努尔哈赤在万历十五年(1587),率部众从硕里口呼兰哈达东南，嘉哈河、硕里加河之间的一个山岗上，筑城三层，建造楼台。在这年的六月二十四日，定国政，立法制，凡作乱、盗窃、欺诈，全部禁止。
努尔哈赤于万历十五年筑城建衙和定国政的情形，在建州女真历史上可以说是一件非常重要的事，同时，这也是努尔哈赤个人征程中的一件大事。尽管此时努尔哈赤只征服了十来个小部，建州女真还没有完全统一，领地狭窄，人丁不多，仅仅是辖众千余的一部之长，与臣民亿万疆域辽阔的明朝相比，与兵强马壮人口数以万计的叶赫、哈达、乌拉大部相比显得十分弱小，但是，他却胸怀壮志，高瞻远瞩，开始定辖区之政。
这个“国政”,首先是禁止作乱，禁止悖乱。“乱”,其意之一为“叛乱”,“悖”者，混乱或违反，悖乱二字连在一起，其意显然也是指的叛乱。简而言之，禁止作乱、叛乱，就是要维持社会现状，维护现存秩序，不许将现在的社会状况予以破坏和改变。“国政”的另一内容是禁欺诈，不许作伪、欺骗和敲诈勒索。“国政”的第三个内容是严禁“窃盗”,这是建州女真历史上第一次以法令的形式，来维护私有制，保护各人的私有财产不被他人窃取抢夺。除此之外，“国政”还有“立禁约法制”一句话，也就是《高皇帝实录》所说的“法制以立”,即还制定了其他禁令法例，还要禁止其他一些行为，还有一些规定必须要人们遵守，可惜《满洲实录》未具体载明，令人难以察知了。
努尔哈赤仿照明朝政府的制度，兴建了行使权力统治诸申、阿哈的公堂，并且搬用明朝的称呼，命名为“衙门”。这个词一直延续下去，直到天命十一年(1626)努尔哈赤去世以前，后金国汗、贝勒办公的地方都叫衙门，或叫大衙门，而不是称为宫殿。
国政的初定和衙门的兴建，集中反映出努尔哈赤辖区的建州女真发生了巨大的变化。看看女真中各类成员境况的差异，便可知道这个变化是何等的巨大，影响是何等的深刻和剧烈。这个变化主要体现在诸申身份、地位的下降及其与“贝勒”之间关系的变化两个方面。
建州女真虽然分成许多部落，各个部落的人丁众寡，牲畜多少，实力强弱，辖地大小，不尽相同，但各个部落的成员，总的来看，不外乎三大类别：第一类是酋长及其子弟叔侄，名目繁多，有部长、寨长、路长、屯长、城主等等叫法，亦有僭称“贝勒”“汗”“大人”的；第
二类成员是诸申；第三类成员是阿哈，亦叫包衣阿哈。酋长和阿哈数量都少，诸申的人数最多，在部落中影响最大，是各个部落的主体。
在努尔哈赤于明万历十一年(1583)起兵以前的几十年，甚至一二百年里，诸申是自由的平民，准确一点说，是任意耕猎、行止自由的氏族成员。“初定国政”以后，诸申的处境恶化了，身份和地位也下降了。
“初定国政”以后，“贝勒”与诸申之间的关系就发生了重大变化。这时的诸申，已行止被束，被淑勒贝勒努尔哈赤所束，既要“纳所猎”,又要听从贝勒的驱使，遭受贝勒的惩罚。例如，以前女真经常越边进入朝鲜的，努尔哈赤的“次将”马臣说，“那是过去的事，今则王子统率诸胡，号令进退，岂有违越之理”。一则曰“统率”;再则曰“号令进退”;三则曰“岂有违越之理”,充分表明了诸申被“淑勒贝勒”“王子”努尔哈赤辖治、约束、驱使的情形。
