发达国家政府改革的动因是复杂的，它既是对传统公共行政模式的反思，也是应付政府自身困境的必然选择。

一、发达国家政府改革的背景

1.政府规模过大与财政危机

随着经济迅速发展及社会事务复杂性提高，20世纪30年代之后凯恩斯主义盛行，经济与社会管制加大，“福利国家”大行其道，导致政府职能不断大规模扩张。然而，这不仅带来了政府机构的膨胀、僵化和行动迟缓，滋生大量的官僚主义和公共资源浪费，而且还严重限制、削弱了市场活力，加重了社会公众的赋税负担，降低了社会资源配置的整体效率。在现实中，无论减少公共服务还是增加税收，都会引起人们的强烈不满。特别是20世纪70年代的石油危机在西方造成了普遍的经济衰退，人民收入水准下降，不愿意再为大政府的积极社会政策履行缴税义务。当时的社会中到处弥漫着对政府的不信任情绪和指责的声音。著名学者胡斯归纳总结了三个方面的抨击：一是政府的规模太大以致消耗了过多的稀有资源；二是政府活动的范围太广，使自身陷入了过多的活动而且许多活动的提供皆有其替代方式可以运用；三是政府通过官僚体制提供服务的结果必然导致平庸和无效率。因此，如何不降低公共服务质量，同时有效利用政府资源、削减政府开支，成为推动各国政府改革的直接动因。

2.传统官僚科层制的管理危机

官僚科层制作为20世纪各国政府机构的主要组织形式，这种组织形式是以“官僚制”为基础的，其特点为：（1）官僚制。（2）最好的工作方式和程序都在详尽全面的手册中加以规定，以供行政人员遵循。（3）官僚服务。（4）在政治、行政二者的关系中，行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的。（5）公共利益被假定为公务员个人的唯一动机，为公众服务是无私的付出。（6）职业化官僚制。（7）行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。它具有法制化、中立化、职业化、公开录用、功绩制、文官常任制等特征，在政府运行中发挥了重要历史作用。然而这种适应工业时代需要、注重规则与分工理性的传统组织模式，在信息时代遇到了来自内部组织管理和外部政策管理的适应性危机。戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为：“工业时代发展起来的政府机构，是迟缓、中央集权的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统……变得机构臃肿，浪费严重，效率低下……在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效运转。”而其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治－行政二分论和韦伯的科层理论也无法回答和解决政府所面对的日益严重的内部问题。与此同时，新社会管理运动却在公共部门获得了极大的成功，这促使许多国家开始构建一种灵活的、以市场为基础的新社会管理模式。这场变革并不是一种改革事务或管理方式的微小调整，而是政府职能与定位、政府与公民社会或政府与第三部门关系的一种深刻变化。新社会管理理念的推行意味着公共部门中新范式的出现。正因如此，“重塑政府”或“打破官僚制”，成为20世纪后期政府改革的最响亮口号。

3.公众对政府的信任危机

在信息化与全球化时代，社会结构急剧转型，社会一致性解体，各种公共问题日益复杂、恶化。面对如此多的问题，政府变得越来越无能为力，公众对政府效能非常失望，甚至有人在1973年的《哈佛商业评论》上发表了《真正的生产力危机在政府》的专文。如何提高政府公共政策质量、减少官员腐败、转变政府行为方式、改进公共服务的品质，以恢复社会对政府的信任、增加政府行为的合法性，成为各国政府改革的迫切任务。

二、新社会管理的内容

各国政府改革的起因、性质、策略以及规模、程度等各有所不同，但它们都趋向于一个共同议程，即“新社会管理”，又称为“管理主义”、“以市场为基础的公共行政、企业型行政”。走向一种“新社会管理”的实践模式，已成为当代各国政府改革的基本趋势。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出“企业化政府”，并将其概括为十大基本内容：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨，（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到服务中去；（4）有使命的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行改革。

根据国内外学者的论述和概括，新社会管理的基本内容可以归纳为以下几点：

1.政府职能的优化

在很大程度上，政府面临的困境是职能扩张的结果。因此，政府再造首先解决了应该管什么、不应该管什么的问题，改革的侧重点是政府职能的减少。

首先是非国有化，即公有企业和公用事业的产权转移或私有化。当代非国有化不仅范围广、规模大、形式灵活多样，而且具有超越意识形态的特征。非国有化减少了政府管理职能和责任；减少了政府雇员人数；改变了过去对政府投资的依赖；出售企业增加财政收入，减少了政府的财政赤字。其次是放松规制。包括放松社会规制、市场管制、产业保护等，重点是放松对市场的管制，“市场和竞争就是最好的管制”成了流行的口号。再次是财政紧缩。这是为了应付财政困难而采取的新的管理策略，主要涉及政府的社会服务职能。具体措施包括：把公共项目进行优先排序，分清主次，拨款时区别对待；中止效率和效益不佳的社会项目，解散相应机构，遣散有关人员；有选择地降低社会服务的总体水平；逐步实行公共服务使用者付费制度，节约公共开支。

2.公共服务社会化

政府再造运动改变了所有公共事务由政府一手承担的现状，从而实现了在维持公共服务水平的前提下削减政府机构、人员、财政支出。

首先是公共服务市场化。政府把一些工作任务推向市场，私营企业通过竞标与政府主管部门签订合同，约定成果标准与报酬，即所谓的政府工作合同外包。另外，原来由政府包揽的公共事业如教育、社会保险、经济型住宅建设、医疗服务等领域，开始吸引私营部门的参与，弥补政府财力不足。其次是公共服务社区化。具体措施如鼓励各社区建立公益事业如养老院、残疾人福利中心等；政府机构如社会工作部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防等以改进社会服务或控制犯罪活动。再次是发挥非营利组织作用。

