就新社会管理的实践模式而言，英美澳等国家属于市场化主导模式，其特点是，政府的干预或调控被限制在一定的范围之内，主要靠市场调节，具有经济自由主义色彩。政府改革具有系统、连续、激进的特点。英国是新社会管理的发源地之一，最早进行政府改革；美国是改革政府理论和实践的故乡；而澳大利亚和新西兰则被视为政府改革运动中最系统、全面、迅速的国家。

一、英国的政府改革

英国从1945年到70年代末，无论是保守党政府还是工党政府，都强化政府的公共服务能力，并使国有化的政府提供模式逐渐稳定下来。这种追求普遍的国家福利的模式的运行需要大量的财政资金支撑。在经济高速发展时，国家财力充裕，可以满足资金需求，一旦经济放缓或者停滞，政府就将面临巨大的财政压力。另外，这种国家福利模式是以政府主导、国有企业供给为基础的，如果国有企业经济发展出现问题，福利国家模式就要面临挑战。20世纪70年代初期，由于国有企业普遍缺乏有效的管理，生产效率较低，从而严重影响政府提供公共服务的质量和数量，造成了公众的强烈不满，给英国政府带来管理和公众信任上的巨大压力。1973年经济危机的爆发使得政府同时面临财政危机、管理危机和信任危机，英国政府改革势在必行。1979年撒切尔首相执政后，保守党推行了西欧最激进的政府改革计划，开始了以注重私营部门管理技术，引入竞争机制和顾客为导向的改革。以政府管理现代化为核心的英国公共行政改革，大致经历了两个阶段。

1.英国行政改革的阶段

20世纪70年代末到90年代初的从撒切尔夫人到梅杰时期行政改革。这一时期的改革也被称为“新公共管理”改革。英国“新公共管理”改革的主题被概括为：私有化、分权化、竞争机制、企业精神、去管制化、竞争求质量。这些主题在雷纳评审、部长信息系统、财务管理新方案、“下一步”行动方案、“公民宪章”和为质量而竞争等文件中集中体现了出来。

（1）民营化改革。民营化是撒切尔政府上台伊始，为实践其对公众所作出的提高公共部门效率，降低公共支出，减少直接税的承诺而实施的最大一项改革举措。其将民营部门的实践引入公共部门，通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将原来由政府承担的部分公共职能转由民营部门经营，政府则主要提供财政支持和绩效监督。民营化改革的实质就是重新定位政府职能，回归小政府的管理模式。

（2）雷纳评审与财务管理改革。鉴于长期以来政府行政效率的低下早已引起英国人民的强烈不满。撒切尔夫人执政后，于首相办公室成立效率领导小组，任命雷纳为组长，来自私人部门的顾问和少数几个文官为组员，开始对政府部门的行政改革进行调查、研究、分析和评价，提出改进建议，目的是提高公共行政组织的经济和效率。随后，国会财政与文官委员会于1982年公布了一份有关文官效率与效能的报告，建议各部门首长应对部门内部管理负更大职责，并且应赋予业务主管更大的权力，以配置、运用所拥有的资源。《财务管理改革方案》应运而生，由英国财政部和“管理暨人事局”成立的“财务管理小组”来推动，要建立一种绩效管理和目标管理式的财务运行模式，分权式地赋予机关内各业务主管财务管理权和相应管理责任。改革的重点放在消除政府浪费，提升行政效率和效益水平上。

（3）“下一步”行动方案。1988年，英国政府开始实施“下一步”行动方案，全面转换管理责任机制，改进政府管理。方案认为，英国政府各部政策制定和执行不分，不利于各部部长民主责任的有效履行，同时也降低了各部政策执行的效率。鉴于此，英国政府将政策制定和政策执行功能分开，部里设置执行机构和政策核心司，前者专门负责政策执行，后者则帮助部长负责核心决策事务，将部长从日常性事务中解脱出来。相应的，核心司的公务员仍然是传统意义上的公务员，数量很少；而占公务员人数的绝大多数的执行机构的工作人员，有的保留公务员身份，有的则不再是公务员。这从根本上改革了政府各部门管理体制和内部结构，降低行政成本的同时提高了行政效率。

（4）“公民宪章”和竞争求质量运动。为了解决效能问题，梅杰政府上台后开展了“公民宪章”运动，发表了《为竞争求质量》白皮书，提倡在公共服务中引进私营企业的管理原则、技术和方法，通过市场和竞争机制的发挥来改善和提升公共服务质量，并降低公共服务成本。

20世纪90年代中期到本世纪初的布莱尔时期的行政改革。1997年布莱尔政府上台后，秉持合作政府的政治理念，在经过大量调查研究肯定改革成果的同时，指出了改革存在的问题——政府部门引入市场机制以增强竞争的同时，忽略了部门之间协调与合作，导致公共服务职能的部分缺失，形成了碎片化的组织结构。1999年英国推出了“1999《政府管理现代化白皮书》”。白皮书强调，要经过10年的改革、实践，努力把英国中央政府打造成一个更加注重结果导向、顾客导向、合作与有效的信息时代政府。

