徐中约认为，义和团暴乱及其最后解决的后果之一便是“驻北京的外国公使们从此组成一个有力的外交使团，有时其作用超过了满洲朝廷而成为太上皇政府”[1]。无论是民国时期还是中华人民共和国时期，在中国人的报刊文章里，东交民巷的“北京公使团”经常被打上“恶例”“兴风作浪”“讹诈”“假惺惺”[2]等标记，且与“侵略”及“丧权辱国”相联系。北京外交使团有其与众不同的地方，是中国的一段特定历史时期的产物，但它也许并没有人们想象中的那么“法力无边”和“无恶不作”。

一、分裂的北京外交使团

一般来说，外交使团（Diplomatic Corps/Body），民国时期通常称为“公使团”，指的是“驻在某一国家之全体外交使节，组成一团之名称，在国际上并无特定之地方与职务”[3]。外交使团各成员国“在维护特权与豁免权问题上有共同利益”[4]。外交使团由团长——民国时期一般称之为“领袖公使”（Doyen/Dean）——领衔，由“驻在国最高级外交使节中之最先到任者”担任，其职务在于组织外交使团聚会及“觐见及庆贺等事时，为驻在国各使节之领衔者，如驻在国或有违反国际公法与条约，及侵害外交人员特权等事时，亦由外交团长率众提出抗议，进行交涉，或要求一切”[5]。因此国际惯例上的外交使团虽然多是社交及礼仪性质的，不涉及所在国政治，但驻中国的外交使团却例外，较深地介入了中国政治。

表2.1 1912、1919、1926年北京外交使团主要成员表[6]

续表

北京外交使团在1900年之前就已经形成。台湾学者黄文德推断北京外交团大约在1864年成立，其性质游走在政治与礼仪之间[7]。据后来成为荷兰公使及外交团领衔公使的欧登科（William J.Oudendyk）回忆，1894年时，在京外国使馆人员总数虽然只有50人，但已有10个国家在北京设立使馆，包括英、法、俄、德、美、日、西班牙、意大利、荷兰和比利时[8]。

《辛丑条约》签订之后的20多年，北京外交使团频繁地出现在人们的视野中。民国初期，北京外交使团由15个国家的外交官组成，按照和中国签订各种条约的先后顺序，它们分别是英国、美国、法国、比利时、瑞典、俄国、德国、葡萄牙、丹麦、荷兰、西班牙、意大利、奥匈帝国、巴西和日本[9]。后来随着在北京派驻外交使节的国家增多，外交使团成员国又有所增加，但几个有实力的大国，尤其是以英国、美国、法国、日本、俄国为代表的1901年《辛丑条约》签字国，占据了主要话语权，小国多附和行事。 也因此，人们容易将北京外交使团与《辛丑条约》签字国等同起来。

民国时期，外交使团一般由领袖公使组织，各成员国外交人员聚集在一起召开会议，商议决定各类问题。根据1927年苏联学者在苏联驻京大使馆（前俄国公使馆）搜集的档案文件，从1900年10月26日—1920年5月21日，共有219份外交使团的会议记录[10]。据黄文德掌握的资料，从1901—1928年，外交使团“共召开过366次会议，其中前79次是在1912年民国成立以前；1915年至1917年因欧战的缘故，使团成员国分裂，导致会议减少，只进行过5次会议；1926年至1928年期间复因中国局势紧张，聚会也有77次之多”[11]。

举例来说，外交使团会议的议题有《辛丑条约》的具体条款，使馆区管理，革命赔偿，上海会审公廨，禁运军火，毒品禁运，关税，使馆区庇护权，处理战后德奥侨民及其产业问题，中国内战期间外侨安全问题，通商口岸卫生条例，临城劫车案，五卅沪案，等等。外交使团会议的议题随时间及外部形势的变化而不同，但总体来说，涉及政治、军事、经济、法律等诸多方面，并且其中一大部分属于中国的内政问题，正如美国《纽约时报》驻京记者哈雷特·阿班（Hallett Edward Abend）所言，对于中国政权、军阀间的“这场波澜壮阔的斗争，美国、英国、日本、苏联不仅以忐忑之心旁观，更常常暗中介入各方的明争暗斗。欧洲其他列强也有介入，只是程度稍有不及”[12]。因此，我们才说，北京外交使团是国际外交上的一个例外。

图2.1 20世纪20年代，正在进行感恩节大阅兵的北京外交团[13]