3.创新内部管理体制

其最显著特征是公共行政中的管理主义倾向，打破政府组织的传统官僚科层体制，引进私营部门的管理理论、原则、方法、技术来“重塑”政府。

首先是组织结构改革。现代信息管理系统在各级政府之间、部门内部上下级之间实现分权与权力下放，从而使不同部门的层级结构趋于多样化，中间管理层次减少，幕僚机构的权力受到限制并被削弱，上下级权责关系及控制方式也相应改变。其次是人事制度改革。西方公务员制度在经历一场“静静的革命”之后，一些重要的传统原则被动摇。比较激进的如新西兰改革，把政府内部的中下层组织转变为具有独立性质的单位，实行经理负责制，经理被赋予机构、编制、人事管理和财务等方面的极大自主权。随着上述重大变化，人们的注意力转到了人力资源开发、公共部门劳工关系、公务员激励机制等方面。再次是引入绩效管理机制。为了提高政府服务质量，政府再造运动强调政府活动的顾客取向。具体措施如：公共服务小规模化，打破传统划片服务的办法，从而给公民提供“用脚投票”即自由选择服务机构的机会；在公共服务机构之间引进市场竞争机制，期望用公民对公共服务的选择权来形成对公共机构的压力；推行公民参与管理，并借用“市场检验”方法，定期广泛征求公民对公共服务的满意程度等。

三、发达国家政府改革的历程

学者们将当代西方国家兴起的以追求经济、效率和效益为目标的管理改革运动划分为两个历史阶段：

第一阶段：私有化时期（20世纪70年代末至90年代初）。

私有化就是政府在公共事务管理中引入竞争机制，利用私人部门以及第三部门来执行公共项目或提供公共服务。政府通过公共服务民营化或市场化来引入竞争机制，达到消解、化解社会政治经济矛盾，提高公共产品供给效率和效能的目的。在这一时期的主要任务就是政府改变其原来的积极角色，使政府与社会的关系向古典模式回归，通过公共服务的私有化或市场化来化解社会政治经济矛盾，避免政府成为各种批评的靶心。私有化在一定程度上有效遏制了官僚制的扩张，但这一运动并未能达到改革者的最终目的。在政府仍是社会管理的最重要主体的情况下，如不从根本上改变政府的运作方式，私有化最终还是不能解决问题。

第二阶段：政府再造时期（20世纪90年代至今）。

政府再造主要是对政府进行“去官僚化”，这也是打造有效政府的必然选择。这场政府重塑或再造运动主要有以下战略和战术：

（1）给予服务提供和执行机构更大的灵活性和自主性。把服务提供和执行职能从掌管它们的集中决策部门中分离出去，给予服务提供和执行机构更大的灵活性和自主性，并通过与这些机构签订绩效合同使其对服务结果负责。

（2）以结果为取向来再造政府。这样做是要使公共组织的运行设计原则转为结果取向，使工作的运行定向于取得成果而不是只求符合程序规范，从而使每个人都能对结果负责并为更好地实现结果努力。林登认为，根据不同情况，围绕结果进行组织有三种方法：第一，围绕顾客进行组织，即按照接受公共服务的顾客的需要设计工作流程，一切都是为了向顾客提供即时的优质服务，而不是坚持所谓的顺序工作方法，如“一站式服务”。第二，围绕产品进行组织。当客户难以确认或主要向客户提供的是有形商品时，围绕生产出客户满意的产品进行组织将会是一种好方法。为了实现此目的，要改变组织中部门分立的状况，使设计、生产、销售、市场反馈等各个阶段并举，协同工作，而不是按顺序操作，这样才能对顾客需求作出及时回应。第三，围绕过程进行组织。如果不存在确定的、需要专门服务的顾客，也没有有形的产品，那么围绕结果进行组织就意味着根据过程本身进行运作。

（3）充分运用现代管理技术。即强调运用管理主义方法，如战略管理、全面质量管理、后果管理和信息技术等。战略管理的方法日趋成熟，它包括战略的选择与实施。战略实施过程中的控制以及战略管理结果的评价。战略管理是对管理者的自主性、灵活性、能动性的最高要求。

全面质量管理概念是20世纪80年代后期兴起的，它是对私人部门传统的生产率观念的替代，据美国行政学家科恩和布兰德的理解，全面是指把追求质量应用于工作的各个方面，包括从界定顾客需要到积极主动地评估顾客满意与否；质量则意味着满足、超过顾客的期望值；管理指发展及保持组织力量，以便不断提高质量。后果管理的基本思路是为管理部门设定标杆——以一个最强大的竞争对手、业界龙头为标准，不断衡量产品、服务和实践的过程。奥斯本认为，政府中的后果管理有三种途径：一种是企业化管理，这种方法使公共服务提供组织像商业组织那样运作，其收入不是取自政府拨款，而是直接在市场竞争中靠向顾客出售产品和服务来换取。另一种是有序竞争，即当公共组织不能在市场上向顾客收取费用时，要求其为竞争取得合同而提出最优的绩效指标。当两种方法都不适合时，可以采取第三种途径——绩效管理。这种途径是利用绩效测量、绩效标准、奖励和惩罚来激励公共组织。当然，这三种途径并不是互相排斥的，特别是绩效管理对前两种方法都起作用。

（4）公务员制度改革。社会管理的弹性化改革还涉及公共部门人事制度改革，其中影响最大的是挑战公务员终身雇佣制。人事领域广泛运用的短期合同旨在增强公务人员的危机感和敬业精神，增强公共部门与私人部门管理者的互换交流。破除公务员的终身雇佣制推动了人事制度的全面改革。各国在人事录用、报酬、职位分类、培训等方面都放松了管制，增加了人事管理的灵活性，增强了社会管理的活力。