从汉元年被封刘邦，到汉五年楚汉作战的同时，数回关中，在萧河的协助下，立太子，建汉制，已建立起汉初政治制度的雏形。这套政治制度，到汉高帝十二年四月刘邦逝世前，经过不断增补，已基本趋于完善。所谓的“汉袭秦制”,是指这套政治制度基本因袭秦朝。

秦始皇统一中国后，打破了传统的分封制，将大权揽于自己之手，在全国建立起中央、地方和乡村基层三级统治网络，西汉政权也是如此。

汉的中央政府和秦王朝一样，设“三公九卿”,皇帝则总揽大权。

所谓“三公”,即指丞相、太尉和御史大夫。丞相，为三公之首，主要任务是辅助皇帝处理国家政务。秦设左右丞相，而刘邦只设一相，到孝惠帝时，才增设二相。太尉，为全国最高军事首脑，主管国家军事。御史大夫，也可称副丞相，为全国最高监察首脑，他的任务比较繁杂，既要协助丞相处理政事，又要掌管符玺、图籍、秘书及朝内文件，还要受理百官奏事，监察百官。汉高帝元年(前206),刘邦拜萧何为丞相，留守关中。汉高帝九年

(前198),刘邦将丞相改为相国，复拜萧何为相国。太尉，汉始未设。直至汉高帝十一年(前196),刘邦北征陈豨，才拜周勃为太尉，领兵随往。汉

初第一位御史大夫是周苛，为汉元年所拜。汉高帝四年(前203),周苛守荥阳被项羽所杀，刘邦复拜其弟周昌为御史大夫。汉高帝九年，周昌被徙为赵相，翌年江阴侯赵尧又接任此职。

三公以下，就是九卿，即：一是奉常(太常),掌宗庙祠祭，朝廷礼仪，并主持考试，所属太史令掌吏书、历法、天象、灾异之事。二是郎中令(光禄勋),皇帝的最高警卫官和朝廷政务秘书长，管理宫殿掖门户，所属诸大夫、议郎，负责顾问应对。三是卫尉(中大夫令),宫内警备长官。四是太仆，管理皇帝的车马。五是廷尉(大理),全国最高司法首脑。六是典客(大行令、大鸿胪),负责各少数民族事务。七是宗正(宗伯),管理皇族事务。八是治粟内史(大农令、大司农),全国最高财政首脑。九是少府(考工),皇帝私人财政长官，管山海池泽税收。对于汉初担任过九卿的官员，史书中记录的不够全面，据《汉书·百官公卿表》中载，叔孙通在汉高

帝七年(前200)任过奉常，王恬起在汉高帝五年(前202)任过郎中令；郦商在汉高帝六年(前201)任过尉卫，夏侯婴、上不害分别在汉元年、汉六年任过太仆；义渠在汉高帝五年任过廷尉。除此之外，襄担任过治粟内史；阳咸延担任过少府。“三公九卿”制，源于秦，传至汉，基本没有什么改动，构成了秦、汉朝的最高统治机构。以后，历代沿革，名称虽有所改动，但其职权范围，基本上和汉代保持了一致。

汉初，在地方上，也仿效秦廷，力求推行郡县制。

秦朝初年，秦始皇将全国分成三十六个郡，而到末年，增加到四十个。刘邦自封刘邦，到楚汉战争结束，这期间，他每占一个地方，每平定一个诸侯国，都依秦法，力求设置郡县：像汉高帝元年(前206)八月，他还定三秦，就将关内之地，分设为渭南、河上、上郡三郡。

汉高帝二年(前205)十月，他将河南国改成河南郡；三月，虏殷王印，置河内郡；六月，拔废丘，将雍地分为中地、北地、陇西三郡；九月，韩信破魏王豹，又把其地分为河东、上党、太原三郡。

汉高帝三年(前204)十月，韩信兵下赵地，刘邦又将其地分设了常山、代郡二郡。

如此等等，刘邦所设置的这些郡县，到后来虽有所变化，但据《史记·汉兴以来诸侯王年表》记载，达十五个之多，但具体哪十五郡，书中并未记全。《廿二史考异》上认为，这十五郡应为：河东、河南、河内、东郡、颍川、南阳、汉中、巴、蜀、广汉、陕西、北地、上郡、云中并内史。而在《刘邦》这本小册子中，认为云中为地名，非郡名，《廿二史考异》误将地名当成了郡名，应将云中改为上党。