2.英国行政改革的基本内容

（1）政府角色定位。政府在经济运作中到底扮演一种怎样的角色，即如何定位国家与市场、国家与社会的关系，是英国政府改革的出发点。1979年作为保守党的撒切尔夫人执政后，深受“新右派”思潮的影响，极力主张新右派的政治理念，它反对凯恩斯主义，抨击国家福利制度，主张以市场力量调节经济生活，呼吁加强法治、维护社会秩序、增强国家的权威。撒切尔主义是一种以改变国家与市场两者之间力量对比为主要内容的领导权战略，撒切尔主义根本性的一点在于，它试图在不改变英国现有宪政体制的前提下，建立起一种新型的国家与市民社会的关系。因此，在具体的改革实践中，撒切尔政府将私有化作为政府经济战略的核心内容，通过推行国有企业的私有化来实现改变国家与市场、国家与市民社会之间的关系。

从撒切尔政府的实际做法来看，国有企业的私有化主要包括两个方式：一是非国有化，即出售国有企业产权或政府在“混合企业”中持有股份；二是自由化，即放宽限制企业活动和竞争的法规。通过改革，“到1991年初，接近80%的国有部门已经转移到私人手中，65万工人转移到私营部门，出售金额达到450亿英镑”。在社会福利制度方面，撒切尔政府的改革涉及住房、教育、社会保障、医疗卫生等领域。在公有住房领域推行非国有化，在其他领域则更多地引入市场机制，打破政府垄断，在保障基本服务的前提下，交由市场提供多样化服务供消费者选择。“政府管理的公房占住房总存量的比重从1978年的32%降到1990年的23%，同期，住房自有率从55%上升到67%，1988年，英国住房自有率达66%，高于同期法国的54%和日本的61%。大量公房的出售极大地减轻了英国政府的住宅支出，增加了财政收入，缓解了财政危机”。

当然，在撒切尔时期，缩小国家干预的范围并不是要完全放弃国家对市场生活的干预，而是把国家干预限制在一定的范围和程度，中央政府只控制那些必须控制且能控制好的事务，同时，经济上的自由并不意味着政治上的民主化。在整个80年代，中央的权威加强而不是削弱了，国家干预的边界不仅没有收缩，反而进一步扩大了，这成为撒切尔主义一个最大的矛盾之处。英国的经济自由主义与社会权威主义并重，反民主以及中央集权化的趋势明显。一言以概之，自由的经济，强大的国家。

梅杰政府继承了撒切尔政府的经济自由观，在企业改制和社会福利方面的政策，继续推行私有化，与此同时，在总结撒切尔时期改革经验的基础上，开始注重引入社会力量加强竞争来提高公共服务质量。在“公民宪章”和“竞争求质量”运动中，把改革的重点放在公共服务质量的提升上。公民宪章运动树立“顾客至上”的理念，这在提高公共服务质量和公民满意度方面发挥了积极作用。竞争求质量运动则在撒切尔政府在公共服务领域引入市场和竞争机制的基础上，进一步打破了政府在公共服务领域的垄断，有效降低了公共服务成本，提高了效率。

布莱尔政府在很大程度上承袭了撒切尔政府的政策，尤其是经济自由化政策，继续推行公私合作、权力下放及福利计划等政策，并在此基础上进一步矫正、发展。布莱尔政府用第三条道路来描述自己的政治理念，与保守党政府强调私有化，强调竞争不同，它在主张充分发挥市场力量的同时，强调了公共服务良好合作的重要性。它认为政府必须与市场、社会、公民建立默契的合作，利用多种力量推进多元治理，实现公共服务水平的提升。与保守党政府相比，布莱尔政府将权力下放而减少了中央对地方的控制，更加注重与社会力量的合作。2004年，参与到提供社会公共服务工作中的社会团体的数量就超过了3500个，包括全国范围内的团体和地方层面的自治组织。

（2）中央政府与地方政府的职能调整。调整和优化中央政府与地方政府的职能是英国行政改革的一项重要内容。从撒切尔时期、梅杰时期再到布莱尔政府时期，英国的中央政府和地方政府的角色进一步明确，相应的对政府职能不断进行调整和优化。

第一，中央与地方关系变化。英国是一个建立在地方分权基础上的单一制国家，具有自治传统。由于历史和现实方面的原因，英国中央政府和地方政府的关系缺乏明晰的法律规定，中央和地方的关系在不同的历史阶段具备不同的内涵。从历史上看，在英国的中央－地方关系中，中央对地方的控制较强，集权化程度比较高。但第二次世界大战后，特别是在20世纪六七十年代，英国地方政府得到了迅速发展，在政治体制中发挥了越来越重要的作用，政府职能、规模迅速扩大。撒切尔政府上台后，将地方政府作为重要的攻击目标。它先后通过了大约50个法案来削弱地方政府的权力和独立性，使地方政府的管理体制和政策决策过程从根本上发生了变化。在整个80年代，英国中央—地方关系出现明显的政治化、集权化和法令化。本就是一个高度中央集权的英国，在保守党执政的10年间，加剧了这种集权化程度。地方政府的自主性已成为保守党的立法和行政手政改革的主题和目标，在中央政府和地方政府之间形成一种平衡，中央负责政策的制定，地方则主要提供多样化的公共服务供政府、社会和公民选择。

