根据费维恺的估计，1920年左右，在中国中央和地方政府的外国雇员大约有2000人，其中1300人在海关[64]。而在北京中国政府机关里的欧美人士，笔者统计了1922年《北京名人录》的外国人名单，大约有83名欧美人士供职于中国政府机关，其中50人在海关总税务司署、盐务稽核所和邮政总局，33人在其他中国政府部门担任顾问工作。这个数据大致是准确的，费维恺认为，邮政局“设在北京的总办官署，约有25名外籍工作”[65]，而盐务稽核总所里，大约有“十几名外国人担任北京外籍会办手下的行政人员”[66]，与《北京名人录》的名单几乎一致。此外，笔者根据1921—1927年北京外国人在租赁房屋时到警察厅登记填写的表格，整理出了供职于中国政府机关里的欧美人士名单，以使大家对这一问题有更详细的了解。

表2.2 《北京名人录》中在中国政府机关任职的外国人名单[67]

续表

续表

表2.3 1921—1927年在北京租赁房屋的供职于中国政府机关的欧美人士[68]

表2.2中统计的在中国政府机构任职的欧美人士共有83人，而北京欧美侨民总数按2800人算（见前文），则1920年左右，在中国政府机关工作的北京欧美人士大约占北京欧美侨民总数的3%。总体来说，民国时期，任职于中国政府机关的北京欧美人士属于少数，但他们几乎都是其所在领域的精英分子。《洋鬼子在中国》（Foreign Devils in the Flowery Kingdom）的作者、美国人卡尔·克劳（Carl Crow）认为，“中国通过雇佣外国人这一简单的过程，让他们为中国解决了由于外国人的存在而产生的许多问题”[69]。作为一个整体，这些欧美顾问和专家对中国政治、中国政府机关的现代化有一定的影响，而且他们在中外交流与合作等方面发挥的作用不容忽视。

具体来说，虽然海关税务司、盐务稽核所和邮政局名义上都属于中国政府机关，但在特殊的历史条件下，它们形成了不同于一般政府机关的特点，有别于交通部、司法部、农商部等其他政府部门。下文将分别讨论这两类中国政府机关及任职于其中的欧美人士。

一、欧美人士掌控下的中国海关、盐务和邮政

晚清民国时期欧美人士在中国政府机关任职，在海关、盐务和邮政三个部门任职人员最多。

从1863年起开始担任海关总税务司的赫德一直掌管中国海关直到1908年4月离京回英。期间，赫德几乎一手创设了海关的组织架构、工作职责和程序，并决定海关人员的组成。赫德回国后至1910年4月，由赫德的妻弟裴式楷（Robert Edward Bredon）担任代理总税务司（赫德仍在形式上保留总税务司的头衔直至其1911年9月去世），其后至1927年总税务司的职位一直由安格联（Francis Arthur Aglen）担任。名义上，海关税务司一开始归总理衙门管辖（1901年外务部取代总理衙门后为外务部管辖），1906年起，转归新成立的税务处管理，民国成立后亦是如此。赫德本人“不断地对他的外籍员工强调，他们和他本人都是中国政府的雇员”[70]。但实际上，在南京国民政府取得关税自主权以前，中国海关一直由外国人，尤其是英国人把持。赫德曾不无得意地说，“目前总税务司署可以单独进行工作”，“除非我与中国各省官员或外国公使馆发生矛盾，否则我是不会受到任何干预的”[71]。“1911年以后，中国人开始担任一些低级职务。但到1928年南京政府成立前，海关没有出现重大的变化。”[72]在北京外交使团，尤其在英国公使的支持下，安格联还因为保管着中国海关和常关的税收、掌握着大量“关余”和参与中国的内债基金，被称为“太上财政总长”，而且“北洋政府的财政总长要经常奔走于总税务司之门，他的一言一笑都可以决定中国财政总长的命令，也可以影响公债的价格”[73]。