过去，诸申可以自由地前往朝鲜卖皮张，买耕牛，购农具，现在必须经努尔哈赤批准才能去。诸申汝可乙向马臣说，欲将熊皮、鹿皮带到朝鲜满浦去卖，买牛耕田，请马臣“言于王子”。马臣上报后，努尔哈赤不准，令其等待一段时间。
过去，诸申不受惩罚，自由度日。现在，努尔哈赤握有生杀予夺大权，制定各种禁令和规定，对听从命令的诸申，奖赐予酒，“违令者，斩头”。诸申童海老等违令潜入朝鲜渭原境内采挖人参，努尔哈赤命属将清查，查出后，每名罚牛一头，或交银十八两，“以赎其私自越江之罪”。如因贫困不能缴纳牛银，“则捉其家口，令充苦役”。努尔哈赤还亲自对申忠一说，今后若再有女真违禁私往朝鲜，朝鲜捕捉送回，“则我将极法斩之”。对于诸申一般的违令和犯下轻罪，努尔哈赤也要处治，或脱其衣，以鸣镝箭射其背，或者“打腮”以惩。
正是在努尔哈赤淑勒贝勒辖治诸申、惩罚诸申的条件下，也就是诸申对申忠一说“今则既束行止”的条件下，努尔哈赤才能让诸申“又纳所猎”,才能迫使诸申“纳所猎”,主要是要诸申屯田、当兵、服役，诸申必须屯垦田地和充当士卒。努尔哈赤在各地建堡驻兵，其兵“以各堡附近部落调送，十日相递云”。遇有征战，努尔哈赤规定各部酋长派兵数目，“传箭于诸酋，各领其兵”,“军器、军粮使之自备”。诸申还必须轮流到烟台服役，瞭望守卫，并且携带家口，“满一年递番”,“粮饷于各处部落，例置屯田，使其部酋长掌治耕获”。
初定国政以后，不只是诸申和“贝勒”的处境及其相互之间的关系发生了根本性的变化，就是淑勒贝勒努尔哈赤与来归、来投的其他女真部长之间的关系也有了显著的改变。《满洲实录》卷一汉文体载，万历十一年，努尔哈赤与萨尔浒部长诺密纳、嘉木湖寨主噶哈善、沾河寨主常书、扬书商议联合进攻仇人尼堪外兰时，“杀牛祭天立誓”。“四部长告太祖曰：‘念吾等先众来归，毋视为编氓，望待之如骨肉手足。’遂以此言对天盟誓”。
此处的“编氓”二字，查看同书满文体，系“诸申”。随后，诺密纳“背约不赴”,努尔哈赤只好与噶哈善、常书、扬书率诸申往攻图伦城。不久，诺密纳又暗中遣人往告尼堪外兰，泄露努尔哈赤再次用兵的机密，尼堪得以逃走。不仅如此，诺密纳还遣人威胁努尔哈赤不许侵犯栋嘉与巴尔达城。噶哈善、常书、扬书三位部长对此十分“忿甚”,“谓太祖曰：若不先破诺密纳，吾等必附诺密纳矣”。以上记述，一则说四部长与努尔哈赤立誓之词为“待之如骨肉手足”,“毋视为诸申”;再则说诺密纳可以背约不赴，还遣人威胁努尔哈赤；三则说噶哈善等三位部长要努尔哈赤袭击诺密纳，否则“吾等必附诺密纳矣”,这一切表明诺密纳等四位部长与努尔哈赤之间是平等的联合关系，而非投归努尔哈赤麾下，尊其为主。可是，初定国政以后，情形就不一样了。
明万历十五年(1587)六月，努尔哈赤初定国政。第二年上半年，苏完等三部部长来归。《满洲实录》卷一对此事载述说：
三部长率众归降。时有苏完之部长索尔果率本部军民归，太祖以其子费英东为大臣。又栋鄂部部长克辙孙何和里亦率本部军民归，太祖以长公主嫩哲妻之，授予大臣之职。又雅尔古部长扈拉瑚杀兄弟族众，率军民来归，将其子扈尔汉赐姓觉罗，为养子，亦授大臣之职。
