刘秀在治理天下的过程中，总的来说还是非常顺利的。然而在“度田”这项经济措施上，他却遇到了一些麻烦。

所谓“度田”,简单地说就是核实有关垦田及户口的统计数字。建武十五年(公元39),刘秀“诏州郡检核垦田顷亩及户口年纪，又考实二千石长吏阿枉不平者”。意思是命令各州郡清查耕地数量以及民入户口年龄，并考察落实二千石秩级长吏阿枉不平的行为。此诏在当时称为“度田令”。刘秀为什么要下令度田呢?是由于“天下垦田多不以实自占，又户口、年纪互有增减”,东汉政府需要掌握确切的土地及人口数字，以便征收赋税和征发徭役。当然，这里面也包含有限制豪强大家兼并土地和奴役人口数量之目的。

但是，刘秀低估了度田令进行的难度。当度田令颁布之后，立即为社会各方面所抵制，执行的情况也非常不好。首先从农民的情况来看，两汉之间，他们通过战争的暴力手段，从当时的地主手中夺得了大量土地，还有很多人借着这个机会挣脱束缚，获得人身解放。现在东汉政府要实行度田，清查土地和户口，试图重新控制他们，把枷锁再度套在他们身上，这自然要遭到农民的反对。

再从地主的情况来看，他们本来就是大量土地的拥有者，尤其那些大地主，差不多都拥有一定的武装，号称“大姓”“兵长”,所隐瞒的田地和依附的人口很多。政府度田，他们自然不愿意被清查，因为这个原因也极力反对。不过他们所采用的方法一般都是与官府相勾结，采取谎报等手段蒙混过关。而地方官或者惧怕他们，或贪于贿赂，或利害相连，所以也甘心情愿与他们沆瀣一气。

最后从州郡官员的情况来看，他们可以说既是度田令的执行者，很多人又大多兼有豪强地主的身份，或与当地豪族有着这样那样的关系，所以这些人呢?也势必不肯如实丈量土地，呈报户口。史称：“刺史、太守多为诈巧，不务实核，苟以度田为名，聚人田中，并度庐屋、里落。”这其中，最可怕的是后一种情形，就是以度田为名，不仅丈量农民的田地，还将房舍、里落都作为田地进行丈量，从而想把负担转嫁到老百姓头上。总之，地方官是“优饶豪右，侵刻羸弱”“多不平均”。其结果自然搞得“百姓嗟怨，遮道号呼”。

当时诸郡各遣使来京上奏度田之事，刘秀对这事很关注，就逐一披阅。他发现陈留郡奏事的文牍上歪歪扭扭地写有一行小字，仔细一看，上面写道：“颍川、弘农可问，河南、南阳不可问。”刘秀看到这里不明白这说的是什么意思，便把陈留使吏叫来盘问。使吏怎么敢讲出实情，撒谎说这是在洛阳长寿街上得到的。刘秀是多么聪明的人啊，一个小小的谎言岂能瞒过他的眼睛?他对使吏不说实话非常气怒，正要发作之际，这时候帐幕后传来了他十二岁的四子东海公刘阳(汉明帝刘庄)的说话声：“吏受郡敕，当欲以垦田相方耳。”意谓这是使吏所受郡太守的教诫，让他按“颍川、弘农可问，河南、南阳不可问”的原则，去求问其他郡垦田之数，来与自己郡的垦田数作比较，以防止所上奏的数字偏低或偏高。很明显，此乃地方官员应付朝廷“政策”的一种“对策”。刘秀听了以后，奇怪地问道：“即如此，何故言河南、南阳不可问?”意思是说，即使如你所讲的那样，为什么说河南、南阳两地不可以求问呢?

刘阳不慌不忙地回答说：“河南帝城，多近臣，南阳帝乡，多近亲，田宅逾制，不可为准。”其意是讲，河南尹是帝城(京师)所在地，皇帝的近臣很多，南阳郡是帝乡所在地，皇帝的近亲很多，这两地田宅超逾制度规定的现象可以说非常普遍，不能用那里作衡量的标准。刘秀于是命令虎贲将继续诘问使吏，使吏这时见隐瞒不过，便一五一十地做了交代，竟然和刘阳所说的一模一样。刘秀又进一步“遣谒者考实，具知奸状”。

帝城帝乡现象，集中体现了当时东汉这样一个建立仅仅十五年的帝国的政治面貌，反映了刘秀政权多用乡曲故旧的保守性。其实，这些原因也都是刘秀自己一手造成的。早在建武十一年，并州牧郭伋赴任路过京师，刘秀问以得失，郭便直言道：“选补众职，当简天下贤俊，不宜专用南阳人。”由这里就可以看出当时“专用南阳人”的现象已经相当严重。

史载，刘秀对郭伋的谏言是采纳了的。当然，一种用人格局的完全改变，也不是短短几年时间就可以能够做到的。不过这件事让人值得注意的是，连一个十二岁的少年都知道的帝城帝乡现象，深谋老算的刘秀竟全然不知，这恐怕也是一种“旁观者清，当事者迷”吧!