摄影者：甘博（Sidney D.Gamble）

民国时期驻京意大利公使华蕾（Daniele Vare）曾回忆，“春暖花开时，我们在英使馆聚集，窗外是丁香花盛开的小院，使馆的鹦鹉经常坐在那儿参与我们的讨论（有时话接得十分刚好），嘶哑地大笑，轻声地咯咯，或突然地大叫。这是一只会说话的鹦鹉，但它只会讲参加会议的大部分外交官都听不懂的汉语”[14]。会议的气氛似乎很和谐。欧登科也说，他自己主持的外交使团会议有效而快速，并总是有一种相互理解的友善氛围[15]。

但实际上，冗长而无效率才是北京外交使团会议最突出的特点，正如美国公使芮恩施（Paul Samuel Reinsch）所回忆的，“外交使团的讨论对于一般性问题避而不谈，所谈的限于对各国政府立场的声明和解释。偶尔发生这样的情况，有一两位代表顽固而不合理地坚持着一种主张，而其他代表则认为这种主张过分苛刻和严厉，结果就导致大家共同设法实行一个更公平而宽大的政策。讨论常常超过必要的时间，大家忘记了主要之点，变得纠缠不清，因为一方可能谈论一件事情，而另一方所想到的却完全是另外一回事。一直谈到发现彼此之间并没有真正的分歧或只是形式上不一致才停止下来，然而许多宝贵的时间可能浪费掉了”[16]。

形成这样特点的主要原因是北京外交使团会议讨论问题时采取“意见一致”原则（Unanimity in the Decision），即只有参加会议的各国外交官就某个方案或意见都表示赞同时，这个方案或意见才算通过。“意见一致”原则原本是针对使馆区“缓冲地”（Glacis）的使用和建设问题提出来的，并非外交使团会议的基本原则。但是在事实上，外交使团把这个原则不仅应用于“缓冲地”的使用和建设问题，也应用于所有的议题[17]。于是，当各国外交官在外交使团会议上长时间争吵且意见无法统一时（这是最经常出现的情况），外交使团往往采取无限期拖延、无结果终止或暂时回避的“鸵鸟”政策。例如，第一次世界大战后的第一次外交使团会议（德国及奥匈帝国外交官没有参加），讨论德国和奥匈帝国在华侨民治外法权是否应该保留。中立国但代表德、奥匈在华侨民权益的荷兰公使（时为代理领袖公使）贝拉斯（Frans Beelaerts van Blokland）与其他国家的公使意见相左，各方争论不休，最后贝拉斯只好宣布，因为他自己不可能放弃自己的观点，同时，讨论也不可能达成统一意见，这个议题到此终止[18]。

外交使团会议各国外交官的意见很少能够统一，这是北京外交团内部分裂的外在体现。而北京外交使团分裂的根本原因在于，它并不是单纯的礼仪性质的外交使团，它还具有政治性，伴随着利益的争夺。驻京各国公使并不是单独的个体，他身后站着他的国家，而每个国家利益不同，分裂也就成了必然。正如蔡和森在剖析北京政变与英美两国的关系时所说的，“英国政策，以英国利益为中心；美国政策，以美国利益为中心。行英国政策，美国在华不能占第一位之优势；行美国政策，英国在华不能占第一位之优势。所以两派帝国主义对于这次政变勾心斗角，同床各梦”[19]。

外交使团的分裂在1900年以前就已经初露端倪，因为各国驻京公使除了维护和促进商贸利益之外，开始有了“维护政治利益的任务”[20]。曾在北京德国公使馆任职的福兰阁（Otto Franke）认为，至1895年为止，“尽管有些摩擦，冯·勃兰特先生（von Brandt，当时的驻京德国公使）热情代表的西方国家共同行动的政策，还能在整体上维持，但从现在起就一去不复返了。国内的重大国际政策延伸到远东，‘共同行动’分化成多个尖锐对立的利益团体”[21]。曾任美国驻华公使的田贝（Charles Denby）也证实“1897年以后，当列强开始在中国划分势力范围，‘共同行动’政策就式微了。每个国家就是单独的个体。对领土和掠夺煤、铁、铁路特权的贪婪，使外交团的成员变成商业鼓手”[22]。

如果说第一次世界大战之前，北京外交使团虽然在本质上已经分裂但表面形式上仍维持着统一，无论是礼仪性质的觐见中国皇帝或总统，还是参加讨论各类问题的会议，外交使团的成员都会同时到场，那么从1914年第一次世界大战开始，外交使团的表面上的“共同行动”也不复存在了。不仅外交使团会议暂停召开，“协约国”“同盟国”的外交官分别觐见北京政府总统，就连普通社交性质的宴会“协约国”的外交官与他们“同盟国”的同僚也不同时参加了。“中立国”这时候最忙，“因为它们必须分批设宴招待协约国和同盟国”，而奥地利公使则“决定完全不接受任何正式宴会的请帖（家庭便宴除外）”[23]。