作为善后借款的产物，在外国政府和银行团的压力下，北京政府于1913年“在财政部下面设立盐务署，内设稽核总所，由中国总办一员，洋会办一员主管[74]。在每个产盐区设稽核分所，设经理华员一人、协理洋员一人，会同担负征收、存储盐务收入责任”。而盐务稽核总所中，根据列强达成的协议，“确定由当时在中国势力最大的英国人为会办，德国人担任副会办，法俄各一人担任审计处顾问，日本人未参加总所，而以多占分所席位作为补偿”[75]。英国人丁恩（Richard Morris Dane）是第一任盐务稽核总所会办，其后继者甘博（Reginald Arthur Gamble）和韦礼敦（Ernest Colville Collins Wilton）分别于1918年和1923年就任，直至南京国民政府成立。1914年2月颁布的盐务署稽核总所章程规定“稽核总所总办应兼任盐务署长，会办应兼任盐务署顾问，总会办意见不同时，由财政总长核夺”[76]。同时，对于“盐余”（即盐税减去善后借款分期支付数和盐务署行政费用的余裕部分），“非有总办和会办共同签字的凭证，则不能取用”[77]。费维恺认为，盐务稽核总所与海关不同，“海关是继对外贸易的成长而发展起来的新事物”，而稽核总所“开始就只表现为一个新的行政集团介入了一个包括盐的生产、运输、税收和销售的长期存在的中国财政体系。稽核总所被硬加在这些传统安排之上，以确保所征之税真正可以被中央政府用来偿还善后借款，所以它在一段时期内，确实取得了实际上对盐的生产和销售的控制大权。但是这种控制除了保证分期归还善后借款分期偿还表上的本利外，与类似的发展和保护国际商业的任何持续和特定的外国利益没有联系。得到好处的主要是控制北京政府的人，1922年以后，主要是地方军阀”，因此，并没有出现“像赫德建立的海关那样的国中之国”[78]。在盐务稽核总所成立初期，英国会办在北京政府中具有较大的影响力，但是随着军阀割据，地方截留盐税，再加上1923年广东革命政府把广东稽核分所据为己有，北京盐务稽核总所的地位也逐渐衰弱。

1911年5月以前，中国邮政局由海关管理，其后，邮政从海关中分离，原来的海关邮政局总办法国人帛黎（A.Théophile Piry）任邮政会办，1917年6月至1928年原设在北京的邮政总局南迁上海，这个职位一直由另一位法国人、之前也在海关工作的铁士兰（Henri Picard Destelan）担任。从组织结构上看，邮政会办的上面设有正、副邮政总办，由中国人担任，而邮政局整体归交通部管辖。事实上，“邮政会办有很大的权力，在对职员的控制、薪金和升迁等方面握有实权，并且在邮政基金的使用上也是他说了算”，而邮政总办只是挂名而已，其上班时间是上午11—12点和下午3—4点，设立的目的是“多一点信息渠道，领一份工资，监视外国人”[79]。而地方上典型的形式是，“让一名外籍邮政专员领导一个邮区，由华人助手协助工作”[80]。交通部长一般不过问邮政事务，但1916年邮政局开始盈利以后，交通部长“总是找邮政总办要钱”，为了拿到钱，邮政总办“不得不几乎对邮政会办下跪”，而“邮政会办（或多或少名义上是中国政府的雇员）拒绝为邮政总办提供所要求的资金，并且可以说是以专横的态度对待他的主管上司（交通部长）”，即使如此，至1926年国民革命前，邮政局每年上交交通部盈利款额大约200万元[81]。