第二，地方政府职能的优化。根据法律规定和中央政府授权，英国地方政府的职能被限定在一定的领域之内。因此，英国学者在论述英国地方政府职能时，侧重的是服务的供给。他们强调：虽然地方政府职能的履行涉及公民社会生活的方方面面，但是地方政府的活动和行为是在取得中央政府授权的大前提下发生的，它们的职能范围并不能自行决定。随着改革的进行，地方政府自治权限得到了法律法规和中央政府的认定，政府的职能发生了部分转移，并得到优化。地方政府失去了某些职能。如《教育法（1993年）》对地方政府的教育职责作了改动，规定进一步实行地方政府退出对学校的直接控制，改变地方教育部门的作用，如综合性工艺学校现在由中央统一提供资金。同时，在其他一些领域地方政府获得了新的职责，如协调向老年人、体弱者和社区中处于危险状况的人提供的服务。作为社区的领导机关，它们处于有利的地位，可以在广泛的地方活动中和与城市及乡镇在生活质量领域结成有效的伙伴关系；也可以在地方的更新、与私营部门和志愿组织在争取政府的资金方面结成广泛的伙伴关系。同时，地方政府的某些职能得到了进一步强化。英国地方政府职能的主题是服务性职能，如提供教育、个人社会服务、警察、消防、道路维护、住房、娱乐与文化设施等，随着社会经济的发展，地方政府的作用还在不断增加，其服务性职能也将不断得到增强，满足时代需要和公民的新要求。

（3）行政体制内部改革。改革政府部门内部的管理体制，提高公共机构的工作效率、提升公共服务质量是英国行政改革的直接目标。

第一，行政组织重建。英国行政改革的一个重要主题就是组织重建。大致来说，在组织重建方面，英国改革的主要趋势是使组织分工更细、通过市场机制以及合同或准合同的手段而不是通过垂直的权力机关进行合作、把权力从中央分散到边缘（不仅是等级，而且是从地理角度）、通过解散和缩小庞大官僚组织的方法减少公共组织的规模。

①执行机构的大量设立。英国于1988年开始实行“下一步行动方案”，提出设立执行机构，履行政府的政策执行和提供服务的职能。设置执行机构的要求如下：

a.机构化。要求各部将管理权责授予新建立的各类专业的、半自治的政策执行机构，使其专注于改善服务传输和日常业务执行；部长和资深高级文官则专注于前瞻性的政策规划；b.框架文件。在执行机构和上级主管部门之间签署的类似于合同的、规定双方的义务和责任的契约；c.首席执行官。各执行机构设置一名首席执行官，对执行机构的资源配置、日常运行和服务提供方式享有相当的管理自主权。首席执行官不是常任官员，面向社会进行公开招聘，并采取合同制，一般时效3～5年，首席执行官依据合同直接向主管部长负责；d.适当控制原则。主管部门保持对执行机构适当的、间接地的控制，保证执行机构的自主权限。

在框架确立的前提下，首席执行官对执行机构享有自主管理权，为了加强执行机构的运作效果，首席执行官必须有权决定招募员工、工资、等级和组织的结构。而政策核心司则对执行机构的运作进行监督、协调和“适度控制”，包括设立绩效目标、配置资源并以此对执行机构的绩效状况进行准确的测定。各部主管大臣要定期召集所属执行机构的首席执行官开会，听取汇报，解决有关问题。每年年终各个执行机构都要作出总结报告，交由主管大臣评审，并依据长期规划和年度报告对其进行年度审查，然后对其运作框架进行重新设定并进行更新。执行机构的大量设置和有效运行，使文官发生内部分流，越来越多的文官转移到了执行机构，政府保留的核心文官越来越少，这对传统的文官制度输入了结构性变革压力。首先，分权化倾向越来越明显，组织结构更进一步扁平化；其次，大量执行机构享有相当的权力，增强了组织的自主性，为绩效的提升拓宽了空间；再者，政府内以权力为纽带的层级关系逐渐弱化，以合同为基础的契约关系越来越普遍，这改变了传统行政下的工作内容，政府的工作效率得到了明显提升。但是，执行机构的运行也出现了一些问题。首先，权责划分不清。政府政策的制定和执行并不能完全意义上进行分离，虽然在二者之间有类似合同的框架文件的约束或联系，但从涉及决策和执行的事务的总体上来看，将决策和执行的环节按照框架进行划分，不能保证权与责之间是对等的，也并不一定能保证高效目标的实现；其次，观念上存在差异。框架性文件虽然可以严格规范部和执行机构之间的职责和义务，但是二者之间存在的观念上的认识落差，依然会导致很多方面难以磨合、合作。各部对“管理自主性”的认识跟执行机构的认识很可能存在不一致，在实际的运行中，有的执行机构获得了较大的自主管理权限，而有的执行机构则得不到与职责相符的自主管理权限；再次，专业垄断。执行机构在实际的运作中发展出对小范围专门事务的专业垄断，不利于主管部对它的监督和管理。

英国执行机构的实践经验证实，需要建构一种新的政治—行政两分格局，即结构分化基础上的功能互动，正视政策制定和执行之间的密切联系，加强部核心与执行机构的政治互动。进行制度创新，调节政治与行政之间的关系，使政治任命的高级公务员能够专心致志于决策事务而一般公务员则负责政策执行事务，拥有足够的自主权。

由于执行机构存在的问题，1997年上台的布莱尔政府在未否定“下一步行动方案”的前提下，将政府关注的重点从代理性质的执行机构转向了部门和政府中心。布莱尔政府将政策和组织整合起来，把政策和运作联系在一起，而不是将两者分离。布莱尔政府的《政府现代化白皮书》将服务定为部门绩效的核心，而不是把服务从部门中抽走，并让部门取代代理机构对服务绩效负责。

第一，分权与权力下放。分权是英国行政组织改革的一个重要特征。英国强调分权的一个重要原因是认识到分权的优越性。在部门之间进行分权，权责统一可以使公共部门的服务更快捷，更能适应环境和人需要的满足。英国的分权改革集中体现在财务管理新方案、“下一步”行动方案和竞争求质量运动中。