在汉初，刘邦直接统治的就这十五郡，后在铲除异姓王的过程中，虽也立了一些同姓王，但也同时增设了一些郡县，在他逝世前，这种郡县已增加到二十余个。

汉初郡县官员的设置，也几乎与秦王朝相同，郡设郡守，掌管一郡行政；郡尉，主管一郡军事。

郡下设县，县的设置主要根据人口稠稀而定，“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷”。因县有大有小，所以设置的官员也略有差异：够万户以上的县，设县令，以下的则设县长。县令、县长，是一县最高的行政长官，下配副手县丞，协助县令、县长处理一县政务。一县军事，则由县尉担负。这些县级的主要官员，一律由汉朝廷直接任免、调动，也直接向汉朝廷负责。

西汉的乡村基层组织，也是仿效秦制，从下向上的组织形式是：伍、什、里、亭、乡。五家为一伍、有伍长；十家为一什，有什长；百家为一里，有里正(魁)、里监门；约十里为一亭，有亭长；十亭为一乡，乡置三老、秩、啬夫、游徼。其中三老主教化，秩、啬夫掌民事纠纷，收赋税、游徼则主抓地方治安。因乡政权仅次于县，地位十分重要，所以汉初对三老有专门的规定：

“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老，与县令丞尉以事相教，复勿徭戍。”

由此可见三老的位置，也反映出汉初对乡村政权建设的重视。

这套从中央到地方由三层组成的政权机构，从下至上构成了中央集权国家的封建统治网络。这套网络具有两个鲜明的特点：一是用郡县制代替了传统的“世卿世禄”“分土封侯”的分封制，符合历史发展的潮流；二是国家的军政大权和对郡县主要官吏的任免权都掌握在皇帝手中，这对抑制地方割据势力，维护国家统一，发展经济、文化，都起到了重要的作用。

刘邦在推行郡县制的同时，也在相当地区实行了分封制：

汉高帝六年(前201)初，在分封功臣的过程中，他一下子分封了一百四十余人为侯，大侯食万户，小侯食五六百户。具有代表性的有萧河为郯侯，张良为留侯，陈平为曲逆侯、曹参为平阳侯、周勃为绛侯，樊哙为舞阳侯，郦商为曲周侯、夏侯婴为汝阴侯，灌婴为颍阴侯，傅宽为阳陵侯，靳歙为建武侯，王吸为清阳侯，周昌为汾阴侯，赵尧为江阴侯，陈豨为阳夏侯，任敖为广阿侯，王陵为安国侯，审食其为辟阳侯，吕释之为建成侯，等等。

在刘邦称帝前后，因各种原因，他还分封了九个异姓王，即：楚王韩信，梁王彭越，淮南王英布，韩王信，赵王张敖，燕王卢绾，长沙王吴芮、闽越王无诸，南粤王赵佗。

在封建社会里，领主割据势力常是大乱的一个发动者。汉初，这些王侯尤其是握有军、政、财三大权力的诸王，拥有颇大的势力，对新生的汉政权构成了直接的威胁。这点，刘邦凭自己多年从军从政经验，已看得十分清楚。因此，他把这些异姓王看成眼中钉、肉中刺，必欲铲除而后快。从他称帝到逝世，在这七八年间，刘邦采用了各种方式，除吴芮、无诸、赵佗三人没动外，其余或降、或擒、或杀。刘邦这种诛杀功臣的行为，虽有违道义，但对维护汉初政权、百姓的生息却有着进步作用。

刘邦在铲除异姓王的同时，又在原土地上先后分封了九个同姓王，即：刘肥为齐王，刘交为楚王，刘濞为吴王，刘长为淮南王，刘友为淮阳王，刘恢为梁王，刘如意为赵王，刘建为燕王，刘恒为代王。在这九王中，除刘交、刘濞外，其余均为刘邦之子。

这样，在汉初的国家体制中，就形成了一种郡县制与分封制相互交叉、并存的局面。这种局面又是怎样形成的呢?

其一，传统观念的影响。

公元前221年，随着秦王朝的建立，延续了近千年的分封制虽然灭亡了，但长期以来所形成的传统观念，并没有马上随着制度的灭亡而消失，而是以不同的形式、不同的理解、不同的心态，存在于社会各阶层。秦王朝郡县制及其观念的产生、发展，虽然在一定程度上冲淡了这种分封观念，但因时间较短，难以一下根除。秦末暴政，又激起了一些人的恋旧情绪，使分封观念，又死灰复燃。

“项燕为楚将，数有功，爱士卒，楚人怜之。或以为在，今诚以吾众为天下倡，宜多应者。”

秦二世元年(前209)七月，陈胜起义，正利用了楚地百姓豪杰的这种怀旧情绪，以获得人民支持。

“将军身披坚执锐，伐无道，诛暴秦，复立楚之社稷，功宜为王。”同月，陈胜至陈，在当地三老、豪杰支持下，率先自立为楚王。自此以后，分封回巢，犹如一阵旋风，席卷整个华夏大地：八月，武臣攻下邯郸，自立为赵王。九月，韩广自立为燕王。同月，田儋自立为齐王，魏咎自立为魏王。

汉高帝元年(前206)二月，项羽入关，于戏王连封十八王，自立为西楚霸王，封刘邦为刘邦。

传统的分封观念以及这种观念乘反秦之际，又付诸行动的浪潮，难道对刘邦就没有影响吗?

