刘秀青少年时期曾经生活在社会底层，对于官府利用刑狱残虐百姓这样的事，有切肤之痛，所以当刘秀做了皇帝以后，担心这种事再发生下去，在宽刑赦囚方面做的贡献十分突出。

首先，他从当时的社会实际出发，经过动乱与战争劫难的民众，最为迫切需要的就是休养生息，所以“务用安静，解王莽之繁密，还汉世之轻法”。如果说刘秀即位时大赦天下，在当时来说主要是一种出于形式上的需要，那么，建武二年(公元26)三月的大赦，则完全是实质性的行为了。其大赦的诏令中说：“顷狱多冤人，用刑深刻，朕甚愍之。孔子云：‘刑罚不中，则民无所措手足。’其与中二千石、诸大夫、博士、议郎议省刑法。”诏令引用孔圣《论语》之言，说明当时刑法过重、狱多冤枉的现实，并责成有关官员商议简省刑法的有关问题。

由大赦的诏令不难看出，这次“议省刑法”的核心，当是“解王莽之繁密，还汉世之轻法”。按照古人的解释，"王莽之繁密”主要指“春夏斩人于市，一家铸钱，保伍人没入为官奴隶，男子槛车，女子步，铁锁银铛其颈，仇苦死者十七八”。“汉世之轻法”则指“高祖约法三章，孝文除肉刑”之类。此后，在同年六月，三年正月、六月，四年正月，五年二月，七年四月，中元元年，刘秀又发布诏令，大赦天下，从而体现了一种宽大为怀的刑法政策。

其次，刘秀根据形势的发展及各地具体情况的不同，随时不断进行司法调整，以切实减轻刑法。例如，建武三年(公元27)七月诏书规定：“吏不满六百石，下至墨缓长、相，有罪先请。男子八十以上，十岁以下，及妇人从坐者，自非不道、诏所名捕，皆不得系。当验问者即就验。女徒雇山归家。”意谓秩禄六百石以下的基层官吏有罪，需先向上级请示，然后才可以作出处理；男子八十岁以上，十岁以下及妇女受牵连犯罪的，只要不是大逆不道之罪或诏书有名而特捕的，都不得逮捕系狱；应当审理的一定要案件立即审验，不可无敌拖延；女犯人只要雇山(每月出钱雇人上山伐木),就可以放她们回家。

再如，建武十八年(公元42)四月，针对边郡的具体情况颁布诏令：“今边郡盗谷五十斛，罪至于死，开残吏妄杀之路，其蠲除此法，同之内郡”。因为这道诏令就大大改变了以往边郡刑法偏重现象，使之与内地刑律趋同。

再次，多次赦免囚徒，体现了一种恤刑精神。建武五年(公元29)五月刘秀下诏说：“久旱伤麦，秋种未下，朕甚忧之。将残吏未胜，狱多冤结，元元仇恨，感动天气乎?其令中都官、三辅、郡、国出系囚，罪非犯殊死一切勿案，见徒免为庶人。”原来当时天下大旱，而且还开始闹蝗灾，刘秀认为这是由于官员执法不当，冤狱过多，百姓仇恨，因此而惹怒老天爷而造成的。所以他命令京师诸官府、三辅及各郡国清理狱中的囚徒，凡不是死罪囚一律释放，现在的徒隶都免为身份自由的庶人。

在那以后刘秀又多次下诏释囚减刑，其较为重要的如建武六年(公元

30)五月诏曰：“惟天水、陇西、安定、北地吏人为隗嚣所洼误者，又三辅遭难赤眉有犯法不道者，自殊死以下，皆赦除之”。同年九月，“赦乐浪(郡治朝鲜，今平壤)谋反大逆殊死以下”。建武七年(公元31)正月，“诏中都官、三辅、郡、国出系囚，非犯殊死，皆一切勿案其罪；见徒免为庶人；耐罪(剃去鬓而留发)亡命(指犯耐罪而背名逃跑者),吏以文除之(令吏为文簿记其姓名而除其罪)”。

建武十八年(公元42)七月，“赦益州所部殊死已下”。建武二十二

年(公元46)九月，因地震制诏：“遣谒者案行，其死罪系囚在戊辰(地震发生日)以前，减死罪一等；徒皆弛解钳(除去钳具),衣丝絮(允许穿丝絮)”。建武二十八年(公元52)十月，“诏死罪系囚皆一切募下蚕室(宫刑狱名),其女子宫(幽闭)”。建武二十九年(公元53)二月，“遣使者举冤狱，出系囚”。同年四月，“诏令天下系囚自殊死已下及徒各减本罪一等，其余续罪输作各有差”。建武三十一年(公元55)九月，“诏令死罪系囚皆一切募下蚕室，其女子宫”。

除直接的赦囚减刑之外，刘秀又将自汉武帝以来设置的中都官狱二十六所全部省罢，只保留了廷尉和洛阳的诏狱。这样一来，犯人的数量随着监狱的减少也自然减少。

最后，坚持宽刑轻法。建武十二年(公元36),太中大夫梁统上疏，“以为法令既轻，下奸不胜，宜重刑罚，以遵旧典”。这位梁统，字仲宁，安定乌氏(今宁夏固原东南)人，出身于富豪家庭，“性刚毅而好法律”,更始朝拜酒泉太守。及更始败，他与窦融等起兵保境，迁任武威太守。平灭隗嚣后，梁统受封成义侯。没有过多长时间，与窦融等人来到京师，以列侯奉朝请，官太中大夫。他在朝廷，曾经多次上疏言事；这次又针对轻刑的问题，坦抒己见。

刘秀把梁的奏章交给三公和廷尉展开讨论，“议者以为隆刑峻法，非明王急务”,结果否定了这个意见。不过梁统还真有点认死理，于是再次上言，申明自己的观点，“愿得召见”,或“对尚书近臣，口陈其要”。刘秀明确主张轻刑，自然不愿为此再多啰唆，便派尚书接待他。梁统倒很认真，把自己的看法一五一十地陈述了一遍。尚书把情况如实汇报上去，梁统自这以后就眼巴巴地等候回音，却一直没有下文。实际上，这正表明了一种否定。

两年后，又有一些反对轻刑的大臣又上言：“古者肉刑严重，则人畏法令；今宪律轻薄，故奸轨不胜。宜增科禁，以防其源。”意谓古时肉刑既严又重，所以人们畏惧法令；现今的法律太轻太薄，因为这样作奸犯科的人不胜其多；应当增加科条禁令，这样就可以防止犯罪的源头。

刘秀将此奏章交给公卿讨论，光禄勋杜林表示坚决反对。他引用孔子所说的“导之以政齐之以刑民免而无耻，导之以德齐之以礼有耻且格”这句话，阐明“古之明王”何以“动居其厚，不务多辟”的道理；又把西汉初“蠲除苛政”后“海内欢欣”的情况，与西汉末法网严密后所造成的“国无廉士，家无完行”的情况进行对比，从而认为“宜如旧制，不合翻移”。大意是说，应该继续执行轻法的政策，不可以随便更改。

杜林的这番话正说到了刘秀的心坎上，所以他立即表态赞成。这样又一次否定了那些试图改变轻刑的动议，使宽刑轻法得以继续实行。