光武帝刘秀即位以后，天下田地大多荒芜，无人耕种。如何才能让人民过上正常生活，而其中致关重要者，莫过于把流散的生产力重新安置到土地上，使小农经济有一个重新组成的可能。

而要改变父子流亡，夫妇离散，庐落丘墟，田畴荒秽的景象，首先要解决的便是奴婢问题，此外还要采取适当措施，减轻已耕农民的经济负担，使他们有一个最起码的再生产的条件，经济残破现象才会从根本上得到改变。

王莽时期，因政治、经济原因，促使大批良民沦为奴婢。而这在实际上就是大量劳动力被迫脱离土地和自己所从事的行业，给社会经济造成极大破坏。这些都促成刘秀即位后，实行放免奴婢和改善奴婢的地位法令的出台。光武关于奴婢法令的条文，从建武二年(公元26)五月至建武十四年(公元

38)十二月的十二年半间，他一连发布了九次此类的诏令：

建武二年(公元26)五月癸未诏曰：“民有嫁妻卖子，欲归父母者，恣听之。敢拘执，论如律。”

建武六年(公元30)十一月丁卯，诏曰：“王莽时吏人沦入为奴婢，不应旧法者，皆免为庶人。”

建武七年(公元31)五月甲寅，诏曰：“吏民遭饥乱及为青徐贼所略为奴婢下妻，欲去留者，恣听之。敢拘制不还，以卖人法从事。”

建武十一年(公元35)二月己卯，诏曰：“天地之性，人为贵。其杀奴婢，不得减罪”。

建武十一年八月癸亥，诏曰：“敢灸灼奴婢，论如律，免所灸灼者为庶民。”

建武十一年十月壬午，诏曰：“除奴婢射伤人弃市律。”

建武十二年(公元36)三月癸酉，诏曰：“陇蜀民被略为奴婢自讼者及狱官未报，一切免为庶民。”

建武十三年(公元37)十二月甲寅，诏曰：“益州民自八年以来，被略为奴婢者，皆一切免为庶民，或依托为人下妻，欲生者，恣听之。敢拘留者，比青徐二州以略人法从事。"

建武十四年(公元38)十二月癸卯，诏曰：“益凉二州奴婢，自八年以来，自讼在所官，一切免为庶民，卖者无还直。”

光武朝先后颁布了六次解放奴婢、三次禁止虐杀奴婢的诏令。一个皇帝统治期间如此频繁释奴，在以往的历史上是前所未有的。

当然之所以这么做，也是有其历史原因的。从当时的政治、经济形势来考虑，首先要看到王莽统治末年奴婢问题已经形成为促使社会经济大破坏、政治大崩溃的主要危机之一。战国秦汉以来，我国已进入封建社会，但作为旧社会形态的一种残余，并不是说消除就可以消除的，奴隶制仍在新的社会留下一条长长的尾巴。在社会生活中，奴隶制压迫仍然经常可以看见，存在于农业生产，手工业生产和家庭奴役中，所以在史书上仍常见到有“奴婢千群，徒附万计”“童客万人”等记载。

在那时奴婢在社会中占多大的比重呢?各种说法并没有统一，有人统计为奴婢占社会总人口的二分之一以上，有人认为占总人口的几十分之一或百分之一。后来，经过更具体的计算、估计，西汉末年官私奴婢的总数最低数在三百八十五万以上，占当时总人数十五分之一。奴婢的主要来源不是战争中俘虏的外族人，而是本族的贫苦人民，他们是被封建地主阶级从土地上驱逐出来的破产的农民。这些破产的农民从各种不同的道路走到饥饿线上，而以各种不同的方式沦落到奴婢的地位。

除破产的农民以外，在奴婢群中，也有一些贵族分子。一般来说，农民和其他阶层的分子沦为奴婢。这种现象是最大量的。

另一种是被人略卖的，秦末汉初豪杰之一的栾布，就曾“为人所略卖，为奴于燕”,汉文帝窦皇后的弟弟窦广国，也曾因家贫为人所略卖为奴。东汉梁冀“或取良人，悉为奴婢，至数千人，名曰‘自卖人’”,也应当是“略卖”之列。上两种买卖奴婢的情况，至西汉末成为社会严重问题，王莽曾借此邀誉，发布了著名的“废奴”讲话，形容当时的状况说：“强者规田以千数，弱者无立锥之地。又置奴婢之市，与牛马同栏……**之人因缘为利，至略卖人妻子，逆天心，悖人伦……"

第三种是所谓“官奴婢”,与上列两种属于私家的奴婢来源皆不一样，全是犯罪人或犯罪人的家属，汉朝有没入罪人家属为奴婢的法律。上述三种来源，形成了两汉奴婢的绝大多数。

奴婢问题一直是两汉历代比较普遍的社会问题，各代统治者也曾作出过某些禁止或放免奴婢的法令。如汉高祖刘邦在称帝后，就曾下令“民以饥饿自卖为奴婢者，皆免为庶人”。汉文帝时也有“免官奴婢为庶人”的诏令，

