新加坡是一个市场经济国家，但住房的建设与分配并不完全通过市场来实现。在住房保障制度方面，政府出台了一系列干预和介入的政策。

一、新加坡的住房发展计划

新加坡的公共住房发展计划，是针对各个阶段当时社会的住房状况，按照国家有关政策和法令提出的住房发展总目标或阶段性目标。新加坡于1959年获得自治地位后，也遇到了新生国家所面临的诸多问题：人口剧增、失业加剧、住房严重短缺。直到20世纪60年代初期，多数新加坡人的基本住房都无法得到满足。针对住房危机，新当选的政府于1960年2月按照《住宅发展法》，设立了新加坡住房发展局（HDB），领导开展建造洁净适用住房的工作。它的主要职能包括两个方面：一方面是为低收入和中等收入居民提供住房；另一方面是住房物业管理，包括实施政府确定的建屋计划、征用土地、拆迁旧屋、规划设计住宅区、策划基础设施建设、安排承包商承建房屋以及负责公共住房的出租、出售和管理。HDB的公共住房项目最初核心是：在尽可能短的时间内为低收入群体提供低成本住房。因此，政府将公共住房摆在其工作的首位，通过贷款和补贴给予HDB充足的资金，并给予其执行各项工作的强有力的法律支持。

1.居民购房计划

1964年，鉴于新加坡的住房短缺问题已经得到缓解，新加坡政府推出了居民购房计划以使新加坡居民能够购买自己的住房。该计划的起步阶段进展较为缓慢，实际上是在1968年政府决定允许购房者动用中央公积金（CPF）支付房款后启动的。“中央公积金”系新加坡政府通过立法而设立的一种强制储蓄制度。在这一制度下，雇主与雇员均需以雇员的薪金为基数、按法定的公积金缴纳率缴纳。“中央公积金”归受雇职工所有，可以用于退休养老、购买组屋、医疗保险、家庭保健、教育等用途。新加坡的“中央公积金”制度也是世界上最好、最健全的职工社会保险制度之一。更多的新加坡人选择购买HDB公寓房，而不是租住，因为他们现在可以利用CPF储蓄金和每月缴纳的住房公积金支付房款，或者是一次性地交清房款，或是按月付款。

2.面向家庭的住房需求满足计划

新加坡采取按需分配的分房政策，家庭优先，首次购房者优先。公共住房的购房者必须满足HDB制定的若干申请条件。这些条件包括：申请人须为新加坡籍，没有其他房产，满足申请者的最低年龄限制，具有合适的家庭核心，家庭收入低于HDB规定的收入上限。在20世纪60年代和70年代，这些申请条件都得以严格遵照执行，但现在随着住房危机的化解，随着更多人的住房需求得到满足，这些条件已经变得相当宽松了。

3.“居者有其屋”计划

HDB在1964年正式提出了“居者有其屋”计划，从根本上说，这个计划是个非营利计划，为无力在住房市场上购买私人住房的相当一部分居民提供公共住房。“居者有其屋”计划在开始阶段发展缓慢，部分原因在于建成组屋的数量太少，但更重要的原因是首付款的数额太大。直到1968年通过了《中央公积金法（修正案）》，允许居民用公积金储蓄购买组屋，组屋的购买需求才有了较大的增长。

1991年住房发展局启动了“设计和建筑”计划，1995年又启动了“公共住房计划”，为房屋设计提供了更多的选择。1997年启动的“独立户型公寓计划”为老年居民提供了一种新的选择。这一计划为身体健康又想要独自生活的老年居民提供了专门针对其需求设计的独立户型。住房发展局还实施了另外两个计划，即“新加坡单身公民计划”和“单身合住计划”来满足新加坡大龄单身公民的住房需求。这两个计划使年龄在35岁及以上的符合条件者可从二级市场上购买转售房屋获得住房的所有权。尽管此计划使得单身公民能够单独居住，但为确保土地的合理使用，单身居民可以购买的HDB转售房仅限于三居室以内。

1961～1995年期间，HDB共实施了7个“建屋发展五年计划”，共计建设公共住房超过70万个单元。据统计，1995年新加坡的公共住房在总住宅中所占的比重已高达88.2%；1996年在约300万人口中住在公共住房的人口已达86%，其中约90.6%属于自有住房，只有9.4%是租赁户。另据2000年新加坡人口普查显示，2000年已有88%的家庭住在公共住宅，其中92%的家庭拥有自己的住屋。

二、新加坡公共住房的金融政策

新加坡住房金融的特点是，住房金融主要由政府直接控制。一方面，中央公积金局直接行使住房金融职能，邮政储蓄银行则为建屋发展局以投资政府债券的形式筹措资金，它们成为解决住房资金问题的重要工具。另一方面，中央公积金制度为公共住房资金的良性循环提供了条件。

