康熙皇帝考察官吏的主要途径是:职能部门考察、亲察、密奏。其中,尤其注重亲察。
职能部门考察官吏,沿用明代方法:京察、大计和军政等。京察,即考察京官,六年一次;大计为考察外官,三年一次;军政是考察武官,五年一次。届时,由在京三品衙门堂官以上,地方督抚及提督、总兵自陈功过,吏部、都察院开列事实具奏候旨。其下属官员,分别由京堂、督抚、提督填注考语,造册开送吏部、都察院。上述被考察官员,凡清廉自守者荐举卓异,贪酷不谨者予以论劾,然后分别按例升赏、降革。
康熙皇帝利用旧制,但是并不墨守成规,他根据实际情况,有新的改进。鉴于原制度实施已久,有些流于形式,督抚和提镇对大计和军政不认真负责,“每将微员细事填注塞责,至真正贪酷官员有害地方者,反多瞻徇庇护,不行纠参,以致吏治不清,民生莫遂”;“贪酷庸劣之辈,无所戒惩,而守法奉公宣劳尽职者,遏抑不彰,无所激劝”,故于大计、军政之外,另实行“两年举劾”之制。这种制度是由军政长官举劾属下功过,分别奖惩。因京察间隔时间较长,康熙皇帝传谕各该衙门堂官,对属下随时甄别、指参,以示劝惩。同时,康熙还提出建立注册考核制度,规定部院官员,因病因事不上衙门者,均需注册,“以凭分别勤惰”。通过注册,康熙皇帝掌握了官员出勤情况,康熙五十三年(1714)二月,翰林等官告假者达三分之二。据此,他决定,“翰林院修撰、编修、检讨、庶吉士、教习进士,并科道官员,有告病回籍者,悉令休致”,解职回家。
亲察,是康熙皇帝经常采取的方式。主要是通过亲自接触官员,进行考察。其办法很多。总督、巡抚及各省其他文武大吏离京赴任前,向皇帝告别,称陛辞。陛辞时,康熙皇帝有针对性地同他们研讨问题,提出要求,做初步考察。康熙十八年(1679)八月二十六日,山东巡抚施维翰陛辞,康熙皇帝同他讨论了该地防止兵丁变乱一事。康熙二十四年(1685)二月十三日,漕运总督徐旭龄陛辞,康熙皇帝同他研究了禁陋规、节冗费、整理官吏队伍问题。康熙皇帝知道徐旭龄任山东巡抚居官清慎,鉴于以前几任漕督俱不称职,故将他升任此职,对他说“源洁则流清。尔为大吏,务正己率属,官吏自不为奸”。徐旭龄感激康熙皇帝知遇之恩,提出一套禁陋规、节冗费的计划回奏:“凡官吏营私莫如钱粮火耗,臣在山东曾行严禁。今者漕运陋规,巧立名色,积习相因,不可枚举。即如漕运过淮,例应盘验,乃经管官吏专事需索,以致旗丁穷困,盗卖漕粮,亏损国课。臣到任后,务彻底清厘,以苏军民之困。至额设标兵六千,臣衙门非有防守之责,似应量裁,以节冗费。前任漕督原系满官,故一应本章皆用笔帖式翻译。臣是汉人,奏疏止用汉字,所设笔帖式亦应裁撤。官省则弊亦省,似于地方有益。”对此,康熙皇帝表示赞赏,说“此等应行事宜,尔到任后即具本来奏,朕自允行”。
康熙皇帝还同即将赴任的广东提督许贞研究缉捕广东盗贼问题。许贞原为郑成功部将,降清后授左都督,驻赣县垦荒,耿精忠叛乱,他起兵剿贼,屡立战功,授为总兵,后晋提督,以骁勇善战著称。康熙对他说:“尔在江西著有战功,朕嘉尔劳,故简任提督。近闻广东盗贼未靖,尔宜加意缉捕,以安民生。”许贞回奏:“广东地方多有溪水,盗贼出没其中,最难捕治。臣今设法打造小船,或三里或五里安设水路塘兵,昼夜巡哨,庶盗贼可息。”康熙皇帝闻奏,很是满意。