第一次世界大战之后，德国、奥匈帝国及俄国，或因战败或因国家内部爆发革命，在北京的势力大大衰弱，而以美、英、日、法、意为代表的大国之势力更加凸显，小国则进一步减弱。除了一些礼仪性集会，北京外交使团不再作为一个整体出现，而是分化成各个以相关利益为中心的外交团体。美国公使舒尔曼（Jacob Gould Schurman）坦言，在其做领袖公使期间，很少召集整个外交使团开会，而是在以相关利益为中心的小团体内部召开会议，比如，1901年《辛丑条约》签字国（1901 Protocol Powers）、财团同盟国（Consortium Group）、国际财团（International Consortium）相关国家的公使、在华拥有治外法权的国家、临城劫车案相关国家，等等，这些不同的小外交团体会有重叠，有的国家是其中一两个团体的成员，而有的大国几乎在每一个团体中都出现[24]。英文报纸《密勒氏评论报》曾有文章评论说，这些在北京的外交小团体，“每个小团体内部商议事情不需要询问外交团其他国家的意见。这对需要依附大国的小国家不利，但对于大国及中国来说是有利的，因为这促进了他国与北京政府间直接的沟通，避免了外交团的正式的会议和询问在华利益不多但其公使却是领袖公使的小国的意见”[25]。

一些学者将1924年加拉罕（Leo Karakhan）以苏联大使身份来华作为北京外交团破裂的标志[26]。因“大使”（Ambassador）是比“公使”（Min-ister）更高级别的使节，依国际惯例，加拉罕自动成为北京外交使团的领袖。这引起欧美和日本国家公使的不满和恐慌，害怕受苏联影响，北京也走向赤化。美国公使（前领袖公使）舒尔曼因此在加拉罕入驻旧俄国使馆时公开发表言论说，“领袖公使以后只是社交礼仪意义上的而非政治意义上的”[27]，不再承认外交团领袖具有政治权力。实际上，在加拉罕来华之前，“北京外交团”就已经不再是一个统一的整体，不管是在实质上还是形式上。因此，1924年加拉罕与北京外交使团其他外交官之间的矛盾，只是外交使团发生变化的结果，而非引起变化的原因。

国民政府1927年定都南京后，在北平的各国使馆被南京政府督促南迁，北京外交使团走向衰弱。1930年，南京国民政府外交部以手续不全为由退还了北平外交团领袖公使的照会。《大公报》有文章评论这一事件：“北平使馆界已完全无昔日之权威，各主要国使馆，虽未南迁，然公使已多不在此，否则仆仆宁平间，且新结通商条约之国家，其公使迳派南京，有从未到北平者，驻平公使，亦有南迁者，各国使节之驻居地点，且不能一致，何有于外交团共同行动哉。是以当外交团气势正盛之时，不啻代表世界以临我，此完全为中国特有之怪现状，绝非现在国际间之常态，惟情移事易，逐渐变迁。前年以来，实际上外交团之特殊地位已消失矣。”[28]

值得注意的是，民国时期，虽然分裂是北京外交使团的基本特点，但也有一些外交使团群体合作、共同行动的例子，毕竟列强也有利益一致之时，尤其事关外国侨民生命财产安全的时候。比如，辛亥革命期间，起义军和清军的军事行动给在华外国侨民带来了一些损失，北京外交使团各国公使虽就赔偿金额及直接、间接损失鉴定方面有一定程度的分歧和讨论[29]，但一致同意向中国政府要求赔偿。

二、外交团干涉中国内政的多种手段

1920年，北京外交团领袖公使、英国驻京公使朱尔典（John Newell Jordan）退休回国，熊希龄写了一篇文章评论朱尔典，其中提到，“朱公使驻节中国，办理外交四十余年，以公正诚恳之心，而得中国官民爱重之感情，洵外交团中今昔所仅见之一人也”，“当一千九百十二年中国革命军起，彼知全国人心所向，与各国公使提议共守中立，不贷款于清政府，民国得以成功，嗣一千九百十六年，全国均不满意于洪宪，彼又主持各国银团停付盐款，共和国以复活。迨至一千九百十八年南北战争相持不决，彼复约同各国公使，提议劝告，并有不借款、不卖军火之决定，以促成南北之和平统一，此其能得中国人民爱重之感情者一也”，“中国财政之不整理，为彼所关心之一大事。其主持监视用途之意，即恐中国蹈于破产之地步”，“彼于中国政治所尤重者，为交通事业”，“彼在驻华公使任内所为以上种种行为，一言以蔽之曰：注重中国改革统一，增进中国人民福利”[30]。