从刘邦出生到创建汉朝，经历了战国、秦、汉初三个时期，通过他的耳闻目睹，传统的分封观念不仅对他有影响，而且还影响颇深，这从他起事后的经历就可看出。

秦二世元年(前209)九月，他兵下沛县，被拥为沛公，成为一地之长。秦二世二年(前208)六月，应项梁之召，往薛，共立故楚怀王孙心为楚王。

同年末，“怀王与诸将约，先入定关中者王之”。为王关中，刘邦借项羽在河北与秦军主力激战之机，领兵从武关入秦，灭秦廷，降子婴。

汉高帝元年，刘邦被项羽封为刘邦，未能称王关中，内心不满，遂生与项羽争霸天下之意。可见关中王对刘邦具有多么大的吸引力?

任何事物都有自己发展过程，刘邦由布衣一跃而成为帝王，也是如此。他先被拥沛公，继而被封刘邦，还定三秦后，随势力的增强，才与项羽相争，成为一代开国之君。所以严格地说，刘邦是借助分封势力的力量，而统一江山，成为帝王的。

刘邦的分封意识还来自自己集团内部，其核心人员主要有三部分人：布衣、秦廷下层官吏和六国后裔。张良，出身故韩相世家；韩王信，为故韩襄王之孙；张耳，曾是魏公子无忌门客；魏王豹，为故魏公子。还有一位故国遗民郦食其等，都属后者。在这些人当中，除有的人，如张良的传统意识有所转变外，整体上看，分封观念相当浓厚。像魏王豹、韩王信，都先后裂土背汉。就连郦食其，在楚汉相持最关键的时刻，还向刘邦献策“欲立六国后以树党”。多亏张良劝阻，才避免了一场灾难。这些人大多都先后被诛，但他们的言行，能对刘邦一点儿影响也没有吗?

刘邦称帝后，在洛阳南宫举行的宴会上，高起、王陵还称赞刘邦说：“陛下使人攻城略地，所降下者，因以与之，与天下同利也。”

这既说明了分封观念在群臣中残留之广，也反映出刘邦确实受到了它的影响。

值得一提的是刘邦在实际斗争中，渐渐认清了分封制的危害，并采取相应措施，才得以夺得天下，巩固政权。

其二，夺取战争胜利的需要。

刘邦在平定关中后，要夺取天下，就一定要赢得楚、汉战争的胜利。但当时彼强己弱，要达目的，必须获得广泛的支持。在群雄蜂起的局面下，不少有为之士，都把建功立业、裂土封侯当作奋斗的目的。为此，刘邦除认识的因素外，这种现实也不得不使他把分封王侯，作为获得支持的一种需要、手段和策略。

汉高帝二年(前205)三月，他从董公之言，发檄告诸侯说：“天下共立义帝，北面事之。今项羽放杀义帝江南，大逆无道?寡人悉发关中兵，收三河士，南浮江、汉以下，愿从诸侯王击楚之杀义帝者?"

四月，率诸侯兵五十六万人东向讨楚。他以项羽背约和维护故主为名，组成了反楚统一战线，获得了各诸侯王的支持。

同月，他兵败彭城，退至下邑，对群臣说：“吾欲捐关以东，等弃之，谁可与共功者?”

张良当即回道：“九江王布，楚枭将，与项王有隙，彭越与齐反梁地，此两人可急使。而刘邦之将，独韩信可属大事，当一面。即欲捐之，捐之此三人，则楚可破也?"

楚强汉弱，为战胜项羽，他许以封地。

汉高帝三年(前204)十一月，随何奉刘邦之命，前往淮南说降英布，在阐述各种利害关系后，仍以“刘邦必裂地而封大王”相许。不久，英布果然背楚降汉。

以裂土封王为诱饵，变敌手为属将。

汉高帝四年(前203)十一月，韩信平定齐地，遣使请刘邦封他为假齐王。刘邦听后，勃然大怒。在张良、陈平的暗示下，他马上改变了态度，道：“大丈夫定诸侯，即为真王耳，何以假为!”