赫德于1903年2月28日写给金登干的信中说：“邮政部也将成为一块大家争夺的骨头，列强是不会让法国完全霸占它的！”[82]1903年7月15日又写道：“所有的列强都想从海关这块蛋糕切下他们各自的一块”[83]。总体来说，英国人在一些部门占据优势：海关总税务司和盐务稽核所会办都是英国人，在这两个机构中，外籍工作人员中几乎一半是英国侨民；而由法国人担任会办的邮政局中，“英国国民约占外国人的一半，法国人占1/4，余下的来自十来个国家”[84]。为此，美国公使芮恩施曾感叹，“中国海关的总税务司和盐务稽核所的总稽核这两个行政方面的重要职务，当时由两个英国官员担任。根据善后借款合同，盐务稽核所已经在国际监督范围之内；由于美国没有参加该项借款，所以任命美国人在这方面担任职务，就遭到某些参加该借款的国家的反对”，而“美国人在海关并没有获得他们比较有权利担任的一些职位”[85]。但是，列强要求“势力均衡”的努力始终没有放弃，1904年10月9日赫德写信给金登干说，“我希望你已物色到那几名德国人和奥地利人。我喜欢要我们挑选出来的人，如果没有他们，当‘势力均衡’要求添人时，就得录用使馆推荐的人选”[86]。值得注意的是，在南京国民政府将海关、盐务和邮政控制权完全收回之前，中国也不无对抗列强的行动。比如，1904年设立税务处“接管”海关，就是企图削弱外国人对海关的控制权。20世纪20年代，当法籍邮政会办铁士兰准备辞职时，“他极力想由他来确立他的接班人，此人也得到法国使馆的支持”，但是交通部长“明确表示他们将从下面的邮政职员中选拔他们自己的人”，而“这一观点与邮政会办和法国使馆的观点不符，所以辞职退休的申请就取消了”[87]。

列强争夺“骨头”和“蛋糕”的影响也延伸到三个机构中外籍最高长官的用人选择上。赫德认为，中国海关的领导者“必须是一个英国人”，而且他自己也说，“奇怪的是我竟用了这么多英国人主管业务，并且都据有显要的职位”，1903年海关“36名主管人中还有18个是英国人”[88]。而“被指责为没有站稳自己的脚跟以及接受来自法国使馆的命令”的法籍邮政会办显然更愿意任用法国人，即使他们的工作能力有问题。1919—1926年在北京邮政总局担任汉语秘书的美国人阿林敦（Lewis Charles Arlington）曾抱怨说，“邮政会办不愿意任命一个真正有效的人做他的总务科邮政司，而是得意于另一法国人，而这个法国人，最擅长的是社交生活，为官能力却很弱”，但是“邮政总局却遂个人之愿（更不用说法国外交官了）”，而且“对于美国人，不管怎么样，他从不用。有好几次他告诉美国使馆他没有空缺，可是几天后他就用了好几个其他国籍的人，特别是法国人”[89]。盐务稽核总所的第一任会办丁恩似乎是个例外，芮恩施曾赞扬他“采取了用人不限于参加银行团国家的人的方针”[90]，但最后的结果仍然还是盐务稽核所中英国人占多数。

晚清民国时期，由欧美人士主导中国的海关、盐务和邮政，客观上来说，使这些机构的效率有了保证，是中国政府机构现代化的先行者。阿林敦曾回忆，邮政总局“大约有60人，大多数人整天坐在办公室里读小说，不过有时为情节所感动，也到总局的花园里散散步，赏花闻香。如果有人看到一个邮政会办手下的人员也在花园里溜达的话，就知道邮政总局里‘不再需要他了’，除非他去为部里的同事充当植物讲解员。我提到这些，只是想表明，那时中国人控制下的机构与外国人控制下的机构是不同的，不管怎样，中国人的立足点在悠闲，而外国人的立足点则是工作”[91]。赫德也说，“雇一名中国人花的钱比雇洋人少，但正像在工厂里那样，一名洋员，即使是在办公室，所做的工作相当于几个华员干的”。中国海关、盐务和邮政很大程度上正因为有了欧美人士主持，才能在当时中国政局混乱的大背景中，保持运转正常并且实现盈利，因此“关余”“盐余”和海关华洋人员多次被中国政府授予奖章[92]。1917年年终，“邮政收入总数竟达八百万元有奇，比较历年收数增进”，中国政府授予邮政局华洋人员嘉禾勋章[93]。