通过陛辞时的初步考察,不仅皇帝对新任官员上任前的思想动向有了初步的了解,而且官员对新任职务的首要问题亦有一个思想准备。做这种亲察的前提是康熙对地方情况心中有数,因而提出的要求不限于一般性、抽象的说教,而是中肯的、关键性的、具体的。地方官赴任后,仍有不定时奉召陛见,“以地方情形及兵民生计,面加谘询,具有深意”。委任州县官员、地方武职人员,赴任前,康熙皇帝亦令引见,“亲验补授”,发现庸劣之员立即罢斥。此外,引见的官员甚多,诸如坐名题补武职人员、被参官员、保举人员、卓异、行取人员、世职官员、荐举官员、升补官员等,俱令引见。当然,康熙皇帝很重视接见效果,一旦发现效果不佳,则立即停止。如各省的布政使及按察使,原来沿袭明朝旧制,大计之际来京朝觐,以闾阎之利病上陈。后来发现,朝觐之期,官员借端科派,大小相循,私相交际。察吏本为安民,如此科派,必然扰民,非皇帝本意。还由于布政使、按察使专理钱谷、刑名,离任朝觐多有不便,且条奏不过细事塞责,并无民生利弊大事。因此,康熙皇帝于康熙二十五(1686)三月决定“各省藩、臬及各府佐贰官员入觐之例,通行禁止”。
康熙皇帝在亲阅各省大员所上的奏疏时,也从中考察官员。原任偏沅巡抚韩世琦,奉命采办楠木,借口四川酉阳土产楠木合式,请令蜀省督抚办理;及其改任四川巡抚,又奏称酉阳楠木数目丈尺,因路远不便察看,请行文湖广督抚就近察看。康熙皇帝从中看出他“前后题疏,参差不合”,故令吏部严加议处,将其革职。陕西灾荒,原任甘肃巡抚布喀,擅停宁夏等处济运陕西之粮,而将西安所属长武等州县之粮私行挽运;运粮迟延之责,皆委过于西安所属官员。及其调补陕西巡抚,又请令甘肃巡抚将宁夏之粮挽运,迟慢之罪又推委他人。康熙皇帝见此人只图个人功名利禄,不顾军民乏食,贻误军机,品德恶劣,特旨拟斩监候,秋后处决。康熙皇帝亲阅刑部秋审重囚档案,发现九卿阅视档案不认真,“阅视数月,其字句错误处并未看出一二”;刑部刊此档案“先不详审,殊属不合”。此类文书,关系人命,康熙皇帝认为一字一句的错误均不能容忍,故令都察院“严加议处”。此外,凡专务逢迎、以谬言相奏、冗长浮泛之类的奏章,康熙皇帝都一一指出,有的甚至给以处分。
康熙皇帝出巡时,均作察吏之举。他执政期间曾六次南巡,多次东巡盛京、吉林,西巡宁夏、山陕,北巡塞外蒙古,还经常巡视京畿周围等。每次出巡,各有视河、谒陵、狩猎、避暑等具体目的,但以周览民情、察访吏治为经常性任务。康熙八年(1669)二月,康熙巡行近畿,发现通州知州欧阳世逢、州同李正杰,庸劣无才,副将唐文耀不娴武事,俱令革职,并追究直隶督抚不早行参奏之责。康熙二十三年(1684)十一月,康熙皇帝第一次南巡,驻江苏宿迁,发现漕运总督邵甘问题严重,将其撤职,令随旗行走。康熙二十八年(1689)康熙第二次南巡,返京第二天,据所掌握的情况,任免一批高级官吏。如令漕运总督马世济,以疾原品休致,由兵部右侍郎董讷补之。原河道总督靳辅,实心任事,劳绩昭然,因此复其原品。以杭州副都统朱山庸劣解任,等等。康熙皇帝还以亲察发现的问题教育官吏。康熙出巡时亲察的特点是察吏与察访民情、听取民间反映相结合。康熙曾深有体会地说“凡居官贤否,惟舆论不爽。果其贤也,问之于民,民自极口颂之;如其不贤,问之于民,民必含糊应之。官之贤否,于此立辨矣”,这是他多年考察官吏的经验总结。