汉武帝将七国之后沦为奴婢者一律“赦遣之”,等等。但是这些都是一时的措施，进行得不是很彻底。

新莽末年至东汉初年，奴婢问题之所以成为社会的突出问题，这要归之于王莽的暴政。

王莽时期，除上述奴婢的沦落条件之外，还有当时的一些特殊的政治、经济原因，促使大批良民(包括平民和部分贵族)沦为奴婢。

由于王莽篡政所造成的激烈政治斗争，这样就使得一批贵族由于反对王莽新朝而陷于刑狱，他们的子女依例应没为官奴婢。王莽在强制执行所谓“新政”时，利用国家政权进行严酷刑罚，又造成了大批的“没入为奴婢”者。例如，始建国二年(公元10)十二月，王莽因“盗铸钱者不可禁，乃重其法。一家铸钱，五家坐之，没入为奴婢”。这样的例子有好多，就不一一列举了。

王莽末年，诸雄并起，各地割据武装在互相争夺人民土地的战争中，又常常掠夺对方的普通百姓，强为奴婢，这就是后来光武诏令中几次强调要放免的所谓“略为奴婢下妻”者。

光武帝发布九道关于奴婢的诏令的目的是明显的。为了缓和阶级矛盾，把大批沦入社会最低层奴隶阶层的人民解放出来，使他们能和正常人一样的生活，从而使社会矛盾得到缓和。

当然光武帝的这些法令不像王莽新政的所谓“私属法”纯属一纸公文，光武帝刘秀的法命还附带有一系列具体措施，例如建武二年五月的癸未诏，规定“民有嫁妻卖子，欲归父母者，恣听之”的同时，还明确了“敢拘执，行如律”,建武七年五月的甲寅诏，除明文规定凡青徐民在兵乱中遭略卖者“欲去留”“悉听之”而外，又附了“敢拘制不还，以卖人法从事”。建武十四年十二月的癸卯诏则同时规定了，益州、凉州二州奴婢一切免为庶民，“卖者无还直”。这就使这几批放免奴婢的法令能够比较彻底地进行。

在进行这些法令的同时，刘秀还连续几次发布废除王莽时苛法，将大批见押非法罪犯，一律免为良民。如建武二年五月发布放免奴婢的诏令前两个月，下诏曰：“顷狱多贫人，用刑深刻，朕甚愍之。孔子云：刑罚不中，则民无所措手足，其与中二千石诸大夫博士议郎议省刑法。”建武三年(公元27)七月庚辰诏规定，老小及妇人因罪从坐者，“自非不道”,皆不得系，女徒雇山归家”。建武五年(公元29)、建武六年(公元30)、建武七年(公元31),几乎每年皆有诏令，或“令中都官、三辅，郡国出系囚，罪非犯殊死，一切勿案，见徒免为庶人”,或诏陇西诸郡，“吏人为隗嚣所洼误”和“三辅犯罪赤眉有犯法不道者”自死罪以上皆赦免之，等等。

当然，这些平冤狱和放免狱囚的做法，和放免奴婢，起着同样缓和社会矛盾的效果，使王莽时期许多受诬陷罪的家庭得以重新团圆，因罪被迫离开家园者也能得以重归故里，使人民生活得以初步安定下来。

放免奴婢也是为了增加政府的财政收入，改善极端窘困的国家经济状况。关于新莽末年与东汉初的经济残破，自王莽末，天下旱蝗连年，百谷不成。元年之初，耕作者少，民饥谨，黄金一斤，易粟一石。至二年秋，天下野谷旅生，麻菽尤盛，或瓜菜果实，野蚕成茧被山……这是光武建武初年的事。

光武中期，在一些地区经济破坏的情况仍很严重，如建武九年(公元33),“是时丧乱之余，郡县残荒”,建武十二年(公元36),“中国未安，米谷荒贵，民或流散”。因此，光武帝统治初期，政府经济和财政的困难问题非常之多，建武六年正月辛酉，光武诏曰：“往岁水旱，蝗虫为灾，谷价腾跌，人用困乏。朕惟百姓无以自赡，恻然愍之。”这份诏书如实地反映了当时经济窘困的情况。

为了增加国家财政的收入，首先就需要有一定稳定的民户，即所谓的“编户齐民”,供国家赋役之征。一般来说，两汉国家对农民的赋役剥削，有下列几项：田租，按土地收税，一般十五税一、二十税一或三十税一。口赋和算赋，这是人口税，成人每人每年交给国家一百二十钱。商贾和奴婢加倍。更赋，是给封建国家服劳役，平均五口之家要有两个人为国家服役，每人每年三月。这种负担是非常重的，因为农民还要同时负担服役期间的一切费用，有时自己家中劳务实在跑不开的，则请人代役，每月便得付出代役钱二千。因此这是一笔相当沉重的负担。户赋，每户每年出二百钱。另有献劳，每人每年上献皇帝六十三钱。

