刘备入成都之后，即命诸葛亮、法正等人根据社会现实，制定刑法以稳定社会秩序，维护其政权。

据说当时研制刑法的有五人，即诸葛亮、法正、刘巴、伊籍、李严，当时，五个人的思想很不统一，其中诸葛亮与法正的分歧最大，最后，诸葛亮的严刑峻法思想占了上风，成为当时制定刑法的主导思想。

裴松之在注《三国志·诸葛亮传》时驳晋人郭冲所说五事时提道：“亮刑法峻急，刻薄百姓，自君子小人咸怀怨叹。”法正因而对刘备进谏：“昔高祖入关，约法三章，秦民知德，今君假借威力，跨据一州，初有其国，未垂惠抚；且客主之义，宜相降下，愿缓刑弛禁，以慰其望。”诸葛亮反对法正的意见，反驳说：“君知其一，未知其二。秦以无道，政苛民怨，匹夫大呼，天下土崩，高祖因之，可以弘济。刘璋暗弱，自(刘)焉已来有累世之恩，文法羁縻，互相承奉，德政不举，威刑不肃。蜀土人士，专权自恣，君臣之道，渐以陵替；宠之以位，位极则贱，顺之以恩，恩竭则慢。所以致弊，实由于此。吾今威之以法，法行则知恩，限之以爵，爵加则知荣；恩荣并济，上下有节，为治之要，于斯而著。"

这两种截然不同的观点反映了二人对于当时社会形势的两种不同认识。法正的“缓刑弛禁”思想认识有些肤浅确实是只知其一，不知其二，刑法宽缓，自然不足以治乱世。诸葛亮善于度势制法，有针对性地提出了“威之以法，限之以爵”的思路。这是一种“法无定制，因时而异”和“法爵相辅，恩荣并济”的思想，是一种以峻法为主的恩威并施的两面性政策强调刑法的灵活性，无疑更适合当时的社会现实。

刘备同诸葛亮的严刑治观思想基本一致，因此他同意了诸葛亮对于社会的分析及其以峻法为主的两面性政策，并且付诸实施。

这里面有这样一则趣事，据《三国志·简雍传》载，“时天旱禁酒，酿者有刑”。如果在老百姓家里搜索到酿酒的工具，不管其在禁令颁布后有没有继续酿酒，“论者欲令与作酒者同罚”。有一次，昭德将军简雍陪同刘备外出“游观”,见一对男女同行，为了说服刘备减轻刑罚，便对刘备说：“那对男女想通奸，为什么不把他们抓起来?”刘备奇怪地问：“你怎么知道?”简雍说：“因为他们都有**，这与家里有酿酒工具想酿酒是一样的。”刘备听了简雍的话不禁开怀大笑，知其用意，于是下令赦免了家有酿酒工具而没有酿酒的人。

这里应该指出的是，刘备、诸葛亮虽然执法严峻，但其行为并不受法律条文的约束，做不到法律面有人人平等，常有不按法律办事之事，法外施恩有之，律外妄杀亦有之。这说明，封建时代任何政治家都不可能做到法律面前人人平等。自己往往凌驾于法律之上。

据载，法正“外统都畿，内为谋主，一餐之德，睚眦之怨，无不报复，擅杀毁伤己者数人”。有人告诉诸葛亮：“法正于蜀郡太纵横，滥用刑罚，将军宜启主公，抑其威福。”诸葛亮说：“主公之在公安也，北畏曹公之强，东惮孙权之逼，近则惧孙夫入生变于肘腋之下。当斯之时，进退狼跋，法孝直为之辅翼，令翻然翱翔，不可复制，如何禁止法正使不得行其意邪!"其实，诸葛亮深知法正受宠于刘备，这才这样说。这是法外施恩，不按法律办事的生动例子。

诸葛亮对法正庇护有加，但对彭兼却又是另一种态度。彭兼为治中从事，“形色嚣然”,“诸葛亮虽外接待兼，而内不能善，屡密言先主，兼心大志广，难可保安。先主既敬信亮，加察兼行事，意亦稍疏，左迁兼为江阳太守”。后来，马超告发彭兼有大逆之言，刘备和诸葛亮便以谋反罪将彭兼捉起来。彭兼感到很冤枉，在狱中给诸葛亮写了一封很长的信，历述自己的功劳，尽白自己的冤枉，虽然把刘备比作“慈父”,称诸葛亮为“当世伊、吕”,但是最终还是不免一死。这是依据自己的好恶，律外妄杀的典型案例。

再如，后部司马张裕通晓占卜，曾谏刘备说“不可争汉中”。刘备不用裕言，遣将军吴兰、雷铜等人武都，结果打了败仗，吴雷诸人皆阵亡。据载：“初，先主与刘璋会涪，时裕为从事，侍坐，其人饶须，先主嘲之曰：‘昔吾居涿县，特多毛姓，东西南北皆诸毛也，涿令称曰诸(猪)毛绕涿居乎’!”裕因刘备无须，说了一个“潞(露)涿(豚)君”的故事，反唇相讥。“先主常衔其不逊，加忿其漏言，乃显裕谏争汉中不验，下狱，将诛之。诸葛亮表请其罪，先主答曰：‘芳兰生门，不得不锄。’裕遂弃市。”这完全是挟嫌杀人，哪里有法度可言?