财务管理新方案主张财务分权，把部门内一些执行性的、经常性的、程序化的从事量的处理工作的、分散在不同地域的单位变成独立的核算中心。这些中心聘任经理，实行经理负责制：内部组织结构、编制、人事管理等，完全由经理控制。“下一步行动方案”则赋予执行机构充分的自主权去完成政策的执行工作。机构负责人享有类似企业中部门主管所拥有的管理权而不受部长和主管官员框架协议之外的干涉。机构负责人在机构编制、人员录用标准和程序、工资级别和待遇、内部组织结构、财务管理等方面，享有充分的自主权。在竞争求质量运动中，英国政府通过竞争手段把权力转移到另一个实体的外部分权形式，为公众提供更优的服务。

财务分权与传统的部门管理方法有很大不同。首先，分权改变了传统的幕僚与主管之间的工作关系，实现了责任与人权、财权的统一，有助于提高他们的成本意识、效率意识、经济意识。其次，分权改变了部内层级之间的关系。核算中心的建立使中下层具有独立半独立地位，主管部对其控制力减弱，控制方式也相应改变。结合各部门的具体情况和客观环境的变化，贯彻、完善并发展财务管理新方案中提出的原则，可以说是自1982年至今英国行政改革的总方向和主要内容。

第二，文官制度改革。文官制度是一国政府体制的重要组成部分，是政府改革的必然内容。从撒切尔政府到梅杰政府再到布莱尔政府，英国都对文官制度进行了持续的改革。撒切尔政府进行了一系列的文官制度改革措施，手段如下：一是缩小文官规模、削减文官经费。撒切尔政府上台伊始便制订了逐年削减文官总人数的目标，并在执政的十余年间坚持不懈。1979年，英国文官总数高达73.2万，创二战后历史之最。1990年，撒切尔政府结束时，英国文官总数已经下降到了56.2万，效果显著。二是精简政府机构。撒切尔政府取消文官部，将其全部职能转移给财政部和内阁办公厅负责，在内阁办公厅内增设组织和人事办公室。三是改组文官结构，打破政治中立，加强对高级文官的政治控制。执行机构的大量建立，促成了英国文官结构的两层化：核心部的公务员和执行机构的工作人员。前者依然是传统意义上的公务员，人数很少；后者则构成了英国文官的主体，其中有的保留公务员身份，有的则不再是公务员，适用契约式管理。

梅杰政府对文官制度的改革举措有：1991年7月向国会提出公民宪章白皮书，内容包括功绩制、公布绩效目标等；1992年的文官法及1996年修正的管理规范使得部长和部门主管获得更大管理方面的授权；成立一套新的高级文官制度，高级文官的选拔并不局限于文官内部，一经录用，签订契约；1996年7月，全面推广文官的训练与发展计划，提升服务绩效。1999年12月英国政府推出新的《文官改革方案》，主题包括：“具有明确目的以及强而有力的领导、更佳的企业规划、更明确的绩效管理、更能明显地改进多样化、文官的思维观念更加开放、更具才能，以及更能妥善处理文官事务。新的文官改革方案，期望达成以下的目标：创造一个更开放、多样与专业的文官，并将公共利益优先；文官能具备创新、创造和学习的能力；能负起个人责任；能与他人合作；能运用新技术传送高品质且具有良好价值的服务成果。”

自撒切尔政府开始，历届政府对文官制度的持续改革收到了减员节支的效果，大大提高了政府的运转效率。文官系统的管理模式由传统的官僚体系管理模式转变为现代的市场化管理模式，效率作为政府价值的重要追求目标，得以实现。另外，以公民宪章为内容的改革真正将公民作为政府提供服务的中心，改变了过去文官与民众的管理与被管理的关系，转变为服务的提供者和服务的受众者关系，增强了政府所提供服务的针对性和民众对服务的可选择性。

第三，政府运行方式的变革。英国政府积极推动政府管理现代化改革，十分重视对现代管理技术和手段的借鉴，确保改革的顺利进行。

利用信息技术，加快电子政务建设。在转变职能、明晰行政流程、简化办事程序的基础上，英国政府加快电子政务的建设，增强对公众需求的回应性，使公共服务更加多元化、更加富有效率，提高了政府工作的透明度，提升了政府形象；依靠信息技术把政府各部门、中央政府和地方政府有机联系起来，建设信息化的财务管理、绩效管理等各种管理系统，促进管理现代化。

引入市场机制，完善公共服务。英国政府常用的市场化手段包括私有化、使用公共服务者付费、招标投标、合同外包、分散决策和内部市场等。

a.私有化。将原来由政府控制或拥有的职能交给私人企业承包或者出售给私人，通过市场机制，提高生产力。英国在改革初期，大规模实行私有化，将国有企业的产权出售给私人，减少财政支出的同时增加了财政收入。b.使用公共服务者付费。改革初期，英国在很多服务领域推行使用者付费制度，改变过去普遍化的免费服务所造成的对资源的不合理配置和浪费，同时增加了财政收入，部分缓解了财政压力。c.招标投标。英国政府通过竞争方法，确定中标单位，将政府的一般繁杂事务承包出去，政府则对承包单位实施监督。d.合同外包。政府将部分公共服务通过订立合同的方式承包给私人企业，提高政府公共服务水平的同时，缩小政府规模、降低行政成本。e.分散决策。英国政府坚持权力下放，实行分散决策。通过将公共政策制定和执行分离、设立独立的执行机构，赋予执行者更大的自主权，充分调动其积极性，提高效率。f.内部市场。内部市场机制主要应用于政府所有的公共服务部门，其核心是引进价格机制和新的内部核算机制，推动部门之间的竞争，以达到更好的服务效果。这些手段的运用，促进了公共服务的多元化和质量的提升。无论私有化服务还是公共部门保留的公共服务，均有效地发挥了竞争机制的作用，降低了行政成本，提高了政府服务的公开性和透明度。

