具体比例是，在我国15万个矿山企业中，只有2万个企业是通过市场机制取得矿业权的，其他都是通过行政方式取得的。通过行政方式无偿取得矿业权，意味着他们的矿产品成本中并不包括取得矿业权所应当支付的费用在内。

统计资料表明，我国矿产资源补偿费平均费率（占销售额的比例）为1.18%，国外一般为2%～8%。我国石油、天然气、黄金等矿种的矿产资源补偿费费率（油气为1%、黄金为2%）远远低于国外水平（美国12.5%、澳大利亚10%）。

即使在这样的背景下，上述企业中还存在着减免税、欠税现象。据国家财政部委托相关机构对24个省区部分重点采矿企业1999～2002年上半年的专项核查，1601家企业中累计欠交矿产资源补偿费31亿元。2003年，我国矿产资源补偿费实际征收只占应收额的48.3%　12。

完全扭曲的价格体系与循环经济背道而驰

上述问题，被国家财政部副部长朱志刚概括为“目前我国的资源价格体系完全处于扭曲状态”。而完全扭曲的资源价格体系，与循环经济背道而驰。概括起来说，这种情形表现在以下3方面：

①目前的矿产品成本中，有3个最重要的组成部分没有包括在内，它们分别是：矿业权的取得、对环境治理和生态恢复的成本、安全投入成本。

②矿业权无偿取得，导致资源浪费和使用效率低下；通过行政审批发放矿业权，容易引发大量腐败。

③企业只要取得矿业权，造成了污染就可以不管。这就形成了企业成本的外部化和私人成本的社会化。这些没有计入企业的成本，体现为企业很大一块利润，体现为与循环经济相反的恶性循环经济。

有鉴于此，从2006年开始的资源价格改革方案，着手从制度上解决矿业权的取得、对环境的治理和生态的恢复、对安全的投入三大成本缺失问题，缓解矿产资源的开发和劳动者、环境之间的矛盾。

这也是2005年轰轰烈烈的“清退官煤”活动后，人们把目光聚焦在更为根本的制度性解决方案上，期盼着资源价格改革的真正原因。

道理很简单。因为只有通过改革，矿产资源价格能够真实反映社会成本，劳动者、环境、国家才不会成为暴利的祭品，清洁生产、循环经济也才能提上议事日程。

1　李斌、杨维汉：《环保执法检查报告触目惊心：指标会否落空》，2006年8月26日新华网。

2　参见解振华在中国科学与人文论坛第五单元主题报告会的演讲：《我国新时期环境保护》，2005年5月25日中国科学院研究生院新闻网。

3　刘毅：《循环经济法有望明年出台，一批配套法规将同步实施》，2006年6月9日人民日报。

4　吴国平：《完善循环经济法律制度供给》，2006年5月29日羊城晚报。

5　董少广：《从环保法治看中国经济的可持续发展》，2005年11月16日大众科技报。

6　以上均参见董少广：《从环保法治看中国经济的可持续发展》，2005年11月16日大众科技报。

7　例如在我国矿业生产中，一方面，矿藏资源价格过低、矿主生产支付的环境成本过低；另一方面，在原材料回收、加工、再生环节，却要付出较高的环保成本，从而导致再生资源价格没有优势，在自由市场条件下很难自发形成循环经济生产方式。

8　《发展循环经济应提高到基本国策高度》，2005年7月15日亚太经济时报。

9　郭凯：《分析：我国循环经济发展与环境税建设》，2006年5月10日中国税务报。

10　《绿色企业与循环经济——“绿色中国”第七届论坛（演讲摘登）》，2005年6月21日中国环境报。

11　钟欣：《环保总局批评两地政府不作为》，2006年9月15日新快报。

12　赵小剑：《采全民的矿就得交足全民的钱》，2005年12月15日南方周末。下同。