值得注意的是，盐务稽核总所、邮政总局以及其他在中国政府机关任职的外国人，许多最初都服务于中国海关。从海关中独立出来的邮政总局自不必说，其两任会办帛黎和铁士兰都是经历长期海关工作的磨练，而后成为邮政总局的“一把手”。担任盐务稽核总所财务科科长的劳拉（C.H.Lauru），1898年开始在海关工作，1910年被任命为副税务司，1914年后到盐务稽核总所工作。而他的妻子裴丽珠（Juliet Bredon），是曾任海关代理总税务司的裴式楷的独生女，也是《北京纪胜》（Peking）、《赫德爵士传》（Life of Sir Robert Hart）的作者。[94]民国总统办公室顾问辛博森（Bertram Lenox Simpson）亦曾在海关工作过一段时间。之所以出现这种情况，一方面，与各国，尤其是英国，在中国海关、盐务和邮政关领域的势力争夺有关；另一方面，由于海关是中国近代史上第一个全权由外国人控制、建立组织架构并运行的机构，虽然只是名义上的“中国政府机关”，但它有效地培养了许多既习惯于西方现代有效的组织机构、处事模式，又熟悉中国事务、时局，了解中国风俗和中国人思想的外国人才。

二、其他政府机关里的欧美顾问

民国时期，为中国政府机关服务的外国人，最著名的莫过于莫理循（George Ernest Morrison）了。莫理循1894年来华，后长期担任伦敦《泰晤士报》（The Times）驻北京特派记者。1912年起，中国政府聘莫理循为中华民国总统政治顾问，任期五年，每年薪水3500英镑，并有房屋津贴和雇佣机要秘书津贴，财政部按照当时外汇牌价，存入北京汇丰银行莫理循账户[95]。虽然总统更迭，但直至1920年去世，莫理循一直担任这个政治顾问职务。1919年，莫理循还以中国政府代表团顾问的身份出席巴黎和会。而北京的王府井大街，袁世凯称帝后将其更名为“莫理循大街”（Morrison Street），在京外国人都习惯这个叫法。

除了莫理循，在北京的中国政府机关里，1920年左右，大约还存在二三十个欧美顾问或工作人员。其中有一部分人，是中国政府因为借款等原因，迫于列强的压力，被迫雇佣的。美国公使芮恩施也证实，“欧洲各国在与中国交往中的实际做法一个时期以来已逐渐有所发展，它们极力主张中国人聘请在某些方面有专门知识的著名专家为顾问……根据善后借款规定，中国政府又增聘了一批新顾问。参加该项借款的每一个国家都坚持中国至少须聘请一个该国人为顾问”[96]。

而大多数顾问，是中国政府出于人才短缺的现实和技术支援的需要，主动引进的行业精英。比如，1913年，美国卡内基基金会（Carnegie Endowment）主席埃利奥特（Charles William Eliot）访华时，“中国官员对他表示希望聘请一名著名的美国人为中国政府顾问”，结果“当时已经在北京的、公认为宪法权威的大学教授古德诺博士（Frank Johnson Goodnow）被中国政府聘为顾问”；“交通部方面想找一位精通铁路会计的人才”，于是请了密执安大学（University of Michigan）的著名经济学家和铁路专家亚当士教授（Henry Carter Adams）担任顾问[97]。又如，张謇曾拜访美国公使芮恩施，期间“详细地谈了改进河道和海港的计划，张謇建议“美国政府提供援助，派遣专家来设计和指导这些计划”[98]。在经济信息部任职的英国人埃利斯顿（Herbert Berridge Elliston），同时也是一个记者[99]，而他在中国政府机关供职的原因，正如著名的记者赵敏恒所分析的，“中国的政府机关以及商业机关，都靠外人所办的通讯社以获得国外政局和商情的变迁，实在是一件令人可异的事实”[100]。