二、美国的政府改革

20世纪60～80年代，美国社会经历了一系列的危机：一是经济危机，70年代的石油危机以及日本经济崛起，使美国从二战后的繁荣跌入经济衰退的深渊。二是社会危机，越南战争和民权运动引发社会的分裂与对抗，一系列失败的社会福利政策使贫富差距加大，政府包袱加重。三是财政危机，国家巨额赤字，人民抗税，联邦政府大幅度削减拨款，相当数量的州与地方政府接近或已经到了破产的境地。四是政府信任危机，《国家绩效评价报告》曾引用CBS的调查数据感叹道，在一代人的时间之内，美国人民相信政府的人数，从坚实的多数下降到相当有限的少数。危机使改革政府的呼声成为美国各界人士的共识。

美国的政府改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但开始得很早（可以从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施算起），并且带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。

1.“伟大社会”运动

1964年，约翰逊提出“伟大社会”的政治纲领，宣布向美国的贫困宣战。他在接受总统候选人提名时说，“饥饿的人，找不到工作的人，无法教育孩子的人，被匮乏压倒的人——这样的人并不是完全自由的”。“伟大社会”运动的目的是建立新城市、反贫困、追求男女和族裔间具有平等权利。这一运动对社会的开放和性别、族裔之间的平等，起到了正面的作用。“伟大社会”的伟大目标就是最终解决这些人的贫困问题，实现美国经济和社会的重大改革。

2.政府管理改革运动

20世纪70～80年代，美国在尼克松总统和卡特总统领导下，进行了以效率和效益为目标的政府管理改革。联邦政府采取重大步骤将方案评估和全面的生产率结合于政府政策的施行过程中。尼克松总统还下令建立全国生产率委员会，这个委员会后来发展成为全国生产率和工作质量中心，1978年后又发展成为全国公共生产率中心。该机构主要是研究公共部门的生产率和推动公共部门生产率的发展。效率与效益至今一直是政府改革不断改善的动因之一。

3.私有化改革运动

20世纪80年代，里根政府开始了小政府、分权和私营化的改革。目的是精简政府，提高政府效率。当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中。格鲁斯委员会诊断出的美国公共部门的低效的主要原因是：（1）国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预；（2）人事尤其是高层人事缺乏连续性；（3）缺乏追求高效和经济的诱因；（4）会计和管理信息系统不完善；（5）缺乏强有力的中央财政和会计管理。

4.改革政府运动

20世纪90年代初，由于受国内外各种因素影响，美国公民对政府的信任度下降，出现“信任赤字”。1992年出版的《改革政府：企业家精神如何改变公共部门》一书是政府改革的先导，标志改革政府运动的开始。1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革。其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评估委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”）。

“戈尔报告”指出：从20世纪30年代到60年代，美国建立起庞大的、从上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式——它将任务加以分解，落实到不同层次的雇员，而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束。由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但是也造成机构臃肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是公共的）已经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：（1）消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统。（2）把顾客放在首位。（3）授权雇员以取得成果。（4）一削到底，并创造出一个少花钱多办事的政府。

“戈尔报告”还引用了英国、新西兰和澳大利亚的改革经验，指出美国在发展新公共管理方面已经落后了。

克林顿政府改革注重基层平民、创造就业机会、开展信息技术革命、与保守的政治势力斗争，取得了许多成效。克林顿上台后，即成立了以副总统戈尔为首的国家绩效评估委员会，以政府再造理论为指导发动了一场历时8年的政府再造运动。其目标是使政府变得工作更好，花钱更少，更加进取和勤政。主要措施包括倡导顾客至上理念，制定顾客服务标准删除规章制度下放权力给基层和一线人员推动绩效评估将企业广泛使用的质量管理、目标管理、项目成本预算等管理模式引人政府管理等。通过改革，减裁了42万多人员，清除了64万页规章制度，节约财政开支1360亿美元。政府公共服务项目获得了公众的肯定。

在改革理念中，“顾客导向”最为重要。政府再造的“顾客导向”服务理念，强调以顾客公众的价值作为行政措施的重要基础，直接与顾客互动，搜集顾客的相关信息，依据信息改善行政机关的服务与产品。克林顿总统于1993年发布第12862号行政命令，要求联邦政府机构设定“顾客服务标准”，而且服务质量的标准必须向企业的典范看齐。这项名为“联邦政府内部革命”的行政命令，包括下列7项内容：

①确认行政机构的实然顾客与应然顾客；

②调查顾客所期望的服务项目与质量，了解顾客对现有服务的满意度；

③公告服务标准，并据以衡量成效；

④效法企业标杆，提升顾客服务标准；

⑤给予顾客多元的服务来源与输送方式；

⑥务求信息、服务以及申诉制度简明易用；

⑦提供畅通的顾客申诉途径。

1994年9月20日全国绩效评估委员会汇集联邦各机构所订定的服务标准，出版美国有史以来第一本政府的服务标淮《顾客至上服务美国民众的标准》。1996年，联邦政府共有200多个机构，全力执行3000多种服务标准。此外，联邦政府各机构亦通过电子邮件及计算机网络的运用，将各种业务尽可能地合并。