当然，这些赋役，都是首先要登记在国家户籍簿上的“编户齐民”,才谈得上摊派负担的。只有在算赋一项，奴婢才在数内。因此如果大量良民沦为奴婢，也就可以说是从国家手中抢去了若干户籍，大大减少政府财政的收入和力役的来源。也就因为这样原因两汉时期历代皇帝都十分重视编户齐民数量的多寡，防止他们沦为奴婢或成为豪民的依附佃户。在一次大的动乱之后，各朝皇帝都立即使散亡的编户重新归到国家的户籍簿上，让他们重归土地，得到最起码的生产条件。

刘秀的几次放免奴婢令，也应为同样的目的。东汉一朝对户籍登记是非常重视的，对每年一造户籍，成为定例。

当仲秋之月，在全国各县进行案比时，曾有后汉建武末午(公元55年前后)齐国临淄人江革，以母老不堪摇晃，自己负辕拉车，不使用牛马而奔赴案比现场，被称赞为“江巨孝”的逸话。凡是原籍地的居民，甚至连老妪也不遗一人地全都集合于县城，参加手实的检查，这一措施说明了汉代的案比，乃悉皆调查而且具有相当程度的有效性。

从这里就可以看出东汉政府对户籍检查之认真。这样做的关键意义当然是为了严格落实政府从编户齐民寻里攫取更多的租税和赋役。按前举各项赋役来计算，作为一个国家的编户齐民和作为一个私家奴婢，国家从劳动者身上的所获，其悬殊是相当大的。

光武帝于建武二年至十四年屡次下诏放免奴婢和改善奴婢的诏令，还有战略和策略方面的意义。这些可以从他几次放免奴婢诏文的发布年月可以看出此点。比如，光武帝在即位第二年(公元26)五月即发布“民有嫁妻卖子，欲归父母者，恣听之”的解放奴婢的法令，还包含有收揽民心的战略意义。

其时，正当赤眉军在三辅一带“剽夺”郡县，“又数虏暴吏民，百姓保壁”固守之时，也正当刘永、张步诸枭雄在山东一带互相混战，大肆掳掠之际。

在这样的时刻，能有刘秀这样放奴的命令，无疑是极大的善举，也因为这个举措，而受到许多百姓的拥护与同情。光武帝在建武七年所下的放免青徐一带战乱中所略奴婢令，建武十二(公元36)、建武十三(公元37)建武

十四(公元38)年所下陇蜀两地因战争而被略为奴婢的放免令，皆有直接安抚当地百姓、争取民心的重大作用。

刘秀的一系列放奴和改善奴婢待遇的命令，在治理天下中起着明显的效用。首先，缓和了阶级矛盾，几年间使社会经济得到了一定程度的复苏。

建武六年十二月，光武帝发布丁卯诏曰：“顷者师旅未解，用度不足，故行十一之税，今军士屯田，粮储差积，其令郡国收见田租，三十税之。”从田租十一之税改为三十税一，这说明由于人民安定，户口和赋税见增，故而国家有了一定的储积，当然，军士屯田也是造成这个结果的原因之一。

建武二十六年正月光武帝诏曰：“前以用度不足，吏禄薄少。今益其奉，自三公下至佐吏，各有差。”由这里也可以看出如果不是国家稍有储蓄，是没有条件改善官吏的待遇，建武十六年(公元40),光武帝在讨平反抗度田的“郡国大姓”以后，社会因此很快安定下来，“赋田受禀，使安生业。自是牛羊放牧，邑门不闭”,初步呈现太平景象。从这件异常事件也可看出光武帝初年苦心经营的结果。

刘秀统治期间户口增加了多少呢?到光武帝统治的最后一年，即中

元二年(公元57),民户已经恢复到四百二十七万九千六百三十四，口数二千一百万七千八百二十人，这就是说已达到西汉最多的一年的三分之一左右。这比光武中兴、刚刚开始建国时的“百姓虚耗，十有二存(仅存五分之一)”,相比有了很大的增长。同时也为东汉初期经济发展奠定了很好的基础，到和帝时，户口又有大幅度的增加，户数达一千六百余万，口数达五千余万，恢复到西汉的水平。

这和光武帝的创业之功是分不开的。至于战略策略方面的效果，和户数相比则更为明显，光武帝颁布这些奴婢法令后，的确收到了收揽人心，分化瓦解敌方之功，东方和西方陇蜀之平，和他在战中继续发布放免奴婢令和颁布对罪犯的大赦令，都或多或少地有一定的关系。