将这三位部长率众前来的情形与诺密纳等四位部长的盟誓相比较，便可看出有三点重大区别：
一是诺密纳等明确提出，不当诸申，而是“骨肉手足”,努尔哈赤同意，并以此为誓。而索尔果等三位部长则没有这种要求。
二是《满洲实录》对索尔果等之来归，明确地加上小标题：“三部长率众归降”。
三是努尔哈赤对苏完等三部长之子孙皆“授予大臣之职”,诺密纳等人无此情形。集中到一点，即索尔果等三位部长是“率众归降”,是向已经初定国政身为辖区之主的“淑勒贝勒”努尔哈赤归降，双方之间是有着上下隶属的君臣关系。
综合以上“初定国政”的内容、诸申与“贝勒”身份、处境的变化及二者之间关系的变化以及努尔哈赤与苏完三部长之间君臣关系的确立，这一切归根结底，说明了一个十分重大的问题，即建州女真的国家萌芽形态已经出现，并在迅速发展，诸申已从自由的氏族成员下降为奴隶占有制国家统治的穷苦平民，努尔哈赤从原来僭称“贝勒”的氏族制度下的酋长，上升为分授大臣辖兵治民的君主，当时的女真人称他为“王子”。
建州左卫指挥使努尔哈赤，起兵十年之后，兵力由“遗甲十三副”,发展到现在的一万五千余人，统一建州女真，在费阿拉“称王”。他的事业之所以蒸蒸日上，有两方面非常值得注意的因素：一方面是自己策略的正确，另一方面是李成梁策略的错误。
一点一滴地壮大自己，一寨一部地吃掉敌人，这是努尔哈赤在统一建州女真时采取的内部策略。他善于把一切可以利用、争取、团结的力量，集聚到自己的周围。就像同诺米纳、噶哈善等盟誓是一例。但对他们则区别对待，诺米纳背盟通敌，就设计除掉；噶哈善忠诚效力，就结为姻亲。又如，鄂尔果尼和洛科则是另外一例。对敌人营垒里虽有箭族之仇而又放下武器的人，他不仅“宥其死赡养之”,而且封官信用。随着自己力量的不断壮大，便由近及远，先弱后强，一寨一城，一族一部地逐渐并取建州各部。
努尔哈赤统一建州女真时采取的外部策略。既向明朝称臣纳贡、互市通好，又暗自独立、发展实力，如何处理同明廷的关系?这是摆在努尔哈赤面前非常严肃的课题，也是其事业成败的关键。努尔哈赤曾目睹建州女真首领两例失败的教训：王杲纵兵犯边，被斩首京师；尼堪外兰因仰人鼻息，则被明廷唾弃。努尔哈赤则采取明作明廷官员、暗自发展势力的两面政策，从而避开明廷的注意，完成了对建州女真的统一。
因为明朝辽东总兵李成梁的骄傲和失算，为努尔哈赤统一建州女真提供了一个有利的客观因素。朝鲜兵曹判书李德馨向其国王进启努尔哈赤称：“其志不在于小，助成声势者李成亮(梁)也。渠多刷(送)还人口于抚顺所，故成亮(梁)奏闻奖许，驯致桀骜云耳。”李成梁被努尔哈赤的“恭顺”所麻痹。他认为努尔哈赤既恭顺听命，也成不了什么气候。
从万历十一年至十九年(1583—1591)(这一年李成梁解任),适值努尔哈赤统一建州女真时期，李成梁却把重兵投向“北元”势力和海西女真，屡获大捷，便“贵极而骄”。李成梁的骄傲和失算，给努尔哈赤造成两方面的有利条件：一方面努尔哈赤利用这个时机，几乎未受到外力的干扰，统一建州女真，形成一支万人铁骑，并建立“王权”;另一方面海西女真受李成梁重创，实力削弱，元气损伤，从而使建州与海西的力量对比，发生了有利于努尔哈赤的非常显著的变化。