“公积金制度”是新加坡于1955年建立的一项强制储蓄制度，由雇主和雇员共同缴纳，以解决雇员退休生活保障问题。1968年，新加坡政府为了解决中低收入家庭的住房问题，允许动用公积金存款的部分作为首期付款之用，不足之数由每月交纳的公积金分期支付。这项规定使低收入者既能购房又不影响生活，从而极大地促进了低收入者购房的积极性。该项规定最初只针对最低收入家庭，1975年后政府才对中等收入家庭放开了限制。公积金制度成为新加坡国民储蓄的主要组成部分，新加坡也成为东南亚地区解决住房问题的典范。

中央公积金主要发放的住房贷款有两类：第一类，向HDB发放公共住宅建设贷款。贷款分为两种，一是用于兴建供出租的公共住宅，期限60年；二是用于建造用于出售的公共住宅，期限10年。第二类，向买房的个人提供贷款。买房的个人除占房价20%的首期付款可以支用自己的公积金外，余下80%的房价可以用中央公积金局的贷款支付，以后分期偿还本息。这一类贷款也有两种，一是购买HDB所建公共住宅的80%房价的住房贷款，期限5至20年，但此类住房的室内装修费用不能动用公积金；二是购、建高级住宅的贷款，会员经过申请和批准，可以提取自己的公积金自行建造或购买政府住宅产业计划下的高级住宅。

如果本人的公积金存款不够，可以向中央公积金局申请住房贷款，这种贷款优惠较少。此外，购房者从公、私营银行借贷的住宅贷款也可用每月缴纳的公积金作为分期付款之用。从中央公积金制度的功能与公共住宅资金的筹措之间的关系看，雇主和雇员按照一定缴纳比率将公积金储蓄存放在中央公积金局。公积金的大部分储蓄用于购买政府债券，政府应用财政预算以贷款和补贴的形式注入建屋发展局的组屋建设，建屋发展局又以抵押贷款方式出售组屋，而公积金会员则动用公积金储蓄购买建屋发展局的政府组屋。

由此可见，中央公积金制度在公共住房建设中起着双重作用。一方面，政府根据职工收入的增长，逐步提高公积金缴纳率，使公积金的结存额急剧扩大。这些公积金结存额的绝大部分用来购买政府的长期债券，而政府又利用它作为发展支出的资金，其中相当部分是提供给建屋发展局的贷款。这样，中央公积金实际上就为公共住房建设提供了源源不断的大量资金来源。另一方面，政府又通过实行“居者有其屋”计划，允许公积金会员动用部分公积金储蓄购买政府组屋，这就大大刺激了对公共住房的需求，进一步加速公共住房建设与发展。

三、公共住房的分配政策

公共住房的分配政策，是新加坡公共住宅发展计划和政策的重要组成部分。它主要包括公房申请资格的标准，公房分配政策和程序，以及保护家庭传统的分配政策等。“居者有其屋”计划为新加坡公共房屋建设确立了基本框架，公房申请资格的有关标准是其重要内容之一。

标准的有关规定中，有四个决定公屋申请资格的主要因素：第一，公民权。它规定申请者必须是新加坡公民，而共同申请的其他成员必须在新加坡居住。这个标准曾作过几次修订。第二，无私有房产。那些拥有私有房产的居民不能申请购买公房，甚至那些想放弃其私有房产再申请购买公房的申请者也必须在其具备公房申请资格的30个月后才能申请购买公房。第三，收入水平。由于公共住房是帮助那些无力购买私人住房的居民解决住房问题。因而要确定申请公房的家庭收入限额标准。那些家庭总收入超过收入限额标准的家庭不能申请购买公房。第四，家庭构成。新加坡的公房政策一直把家庭放在重要的地位，但这并不意味着公房政策的大门对那些没有组成核心家庭的单身者是关闭的。家庭构成的规定有些特例，包括老年人计划和孤儿计划等。

HDB采用的分配方式是先申请先服务的住房分配系统。在这种分配系统中，只有一个申请序号系列，因而出售和出租各有一个排队系列。分配的优先仅由申请时间的次序来决定，因而操作简单，易于为公众所接受。具体如下：（1）申请登记采用先申请先服务的分配系统需先建立登记程序。从1974年起实行分区登记系统，申请者可就某一个区域提出申请。（2）抽签和选择。根据某个区域可分配住房的数量，排在申请该区域公房轮候队列前面一定数目的申请者可参加由政府官员主持的抽签活动。到1983年，抽签方式被更简单和迅速的自选方式所取代。在自选方式中，所有符合分配条件的同一区域申请者，按其轮候顺序从可分配的公房名录中依此选择其满意的公房。（3）公房交换。HDB还有与公房分配政策相配套的一系列公房交换规定。