看到度田令实施过程中严重的营私舞弊行为，刘秀下定决心严厉惩处。就在颁布度田令当年的冬天，大司徒欧阳歙被抓进监狱，罪名是“前为汝南太守，度田不实，臧罪千余万”。这是刘秀因为度田问题而处置的第一位大臣。由于欧阳身为三公之一，地位极高，所以引起的震动很大。不过，从事情的最后结果来看，刘秀的这种做法似乎并不那么理想。

欧阳歙，字正思，新莽时为长社宰，更始朝任武原令。刘秀平定河北至武原，见欧阳歙政绩卓著，迁河南都尉行太守事。东汉建立后，他就被封为列侯，历官河南尹、扬州牧、汝南太守。欧阳歙在任上，一边做官，一边教书，常有学生数百人，是一个亦官亦学的人物。后征拜大司徒。然而屁股还没有坐热，便东窗事发，银铛入狱。他的那些学生们自然为老师鸣不平，守阙求哀者竟多达千余人。甚至有人自己剃去头发，意谓自受髡刑，以表示救助老师的决心。

有一个叫礼震的十七岁青年人，听说欧阳的案子就要开始判决了，立刻从家乡平原(今山东平原南)赶赴京师，当行至河内郡获嘉县(今河南新乡西)时，就把自己捆绑起来，向皇帝上书道：“臣师大司徒欧阳歙，学为儒宗，八世博士，而以臧咎当伏重辜。歙门单子幼，未能传学，身死之后，永为废绝，上令陛下获杀贤之讥，下使学者丧师资之益。乞杀臣身以代歙命。”其中心意思就是要求替代欧阳歙去死，以拯救《欧阳尚书》这门学问，使它不致废绝。不巧的是，当这份上疏奏至皇帝那里时，欧阳歙已经死在狱中。

然而，紧接着欧阳歙的掾属陈元又“上书追颂之，言甚切至”。刘秀见引发了这么多的事情，颇感棘手，同时也担心落一个杀贤的不好名声，于是给已死的欧阳歙“赐棺木，赠印绶，赙缣三千匹”,这样做就等于替他恢复了名誉，而所犯臧罪也就不了了之。表面上看，刘秀与欧阳歙，是皇帝处理度田不实的大臣，而实际上刘秀所要面对的，乃是以欧阳歙为首的以其弟子为骨干的儒宗豪族集团。双方在较量的初始阶段，刘秀还相当主动，占有优势，但最后的结果，却是以皇权的某种退却而告终。

建武十六年，刘秀又开始对度田不实的郡太守大开杀戒。“河南尹张印及诸郡守十余人，坐度田不实，皆下狱死”。这次的严惩还涉及功臣刘隆。

刘隆，字元伯，为南阳刘氏宗室。

王莽居摄时，刘隆，父刘礼与安众侯刘崇就起兵反莽，事败，罪灭满门；刘隆当时不满七岁，因为这个原因才幸免于难。当刘隆长大后，学于长安，并投身农民军，被更始帝拜为骑都尉。他得知刘秀在河北发展势力，便又投奔到那里，仍被任为骑都尉，与冯异共拒朱鲔、李轶等。在这段时间里，李轶杀害了留在洛阳的刘隆的妻子。刘秀称帝后，他受封为列侯，拜诛虏将军，在这以后参加过讨伐李宪的战争，并屯田武当。建武十一年(公元35),他受任南郡太守，在其后的度田中，因为有严重的舞弊行为，被征下狱。刘秀因为觉得刘隆是宗室，又是功臣，“特免为庶人”。刘秀这次之所以杀郡国守、相比较多，他就是希望通过此举起到某种震慑作用。有一次，他从容地向虎贲中郎将马援说道：“吾甚恨前杀守、相多也!”意思是讲，我十分后悔前些时候杀的郡守、国相太多了。马援的回答十分巧妙，他说：“死得其罪，何多之有!但死者既往，不可复生也!”意谓这些人的死是罪有应得，谈不上多不多的问题；不过已经死了的人，却是永远不可能再活过来了!话语之间，隐含着一种批评。刘秀听罢，哈哈大笑起来。

然而，刘秀万万没有料到，他的高压政策不仅没能使度田令顺利得到实施，相反所带来的竟是以民变形式出现的武装对立与抗争，“郡国大姓及兵长、群盗处处并起，攻劫在所，杀害长吏”。这就是所谓的“度田事件”。在“并起”的反抗者队伍中，“大姓”“兵长”属于一类，而“群盗”则属于另一类。前者就是豪强地主，他们反抗是为了保护自身的既得利益。后者就是农民大众，他们反抗一则是反对政府的控制；再则也是反对官员借度田之名转嫁负担胡作非为。

如此两类反抗交织在一起，虽然让反抗的声势异常强大，但也令整个事件的性质也变得复杂化。刘秀命令“郡县追讨”,可是“到则解散，去复屯结”,军事镇压几乎无能为力。在这些反抗的地区，以“青、徐、幽、冀四州尤甚”。后来，刘秀采取镇压与分化相结合的好办法，鼓励反抗者自相揭发，规定“五人共斩一人者，除其罪”。

另又对官吏实行了特殊政策：“吏虽逗留、回避、故纵者，皆勿问，听以讨奸为效；其牧守令长坐界内盗贼而不收捕者，又以畏软捐城委守者，皆不以为负，但取获贼多少为殿最；惟蔽匿者，乃罪之。”这就是说，官吏们以往种种过失或错误，可以一概不论，而今只看“讨奸”“获贼”的情况，以这个作为考核的标准；唯有蔽匿反叛的，才算犯罪。有了这种特殊的政策，官吏们也就全都放下包袱，轻装上阵，“于是更相追捕，贼并解散”。对于那些捕获的大姓兵长，则把他们迁徙到其他郡县，不但不予处罚，反而倒“赋田受禀，使安生业”。很明显，刘秀对豪强地主和他的官吏，一概给予了妥协让步，而对农民大众，却分化瓦解，予以镇压。如此，反度田的斗争总算被平息了。