秦始皇陵的建造是一个系统工程，既包括顶层设计、统筹安排，也包括直接的工程建设，如工程的督修、工程部门的管理协调以及施工部门的具体运作。

我们先看最底层的这70万修陵人。

刘邦曾从沛县向郦山陵押送修陵的徒工，由于徒工路上不断逃跑，这位身为亭长的小官吏不得不匿隐于芒砀山中。类似沛县这样的基层小县，秦36郡或48郡共有700多个，都要向郦山输送劳工。秦始皇陵陵园旁边数百米外的赵背户村，20世纪70年代发现了一批修陵人的墓地，这些墓葬规模很小，小到仅能容纳一具尸体而已。他们也没有什么随葬品，有些白骨上还带着刑具。偶尔，有的墓葬中会出土一块瓦片，瓦片上以潦草的秦小篆刻着死者的爵位、籍贯、名字，这些文字表明葬在这里的刑徒来自东海、赣榆、修武等东方地区。因为他们有一定的爵位，所以还有一片瓦文墓志。大多数劳工则葬在远离陵园的姚池头村一带，这里曾经发现过几个乱葬坑，大量的无名刑徒在这里化作累累白骨，没有留下丝毫个人信息。

制作兵马俑的劳工的境遇也不比这些人好多少。

2002年，在兵马俑坑东侧的陶窑、作坊附近发现了一座大型的乱葬坑，共出土近百具人骨。他们或许可以与近百个在陶俑身上发现的名字对应起来，可能是制作兵马俑的劳工。这些人有的来自秦国的宫廷，他们技艺精湛，制作的陶俑也较精致，他们的名字是宫彊、宫係（系）、宫得、宫欬、宫藏、宫颇、宫朝等。另外，还有来自民间的工匠，他们可能在宫廷工匠的指导和管理下，也能制作出合格的陶俑，但他们只能偷偷地在未干的陶俑身上、在不引人注意的部位刻上自己的名字。这些人大多来自咸阳，是秦国本土的老秦人，如咸阳衣、咸阳赐、咸阳危、咸阳午、咸阳野、咸阳行、咸阳敬、咸阳庆、咸阳高等，还有人只留下咸阳这个故乡之名。

按照秦国的规定，这些人可能都有一定的爵位，可即便拥有爵位，这些劳工仍是最底层的那部分人。这些人到了郦山陵后，会被配置到一定的组织机构中，受到官府的管理。这里主要由两个重要的国家工程机构负责具体的施工：大匠和宫司空，分别属于政府体系和皇室体系。

宫司空的戳印不仅见于秦兵马俑，还被发现于秦代封泥，有宫司空印、宫司空丞。宫司空主要负责宫廷的建造，汉代并入将作大匠。

大匠是国家层面的工程建设机构，主要负责都邑宫室的建设。它的一些属官也参加了陵墓工程。在秦始皇陵的考古中，还发现大量的器物来自皇家物品的供给机构—少府，少府管辖着宫司空、宫水这样的宫廷施工机构。少府已经是属于三公九卿级别的官员了，但是为皇帝修建陵墓也是其最重要的工作内容。