2001年小布什政府上台后，提出了以市场为基准的政府改革，强调政府应当是有限而积极的，政府应当关注问题并致力于解决问题。布什政府不仅制定了总统创新日程，而且特别注重执行，为此重建了总统管理委员会负责在不同机构和跨部门之间提供政策执行的整合机制，从而保障总统建立学习性的、以解决问题为导向的创新的管理领导权。从总体上说，布什政府改革的目的是要建立一个可管理型的政府，其策略包括：（1）人力资源管理战略；（2）竞争性采购；（3）提高财政绩效，加强审计；（4）发展电子政府；（5）预算和绩效整合。

5.地方政府改革

美国地方政府改革动力来自于公众需要的多样化、个性化。其中包括：

（1）地方政府组织形式上的多样化导向。如邻里政府、特别目的区政府的应运而生。合并和分立这两种趋势并存于美国地方政府的改革和发展过程中，其结果是进一步扩大了地方政府数量，增进了地方政府的多样性和地方管理的分散化，大小地方政府同时并存的地方管理体系得以形成和巩固。

（2）政府间关系的合作化导向。采取责任分担和合作主义的策略，合作方式有多种多样，如成立共同委员会、签订互助的非正式协定（如合作开展消防工作）、联合购买大型公共设施、设立政府理事会和地区规划理事会等。

（3）公共产品和服务对象上的顾客导向。通过社区调查、客户问卷、联系走访等方式了解公众需求，在此基础上，按照调查统计数据对公众需求进行归类，并进而对顾客群体进行细化，为公众提供量身定制的个性化服务。同时，还仿照企业顾客管理的模式，建立公众对政府服务的快速反馈机制，及时矫正政府自身不当或偏离公众目标的行为。

（4）公共产品和服务供应手段上的民营化导向。充分利用本地区的各种资源，与私人公司、金融机构、非营利组织及基金会等建立伙伴关系，通过多种合作方式，如制定税收政策、财政补贴、特许经营、合同承包、股权投资、代用券或凭单制度等，为公众提供有效服务。

（5）纵向权力关系上的分权导向。强化地方政府的自主性管理责任，也使其承担更多的管理与服务成本。也把有关社区事务的管理授权给社区组织，让社区居民普遍参与社区管理。

（6）政府内部管理上的企业化导向。建立企业型政府。突破束缚行政效率的官僚主义陈规陋习，简化办事规则及程序，实行全新的预算制度。

6.公共服务市场化

主要包括四种类型：

（1）合同出租。政府确定某种公共服务的数量和标准，然后对外向私营部门、非营利部门招标承包，中标的承包商与政府签订供给合同，提供公共服务。

（2）公私合作。政府以特许或其他形式吸引中标的私营部门参与或提供某项服务，私人企业有收益权，追求投资回报。

（3）使用者付费。享受政府提供的公共服务的个人或单位要向政府部门交纳费用。使用者付费的最大目的在于显示公众对公共服务的真实需求。

（4）凭单制度。凭单是政府部门给予有资格消费某种服务的个体发放的优惠券，他们可以凭该券在公共服务供给单位中选择购买产品，然后政府再用现金兑换凭单。这样可以在公共服务提供中引入竞争，政府少花钱，而消费者多受益。

三、澳大利亚的政府改革

20世纪80年代初，第一届新工党政府致力于“重构总理控制力和增加政府对政策决策和优先权的责任的机制”，采取了一系列举措，如减少公务员的终身制，扩大政策提议权的范围，增加政府竞争和公共服务优先权的责任感。这一改革是通过财政政策以抑制国内需求和减少通货膨胀为显著特征，同时进行了大规模的政府职能优化改革。推动这次改革的核心机构是1984年《公共服务改革法案》决定设立的高级公务员执行委员会。其主要改革内容如下：

1.财政改革

由于进出口恶化、利率提高、外国资本流入锐减、财政赤字压力过大，澳大利亚被迫寻求激烈的调整政策，以求保证财政的稳定，恢复国际收支平衡，并进一步提高资源利用的效率，促进经济和社会发展。

（1）紧缩政府开支。澳大利亚长期实行的膨胀性财政政策造成了赤字、债务、通货膨胀的恶性循环，严重影响了国家经济的稳定和健康发展。因此，澳大利亚实行抑制性财政政策，力求减少财政赤字，实现财政收支的基本平衡。其具体措施主要有：精简机构，裁减人员，控制工资增长，限制政府消费，力求降低政府经常性支出。公务员数量从1986年的180893人下降到1996年的143305人，并且这种下降趋势仍在持续；取消或削减对公共企业及各种公共产品与服务的亏损补贴和价格管制；降低政府资本性支出，缩减政府投资重点及范围，压缩基本建设规模，减少政府投资，停止投资建立新的国有企业；削减政府所提供的服务，降低诸如卫生、教育及经济服务等方面的开支；控制政府的进口，节约外汇。

（2）进行税制改革。由于经济、文化和历史的原因，澳大利亚在20世纪80年代实施的税收政策存在结构不合理和管理不规范的弊端，从而导致不公平和严重的避税行为。因此，澳大利亚政府从80年代中期开始，就开始对税收进行重大改革。1985～1996年，工党政府对税收政策进行了局部调整。从1996年后，税制改革进入全面进行阶段。1999年通过了有名的《拉尔夫报告》，改革的主要内容包括：调整个人所得税率，主要是减轻中档工薪阶层的税率；取消批发销售税；对澳大利亚的大部分商品和服务征收10%的商品服务税（ＧＳＴ）；对商家和投资者实行一种综合而又灵活的付税制，它取代了11种税赋等。