不久，派张良送去印绶，并令韩信马上出兵击楚。

以分封为手段，获得了韩信的支持。汉高帝五年(前202)十月，楚、汉决战于垓下，刘邦从张良之计，封韩信为楚王、彭越为梁王、英布为淮南王。三人得封，这才发兵会师，败项羽于垓下。正如张良所言“封此三人，必败项羽”。

由此可知，刘邦分封诸侯，也是形势所迫，为取得楚、汉战争的胜利，不得已而为之。

其三，也是汉初守土安民的一种措施。

汉初，由于连年的战争，人口减少，财力不足，人才缺乏，新起的汉朝廷，其统治实力一下子难以通达全国。所以，分封一些诸侯王有利于镇边防寇，守土安民，国家稳定，政权巩固。

最初分封的九个异姓王，在刘邦的有生之年，基本上都被铲除，唯长沙王吴芮、闽越王无诸、南粤王赵佗一直未动，这是因为他们身处边境，起着镇边防寇的作用。

消灭了异姓王，刘邦又分封了九个同姓王，但这些同姓王权力已远不及异姓王。刘邦令他们守一方之地，安一方之民。汉廷可暂时减轻压力，充实自己的统治力量，待时机成熟，再铲除这些同姓王。这对汉初的国家稳定，政权巩固，起着一种积极的作用。

正因为以上原因，汉初的统治体制，形成了郡县制、诸侯国并存的局面。刘邦消灭异姓王，又封同姓王，是希望通过亲属关系，稳定政权，加强统治。这些诸侯国大小不一，小的有城十余，"大者跨州兼郡，连城数十”,而且“宫室百官同制京师”,但他们的权力和异姓王相比，都大大削弱了。刘邦为了加强中央对他们的领导和控制，采取了三项措施：

第一，有权随时惩罚和废黜他们。比如，汉高帝七年(前200)十二月，匈奴兴兵攻代，代王刘仲弃国逃回洛阳。刘邦一怒之下降刘仲为邰阳侯，复立幼子如意为代王。

第二，诸侯王国的重要官员，一律由朝廷派出。当时的诸侯国都是“太傅辅王，内史治国民，中尉掌武职，丞相统众官，群卿大夫都官如汉朝”。刘邦规定，这些王国的丞相、太傅、中尉等重要官员，必须由中央委派，并派得力大臣去担任。比如，周昌曾为赵相，曹参曾为齐相。他还规定，诸侯王国也同郡县一样，同样要接受中央派出的刺史的监察。这些由中央派出的重臣，身兼两种任务，一是辅佐诸王管理王国政事；二是监督诸王的行为，如发现有不轨迹象，立刻上达朝廷。

第三、在军事上加以控制。各诸侯王国虽都拥有军队，但都由朝廷派出的中尉统领，且刘邦规定，没有中央的虎符，各诸侯王不得擅自发兵，否则严惩不贷。

除此以外，刘邦还对诸侯王有另外一些规定。可见，汉初的同姓王已不同于异姓王，和春秋战国时的诸侯王更有质的区别。他们虽与郡县同存，但也和郡县一样，直接受到汉朝廷的领导和控制。

然而，诸侯王国和郡县相比，所存在的割据反叛危险毕竟大些，对此，刘邦有一定认识。在所封同姓王中，兄子刘濞的年龄大些。他曾警告说：“切记，天下同姓为一家，日后勿反!”

刘邦死后不久，文帝就开始削弱诸王国势力，至景帝，爆发了七国之乱。叛乱被镇压后，汉廷采取各种措施，已使“诸侯唯得衣食税租，不与政事”,与郡县一样，全部权力已收归朝廷。

在推行郡县制，抑制王国权力的同时，为了加强中央的统治，巩固新生的政权，刘邦仿效秦始皇的做法，采取了迁徙豪强的政策。

秦始皇二十六年(前221),平定六国，统一海内，遂“徙天下豪富于咸阳十二万户”,以铲除旧六国豪族，维护自己的统治。

汉高帝九年(前198)冬，基于秦廷经验，刘敬向刘邦进言道：“匈奴河南白羊、楼烦王，离长安最近处只七百余里，轻骑一日一夜可进关中。关中初兴，民少而土地肥沃，陛下虽都秦地，然山东六国强族仍在，一旦有变，陛下难以高枕无忧。臣愿陛下徙六国之后及各地豪杰、名家居关中，无事可防胡，诸侯有变，也可足兵以东伐。”

刘邦闻后，连声称善。

十一月，刘邦下诏，将六国后裔、豪强名家，及齐地田氏、楚国昭氏、屈氏，景氏、怀氏五大族约十余万人口迁至关中，赐予好田宅，使在秦地建立新家业。

刘邦的这种做法虽非独创，但也达到了三种目的：一则增加了关中人口，有利发展经济；二则补充了兵员，有利防胡；三则将齐、楚大族集中管理，消除了地方隐患，有利于汉廷的统治，国家的稳定。

总之，刘邦在众臣的辅佐下，建立起的一整套政治制度及相关政策，加强了中央的权力，巩固了汉初政权，为西汉数百年基业打下了牢固的基础。