康熙皇帝晚年比较注意了解和考察部院司官。这些司官官职虽低,但潜力较大,日后可以委以重任。康熙皇帝放眼未来,对他们寄予厚望,有意多加了解和培养。对满洲司官,令其轮班佩刀,在侍卫处行走,“如此贤否始见”。清朝旧例,满洲官员不分文武,出征时均在夸蓝大(营长)、章京(负责人)等处行走。康熙皇帝令满司官佩刀,有参照旧例之意。部院汉司官等,“应照现今翰林官分班行走例,令伊等分班引见”。后来具体规定为“汉官每遇奏事,派六员引见”。对轮班引见的部院司官,“出题考试”。据说“完篇者居多。即不能诗文之人,所书出身履历亦甚明顺”。康熙皇帝通过这些办法,普遍了解了部院司官。
除亲察外,康熙皇帝对亲信密奏比较重视。尤其后期,阶级矛盾、统治集团内部矛盾日益尖锐,各级官吏很少据实上奏,康熙皇帝为了掌握真实情况,把密折视为特别耳目,谓“朕令大臣皆奏密折,最有关系,此即明目达聪之意也。其所奏之事,或公或私,联无不洞悉;凡一切奏折,皆朕亲批”。他还认为允许密奏有约束官吏之意,“诸王文武大臣等,知有密折,莫测其所言何事,自然各加惊惧修省矣”。
密折来源不一。有差遣到各地办事官员回朝复命时,受皇帝之命,将所见所闻密报;有的钦差可专折密奏;因派出钦差等人有在外地为非做歹者,康熙四十一年(1702)十月,给督抚密奏并擒拿歹徒之权;大臣、总督、巡抚、提督、总兵官皆许密奏。密奏曾收到一定效果,皇帝增加一个掌握众官员情况的渠道;有些通过其他途径难以查清的问题,经密奏得以明了。
康熙二十三年(1684)十月,奉差福建、广东开海的内阁学士席柱复命时,康熙皇帝向他询问了广东督抚、原任江南总督、河道总督、福建提督等人的情况。当时有一侍卫至铁索桥挂匾,“彼地督抚,馈银六千余两”一事,康熙是从回奏中得知的。康熙五十年(1711),江南科场案被公开揭发后,发生督抚互讦事件。江苏巡抚张伯行疏参两江总督噶礼与考官通同作弊,揽卖举人,胁索银两。噶礼疏劾张伯行挟嫌诬陷,监毙人命等七大罪状,加之审理之人偏袒噶礼,问题呈现复杂状态。康熙皇帝令江苏织造李煦调查、密奏审案实情、江南群众反映、噶礼与张伯行动态等。这对于他力排众议,果断处理此案极为有利。江南三江口及山东地方,盐贼横行,以致官盐雍塞,商旅受害。该地督抚提督总兵官内“并无一人据实奏闻”,而织造“曹寅、李煦有密折启奏”,康熙皇帝闻奏,钦派禁旅,清除盐贼。
但密奏并不绝对可靠,隐恶扬善者有之;诬陷他人者有之;借密奏巧取功名者亦有之。有人“以为吾曾陈奏,遂刊刻传播。或有未经陈奏,即行刊刻者”。康熙皇帝说“密奏亦非易事,稍有忽略,即为所欺”,关键是对其认真鉴别和正确掌握。这是康熙皇帝通过多年从政实践中积累的经验。