（3）改革公共支出的管理技术。20世纪80年代开始，澳大利亚借鉴英美等国的经验，对增进本国公共支出管理的科学性与效率做出了一定的努力。一是加强公共投资规划。澳大利亚政府存在的一个重要问题是公共部门的投资计划往往超过其可得资金和国内执行能力。资源分配给太多的项目，加重了执行负担并延缓了收益的实现。同时，国家并无对公共投资的综合规划，为此澳大利亚加强了对公共投资的管理，建立了国家中期公共投资规划，并对公共投资计划实行年“滚动”制，从而成为财政预算准备制度的一个重要部分。二是加强公共预算过程，公共预算和会计制度是澳大利亚公共行政管理长期以来的薄弱环节，对此澳大利亚强化了政府部门的预算程序，增强了政府宏观经济分析和经济预测能力，加强债务管理。改革会计和审计制度，推行权责会计计划，实现了政府会计制的现金制向权责会计制转变。

2.优化政府职能

由于深受管理主义和公共选择理论的影响，澳大利亚政府在改革的过程中进行了大规模的职能优化改革，提出把建立一个“SmartGovernment（精明政府）”作为其改革的目标，重新界定自己的职能范围，还权于市场和社会，实现政府的“规模适度化”；同时，通过引入市场机制减轻自己的负担，提高国有部门的活力，充分调整私营部门在促进国家经济发展中的作用。

（1）国有企业私有化。澳大利亚以私营经济为主，国有经济所占的比重很小。从20世纪80年代后期直到90年代初，澳大利亚政府决定对大多数国有企业进行私有化或半私有化改造。进行私有化以及半私有化改造的国有企业主要有澳大利亚国家航空公司ＱＡ.ＴＡＳ、澳大利亚联邦银行、澳大利亚电讯公司ＴＥＬＳＴＲＡ，除了这些企业之外，机场、公用设施（水、电、煤气）等也进行了私有化改造或是承包给一些私营企业。80年代以来，澳大利亚私有化改革的内容主要表现在：①实现国有企业规模和范围的合理化。包括冻结政府投资，或把投资转向新兴部门、基础设施和战略部门，并对其发展给予政策扶持；清偿企业财产，予以关闭，对企业重新组合，以提高企业内部效益和市场竞争力；私有化或股份化，将企业全部或部分出售给私人。②增进市场作用促进竞争化环境的形成。包括减少对市场准入的限制，削弱大型国有企业的垄断地位；贯彻商业化原则，减轻国有企业负担，以市场为导向，平等竞争；减少对国有企业的保护和补贴政策。③公共物品或服务的私人供应。主要是通过合同出租来实现。合同出租是指在某一领域国有或国家垄断不变的情况下，政府依然对该领域服务负有责任，但把部分活动通过合同外包的形式交由私人部门去完成，以求效益最大和费用最低。而政府依据合同规定实行目标监督并为私人生产提供资金。在澳大利亚就把公路的维护和垃圾的处理转让给私人承包商来承担。

（2）分权。澳大利亚的分权改革主要涉及中央与地方权责的重新划分问题。20世纪60和70年代，澳大利亚联邦政府实行中央集权政治模式，但随着社会事物复杂程度的加深，澳大利亚集权主义的弊端也日益突出。这不仅带来腐败、专制和低效，而且造成严重的区域发展不平衡。因此在80年代后期，澳大利亚开始改变这种状况，在霍克政府执政期间，正式调整了联邦政府与地方政府的关系，下放联邦政府的社会福利、教育等领域的权利责任，实行社区参与体制。

（3）大部制模式的改革。1987年，澳大利亚推行了一场大规模的机构改革，建立彻底的大部制，使整个中央政府的部委数量从28个减少到18个。在改革中工党政府为了实施其政党政策，在实施大部制的过程中，还重新分配官僚集团和政治家在政治系统中的权力，增强工党政治家对政治系统的控制力，对高级公务员制度进行改革，1984年通过《高级公务员议案》，对公务员制度重新组合设定，增强了公务人员的流动性，强调发展管理技术，增强各部领导人使用和调遣公务人员的权力。这种大部制的改革为公共部门和其他改革提供了先决条件，增强了政府部门的宏观管理能力，国家的政治经济绩效得到了明显提高。

（4）澳大利亚民族社区和社区管理。澳大利亚2000万人口中，80%以上居住在城市，各类民族社团多达2000多个。民族社团有一个重要作用，它组织各社团联系的群众讨论他们关心的社会问题，在各社团之间进行磋商和联系，并把情况反映给各级政府。澳大利亚社区管理的特点是实施为少数民族服务的项目，大规模的实施始于1989年。开展社区服务主要是为了帮助非英语背景的移民适应环境，使他们既保持自己的文化传统，又能进入主流社会。服务大都围绕他们遇到的实际问题，有咨询服务、就业帮助、语言翻译、文化广播、教育医疗等等，非常具体。政府对非英语背景移民的就业也提供一些支持，如举办英语培训班，对失业的移民进行免费职业培训等。对一时找不到工作的合法移民，政府还安排他们有偿种树，这既解决了生活问题，也绿化了环境。

