刘备武当称帝之后，开始着手建立政权机构。他首先设立了丞相制。

刘备即位，不久宣布“以诸葛亮为丞相，许靖为司徒”。根据当时的实际情况看，他虽然以许靖为司徒，但并没有建立完整的三公制的趋向，基本上采用的是丞相政制。因此他让诸葛亮为丞相，录尚书事，假节，赋予了很大权力。

刘备在策命诸葛亮为丞相的命文中说：“朕遭家不造，奉承大统，兢兢业业，不敢康宁，思靖百姓，惧未能绥。於戏!丞相亮其悉朕意，无怠辅朕之阙，助宣重光，以照明天下，君其勖哉!”可见，丞相被放在辅估皇帝助理万机的地位。

既然策命诸葛亮为丞相，为什么还要“录尚书事，假节”呢?这是因为刘备在世时，诸葛亮虽为丞相，但还没有让他“开府”(诸葛亮以丞相开府治事是在刘备死后)。不开府，也就不能设置僚属，总统百官。所以刘备采取了一种变通的行之有效的“录尚书事”的制度。

汉时尚书本是少府属官，尚书令的官秩也不过六百石，后因与皇帝亲近的关系，权力日大，官秩日加，地位日隆，以至“总典纲纪，无所不统”(《汉官仪》),成了实际上的丞相。因此，两汉期间，不论是三公九卿，还是其他文官武将，要掌握实际权力，往往要加“领尚书事”“平尚书事”“视尚书事”或“录尚书事”的头衔。有了这样的头衔就可以代表皇帝主持尚书台的一切政事。假节就是持节，节指符节，是君主权力的象征，假节就等于是手里握着尚方宝剑。

刘备既封诸葛亮为丞相，却又不让其“开府”,这里面隐含着刘备的用意。也就是说，这里面隐今着刘备的无奈和担心大权旁落以及对诸葛亮的不完全信任。所谓无奈，第一，就当时情势言，国家初立，没有条件建立三公制的政制无奈，只好建立丞相制度；第二，就丞相人选而言，除了军师将军诸葛亮以外，无人堪当此任。

许靖为司徒，刘备的命文说：“朕获奉洪业，君临万国，夙宵惶惶，惧不能绥，百姓不新，五品不逊，汝作司徒，其敬敷五教，在宽。君其勖哉!秉德无怠，称朕意焉。”刘备要许靖主管民政方面的一些事。并且指明了治民的方针是“敬敷五教，在宽”。五教，即儒家所倡导的封建伦理“五常”之教：父义、母慈、兄友、弟恭、子孝。在宽，就是取《论语》中所说“宽则得民”之义。实际上，司徒是个虚职，如同后汉时代的三公一样，没有多少实际的权力。当时，许靖年龄已逾七十，“爱乐人物，诱纳后进，清谈不倦”,虽然无意于权力，但名气很大，刘备授予司徒，纯属摆个架式给大家看的。

《华阳国志·刘先主志》说“立宗庙，裕祭高皂帝、世祖光武皇帝”,没有提到“置百官”三字。“百官”通常是指一个新的封建政权建立时对于机构和官员的全面规划和配置。刘备称帝后，匆匆间除宣布以马良为侍中，何宗为鸿胪，杨仪为尚书，其他各官大都依汉中王时所封，没有来得及更多地考虑百官建设，匆忙出征了，所以谈不上全面的“置百官”的问题。

当然，这并不影响蜀汉政权的运转，因为刘备为汉中王时设官已经“同制京师”,“百官皆如朝廷”。汉中王属官，顺理成章自然也就是蜀汉皇帝“百官”了。依此观之，可以查知的刘备称帝后的蜀汉中央机构及其人员配置概略如下：

丞相诸葛亮——尚书令刘巴——尚书杨仪

司徒许靖

太常赖恭

大鸿胪何宗

光禄勋黄柱

侍中廖立、马良

少府王谋

治中从事杨洪、黄权

议郎许慈、孟光、刘豹、向举

劝学从事张爽、尹默

东汉石象

议曹从事杜琼

从事祭酒秦宓、程畿

从事王甫、李朝

祭酒射援

太中大夫宗玮

这些只是刘备官员中的一部分人。因为刘备即位后忙于征战，政权建设因此也就不很健全，这一点，和曹操建国及曹丕称帝时的政权建设相比较相去甚远。