这段文字，乍看之下，很容易让人以为被歌颂的是中华民国的总统、内阁总理或某位有能力的高级官员。字里行间虽然有夸张成分且忽视了推动中国变革的内部力量，但足见以朱尔典为代表的北京外交使团、驻京各国公使（尤其是欧美大国的外交官）对中国内政多有干涉，虽然这些介入中有一部分是出于希望中国和平、进步的好意。国民革命时期，李大钊等人为了“反奉”作战的顺利进行，在英、日、美、法等四国驻京公使中展开工作，并撰写《关于最近外交团的态度的报告》报送给国民党中央政治会议，也是出于这样的原因及现实压力。

具体来说，晚清至民国时期，北京外交使团及各国公使干涉中国内政主要表现在以下几个方面。

第一，直接采取武力威慑或高压手段强迫中国政府官员赞成其意见。例如，芮恩施（Paul Samuel Reinsch）在其回忆录中就证实，“中国很少有什么事情，只由一个官员决定的。为了使中国政府同意一项建议，必须和许多人商量，并且还要使他们赞成。心急的外国公使靠着本国武力的支持，常常想简化这种手续，他们面对着一位他们需要其同意的官员，‘拍着桌子’，不获许诺不罢休。他们有时逼得中国官员神经紧张，使这位官员除了答应之外，别无他法可以保全安宁”[31]。

第二，通过承认或不承认某个政权以干涉中国政治。由于关税、盐税等都掌握在外交使团手中，还有军火禁运等一系列政策，只有获得了外交使团的承认，某个政权才能接收关余、盐余，获得外国军火、贷款和财政支持，等等，也就是说，“外交团承认中国的哪个政权，哪个政权就获得了特权”[32]。因此，1913年袁世凯政府的“善后借款”能够以盐税做担保。也因此，才会出现1916年直隶国会议员谷钟秀携陕西、江苏等地国会议员联合电请各国公使不要偏袒“残暴之独夫”袁世凯[33]，20世纪20年代不被外交使团承认的广州军政府要就摊拨关余的问题与外交使团、海关总税务司做斗争[34]等类似事件。而反过来，为了获得外交使团的好感和承认，难免有一些政权会对外交使团的非分要求做出让步。比如，1923年临城劫车案后，北京外交使团向中国政府提出三点要求：①外交使团为该案被害者向中国政府要求赔偿损失；②外交使团认为将来必须采取之保障，即各督军及其他官吏之责任并各铁路之保护办法；③惩罚，即严惩在此案中不能尽职或通匪之官员[35]。虽然外交使团的要求涉及中国内政，曹锟因为急切地想要得到外交使团的承认便表示同意[36]。有意思的是，军阀割据混战的局面也经常使北京外交使团烦恼，正如1922年1月14日《泰晤士报》的评论，“相对于提供关余、盐余，更困难的是找一个‘中国政府’并把钱交付给这个政府”[37]。