20世纪80年代中期，申请购买或租赁“政府组屋”居民的条件为：家庭的月收入低于4000新元（约合2000美元），当时约占新加坡家庭总户数的90%。符合申请购买“组屋”条件的居民可以分期、分批按政府规定的限价（造价成本加上经营成本）购得“组屋”，此外，并可有以下的保证：（1）20%的首期付款可以动用自己的公积金；（2）其余的80%房价可以取得中央公积金局的低息贷款支付，贷款的优惠利率为6.25%（年利），贷款期限为20年，由以后提存的中央公积金偿还；（3）“新加坡住房发展法案”规定，破产的“政府组屋”所有者仍可拥有组屋，保证住户即使在破产后也仍可“居者有其屋”。

此外，HDB运作的一个基本原则是坚持已婚家庭比未婚单身者更需要住房，公共住房申请资格也不鼓励年老或年轻的单身者独立居住。另一方面，HDB对传统的扩大家庭却采取了积极的鼓励政策。这主要是因为20世纪70～80年代新加坡家庭构成发生变化，越来越多的青年人婚后与其父母分开居住，而政府认为上述趋势是年轻一代违背亚洲传统家庭习俗、对其父辈关心渐少的标志，它不利于社会的稳定与发展。

新加坡政府坚持严格按家庭收入情况来确定享受住房保障水平，住房短缺时期只有月收入不超过800新元的家庭才有资格租住公用住宅。政府对购房补贴也采用分级的办法。例如，一室二套的，政府补贴三分之一；三室一套的，政府只补贴5%；四室一套的，政府不仅没有补贴，而且按成本价加5%的利润；五室一套的，政府按成本价加15%的利润。由于房价上涨，出售公有住宅所赚得的利润必须向房屋开发局缴纳一部分。

1968年开始，新加坡大力推行公共住宅出售政策，因此购房者日益增多，搞好公房配售，让购房者觉得合理公平，成为房屋开发局的重要课题。起初，政府采用登记配售，以登记的先后顺序出售，后来改为定购制度。每季度公布一次建房计划，定购并申请房屋的人就进行抽签，中签后经过购房审查交付订金，后随即签订购房合同，并交付房价的首付款。一般等两年多就可以住上新房。这种办法缩小了各地区各类型住房的供求差距。

四、对中国的借鉴

使得“居者有其房”，进而提高人民的生活水平，就必须对我国目前的住房体系作进一步改善。通过对比其他国家的住房保障制度，可得到以下几方面的启示：

1.加强政府的主导作用

发达国家政府在住房保障中发挥了主要的作用，例如新加坡政府设立专门的住房保障机构——建屋发展局；建立金融支持体系——公积金政策；为购房居民提供优惠贷款和财政补贴，增强居民购房能力。在市场机制不足、就业收入差距日益扩大的情况下，政府可发挥其资源调控作用，维护社会公平，为中低收入家庭提供住房。我国在社会主义市场经济条件下，政府应承担起中低收入阶层的住房供应问题，并从机构设置、法制制度、财政金融等方面予以支持。

2.加大保障性住房供应

保障性住房是政府为社会公众提供的非常重要的公共产品，应让大多数中低收入群体享受公共住房保障制度的好处。近年来我国住房制度改革不断深入，但对于中低收入阶层，我国主要提供的经济适用住房和廉租住房开发力度不够，无法从根本上解决数目众多的中低收入群体的住房问题。因此政府应根据实际需求做好保障性住房的供应，使其在社会新增住房中占较大比例。

3.制定完善的住房保障法规

我国的经济适用住房政策虽在不断的完善，但仍存在一些问题，如供给对象的错位，经济适用住房是用来保障中低收入阶层的，但是现实情况中真正买经济适用住房的却大部分是富人。因此要制定专门的住房保障法律，完善住房保障的配套法规，来保证国家政策的真正落实。目前，我国的廉租房、经济适用房制度的立法仍停留在部门规章的层次上，影响各项工作的实施效果。因此，应尽快制定一部统一的住房保障法，对住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立等做出更细致的规定。

4.发展政策性金融，支持住房保障体系建设

政策性金融支持在国外对低收入的家庭提供住房保障制度起了很大作用。我国自1991年上海建立住房公积金制度以来，公积金制度为居民的住房消费融资做出了重大贡献。但是我国尚未有直接面向中低收入家庭发放的低息或无息贷款，且住房公积金制度还不够完善，如保障范围的不平等。我国金融机构应建立贷款担保机制，降低中低收入居民申贷门槛，并不断完善公积金制度，增强居民购房能力，促进住房保障制度的顺利构建。