3.澳大利亚公务员制度改革

澳大利亚公务员制度存在的问题主要是人员过多，几十年来公众要求政府大力精简人员的呼声一直比较高。1975年自由党魁弗雷泽执政，为了缩减政府开支并企图平息广大选民对政府官僚机构庞大的不满，弗雷泽便责令组成以自由党林奇为首、包括其他四名高级部长的“政府职能审查委员会”，对联邦政府各部门职能进行调查。弗雷泽根据这个委员会的建议，提出两年内减少工作人员1.6万～1.7万人，为联邦每年节约5.6亿澳元，主要做法是：把部分政府拥有的企业出售给私人经营，把政府的某些部门职能并入私人企业；充分发挥地方政府的作用，将一些可以由州政府管理的部门划归州政府；继续审议某些政府部门的作用。1983年工党领袖霍克执政，在第二年便推出了一项更大规模的精简计划，按照这一计划，政府某些部门或职能并入私人企业，将航空公司、邮电通讯、运输等部门实行商业化管理，国家不给或很少给经费，以减少公务人员的人数。在机构方面，将原来的28个政府机构一下子减少到了17个。

四、新西兰政府改革

1984年以前，新西兰对国内产业实行广泛的保护和援助，这种保护导致企业效率低下，亏损严重，服务质量差，缺乏国际竞争力，也给国家财政带来沉重的负担，导致经济极度恶化，失业、财政赤字、对外债务不断增加。特别是英国加入欧洲共同体以后，英国不得不取消给予新西兰的特惠关税，新西兰的农产品、畜产品的出口受到重大打击。而两次石油危机，对于依赖石油进口的农业国新西兰来说，更是受到重创，经济增长率平均下降1.79%（1975～1985年），消费物价上涨指数，由战后的年平均5.46%上升为13.16%（1975～1985年的平均数）。以电力、煤气等能源领域为核心的公共事业不景气，导致公共债务不断增加（对外债务到1984年比1974年增加了18倍）。为此，新西兰政府不得不着手改革。

新西兰政府的改革遵循公共选择及其相关理论，改革内容并不局限于行政改革，而是扩展到金融、货币、劳动市场、选举、政治等层面，因其改革的力度大、持续时间长、取得成效好而被奉为典范。

（1）在金融政策方面，从1985年起，废除管理汇率制，实行浮动汇率制，同时中央银行通过金融手段干预外汇市场，维护新西兰元的稳定。从1987年起，取消对银行数量和银行间竞争的限制，彻底放松对金融市场的规制，设立银行实行自由化；在产业政策方面，以削减财政支出和提高效率为目标，重新审视政府进行的事业活动，推进企业化、民营化。航空、保险、银行、港湾、邮政、机场、铁路、通信、钢铁、煤炭等40多个国营事业实行了国有企业化、民营化。从1987年到1996年间完全或部分民营化的企业有28家，出售的收益有136亿新西兰元，用来偿还外债；在劳动政策方面，1991年制定了工人和雇主可以自由签订合同的《雇佣合同法》。以往在“强制加入工会制”下，工资是由按职业类别组成的各工会以中央集权式的工资决定方式决定。根据1991年生效的《雇佣合同法》，加入工会改为任意制，人们可以自主决定是否加入工会，可以自由设立工会，可以自由订立雇佣合同。通过这些措施，实现了多种雇佣形式，劳动生产率特别是制造业和服务业效率明显提高。取消对商店营业时间的限制，只要符合商业利益，商店可以营业到任何时间；在农业方面，取消农业补助金和保护农产品价格的制度；在贸易政策方面，取消了进口数量限制和进口许可证，实行贸易自由化，同时分阶段地降低关税。

（2）公共部门的改革。重构中央部、局，将政府制定和执行政策的职能分离开来。中央部、局专司制定政策的职能，事业、执行部门从政府中分离出来，变为国有企业和执行机构，专司执行职能；削减国家公务员，由1985年的8.5万人减为1995年的3.4万人。被削减的人员半数进入国营企业；在部长和最高事务负责人─次官之间引入契约关系。各部、厅实行次官公开招聘制，同时赋予次官在财政、人员录用、解聘、工资待遇等方面的决定权。

（3）财政金融方面的改革。1989年制定了《准备银行法》，规定中央银行独立于政府；1993年制定、1994年生效的《财政责任法》，改善了财政管理，提高了财政的透明度。规定政府有义务按照和民间企业一样的、被普遍认可的会计原则——发生主义，来编制财政报告。

（4）税制改革。引入了课税对象很广的商品与劳务税（GST），应税商品和劳务按10%税率征收。取消批发销售税，调整间接税，使其合理化。商品与劳务税的税率，1986年是10%，1989年提高为12.5%；简化所得税，减少累进，由6级（20%～66%）改为2级（21.5%～33%）。经过这些改革从1994年起，新西兰财政连续出现盈余，为了返还于国民，以中等收入阶层为对象，在1996年度预算中，将个人所得税税率的低税率由24%调为21.5%；下调法人税率，扩大征税的基础，将法人税率由48%，下调为33%。

（5）社会福利方面的改革。改变过去由政府全额负担教育、医疗、养老保险等费用的社会福利制度，实行由受益者负担一部分费用的福利制度，同时通过多种形式，引入竞争机制和民间企业的管理方式。

经过这一系列的改革改变了过去政府负担过重、财政紧张、效率低下的现象，使新西兰的行政效率和经济效率处于世界最高水平。