那么，这些欧美顾问在中国政府机关中到底发挥了多大的作用呢？芮恩施不无失望地说，“中国政府各部会中存在着很显著的严重混乱现象。官员们处理技术性问题时常常是完全茫然无知的，他们对于这些问题，既不学习，又不愿意认真利用政府聘请的顾问；政府既没有适当的会计制度，各部门的档案也没有妥善保存，常常发生了一件事，连与之关系最密切的官员也不知道，过去完满办成的事情忘掉了；没有集中政府管理的经验，许多公事是因循苟且地处理的，这就导致无法可想的机会主义，即往往只做那些有人竭力主张要做的事，而且只顾到目前的小利益，以致后患无穷”[101]。美籍宪法顾问古德诺博士于1915年发表《共和与君主论》，通常被认为是为袁世凯的复辟制造舆论。但根据芮恩施的说法，实际上，古德诺博士“认为行政权不应该经常受国会的干涉，认为中国实行内阁制的条件尚未成熟。因此他持一种相当保守的看法：赞成逐渐向西方制度的方向发展，而不赞成全盘采用西方制度”，而“袁世凯政府不论什么时候提出一个加强自己政权的新方案时，总利用美国专家的这种态度，说古德诺博士和别的外国顾问都已经表示赞成。但是，这些权威人士实际上并没有真正被咨询过，他们并没有被邀请参加重要的会议，也没有机会参与制定重要计划。当然，在形式上他们已经被‘咨询’过了，不过这通常是在会议作出决定以后。袁世凯政府把已经谈妥的事情通知这些顾问，然后宣布已经获得他们的赞同”[102]。莫理循也曾抱怨道：“我渴望工作，但是又无事可做，没人把工作交托给我。这些生性好疑的东方人，彼此之间互相猜疑，尤其不信任外国人，他们个个城府都很深，根本不愿意知道事情真相，只信任那些卑鄙无耻、阿谀奉承、只拣好话说的外国人。在中国人手下工作不可能享有威信和权力，真不值得做。我的顾问一职形同虚设。我对于现任职务的厌恶与日俱增，难以忍受这种清闲。然而我依旧被拴在这儿。或许随着时间的推移，我会变得麻木不仁。可是一想起这种可怕的情形，我就发愁。”[103]

不可否认，民国时期，中国政府聘请的许多顾问只是为了让他们摆样子的花瓶而已，顾问们在履行自己的工作职责时也或多或少会感受到来自各方面的阻力，会产生无力感。但是，仍有一些供职于中国政府机关的欧美人士比较充分地发挥了他们的作用，尤其是在比较单纯的技术部门。与古德诺差不多同一时期被中国政府聘请为顾问的亚当士教授（Henry Carter Adams）就是这样的例子。虽然亚当士在工作的过程中曾抱怨中国政府里的贪污之风严重，说“似乎处处都走进了死胡同，在胡同的尽头有某个贪污的蜘蛛坐守着，而这一群蜘蛛又被一个有权势的蜘蛛王操纵着”[104]，但他设计的那套铁路统一会计方案堪称成功，因此，1916年5月，交通部上报总统，请求嘉奖勤劳有功的华洋人员、为他们颁发勋章。“今年经本部设立统一铁路会计会，始颁行统一办法，本部及各路主管会计华洋各员在会则筹议改良整理之方，集思广益，在职责本诸讨论所得实地施行。迩来，会计整理渐臻完备，收入日有增加，债款应付如期，所有本部及各路在事华洋得力各员，如前顾问洋员亚当士，退职回国后不支薪津仍时应本部之咨询，热忱相助，实为难能可贵。顾问洋员贝克在职两年半，襄赞筹维，深资得力，均拟请特予优奖勋章以示隆重”[105]。

从个体角度看，我们也许会对民国时期这些在中国政府机关里工作的欧美顾问有更生动全面的了解。举两个例子。

1916年被黎元洪聘为总统府政治顾问的辛博森（Bertram Lenox Simpson）是个英国人，其父任职于中国海关，1896年他也加入中国海关工作，并经历了1900年义和团运动使馆区被围。1901年之后，辛博森从海关辞职，专门从事写作，笔名为普特南·威尔（Putnam Weale）。至1922年，他已经写了17部作品，大多是关于中国的，其中包括：描写1900年外国人被围攻的《庚子使馆被围记》（Indiscreet Letters from Peking），记录清末民初到第一次世界大战临近尾声这段历史的《帝国梦魇》（The Fight For The Republic in China）等。1911—1914年，他还担任伦敦《每日电讯报》（The Daily Telegraph）驻北京记者。有一段时间，辛博森在北京的房东是担任过北洋政府交通总长的梁敦彦。辛博森与美国公使芮恩施的交往也十分密切。[106]

丹麦人伊立生（A.H.Eriksen）的经历似乎相对简单。从1913年开始，他就在交通部任职，20世纪20年代，担任电政参赞。在此之前，1868年出生的伊立生先后供职于丹麦政府和电报公司。为中国交通部服务期间，他还获得了中国政府颁予的大绶嘉禾章。[107]