第三，财政干涉。1911年辛亥革命发生后，北京外交使团为了不使税款落入革命党手中、确保中国偿还外国贷款和赔款，经清政府主动或被动的书面同意，总税务司安格联（Francis Aglen）开始掌握海关及常关税收的权力。按理，1917年开始，“海关收入于付还以关税正式担保之各项债务、海关之各项经费及所有各外债与停付及未停付之各赔款外，尚有余裕”[38]，即“关余”，应该交还中国政府保管，但仍一直控制在海关总税务司安格联和北京外交使团手中，直到20世纪20年代中期才交还给中国政府。同时，盐税也由于“善后借款”等原因抵押给列强，而外国银行是关税和盐税的保管者。关税和盐税是中国重要的两项财政收入，欧登科说“安格联既是领中国政府工资的公务员，又是中国政府的掌控者”[39]，其实以英、法、美、日等国为代表的北京外交使团才是真正的掌控者。“列强驻在北京使节，因与中国有条约关系，当时颇认为中国关税之安全关政之完整，与各国有深切之影响，故声言中国政府应征求公使团同意之正式手续，方可动用关余”[40]，也就是说掌握了关余，外交团不仅“能够对北京的政治家和统治者施加更大的影响”[41]，还能插手中国政府财政收入的使用权和支出分配的自主权。举例来说，1917年，熊希龄去信公使团，“前以维持京师临时治安，需用款项三十万元，承贵公使召集使团会议，由代理税务司先拨给银元十五万元在案。……应请贵公使知照代理总税务司，即日继续筹拨十五万元”[42]，并在信中列出了详细的预算数目。1920年3月26日，熊希龄又致函各国公使，“曾荷贵公使团允于盐款准备金项下拨银一百二十万两，为牛木屯、新河、三岔口、运河口裁直及实行测量天津南堤等工程之用……应即请求贵公使团顾念本会经费支绌，无法维持，允将审查会所议决之牛木屯新河工程存款二百万元内提出一百万元为购元年公债之用，以充本会测量及行政之经常的款，俾得完成本会治河宗旨”。4月19日，外交使团领袖公使卜柏（Auguste Boppe）回复熊希龄说，“敝同寅以为最善方法，宜由贵会请财政部按照牛庄或广东治河请款成案，按月从关余项下拨给的款”[43]。此外，值得注意的是，向外国贷款也是中国政府弥补财政短缺的方式之一，这也给列强干涉中国内政埋下隐患，因为“差不多没有一件想要办的建设事业不和外债发生直接关系……中国政府的巨大困难正是在于缺乏建设资金，因此，只能进行那些可能借到外债的改良工程”[44]，中国政府由此失去了主持建设工程的自主决定权，同时，贷款又延长了抵押关税、盐税的时间。

第四，干涉中国的立法和司法。美国公使芮恩施承认，“外国侨民由于治外法权制度，不受中国法律的管辖，而只服从本国的法律，因此外国在华使节时常参与到中国内政。中国政府制定任何立法影响及于外国侨民者，必须得到外交团的谅解”[45]。又如，1911年以后，外国人在本应由中外联合主持的上海会审公廨取得了主导地位[46]。

第五，利用使馆区庇护权干涉中国内政。根据苏联学者M.J.Pergament的考证，北京外交使团在使馆区行使庇护权（Right of Asylum）并没有法律或条约依据[47]，但却成为一项事实，使馆区内的六国饭店也常常住有不少避难的政治人物。最著名的外交使团行使庇护权的例子是1917年张勋复辟失败后，先后在荷兰公使馆和法国公使馆避难，北洋政府强烈要求荷兰使馆将张勋引渡给中国政府，外交使团会议经过一系列讨论之后，最终还是拒绝了北洋政府的要求而决定将张勋安全送到法属留尼旺岛（Isle of Réunion）[48]（当然，张勋最后也没出国避难，在外交使团的庇护下，他顺利逃到了天津德租界）。

此外，跟以前相比，1900年以后在京的欧美外交官与中国政府官员的接触大大增加。通过与中国官员建立私人友好关系，北京外交使团及各国公使们对中国的内政也会不知不觉地施加一些影响。根据芮恩施的回忆，在其任美国驻京公使及外交团领袖公使期间，与其交往较密切、经常在一个桌子上吃饭的中国官员或社会精英有梁士诒、梁敦彦、梁启超，等等，而1917年12月8日在北京召开的一次英美侨民聚会，除了英国、美国公使及其侨民参加外，许多留美留英的中国学生及当时北洋政府的外交总长孙宝琦也出现在这次聚会中[49]。另一个也曾担任领袖公使的荷兰公使欧登科在其回忆录中，不无得意地说：“我能够骄傲地说，我成为了中国人的密友，他们会带着他们的问题和麻烦来找我帮助。”[50]

三、外交使团干涉中国内政的原因及程度

晚清民国时期，北京外交使团干涉中国内政是既定事实。而使本国在华利益最大化及保护侨民生命财产与权益，是北京外交使团及各国公使干涉中国内政的根本原因和最大动力。比如，因为“外国人都深深卷入铁路借款之中，把他们的主要投资用于这方面”，外交使团“把统一的财政援助计划首先运用于铁路事业”[51]，而非让中国政府自己决定哪些事务才是当务之急。临城劫车案后，外交使团得出结论，“土匪为在华外人生命财产及其权利之最大障碍物”，因此决定必要时“派员前往匪扰省分考查实地情形，并报告调查之结果，倘外交团觉察某督军某司令或某省官吏或某地方官吏从前或现在不能尽其职务，按照一九○一年条约所规定保护外人之安宁，除处以相当之惩戒罚金或其他处分外，得要求适用上述条约所规定之惩罚”，进而提出“中国目下护路之改良刻不容缓，故甚愿尽其责任赞助中国政府协同办理。外交团所拟改良护路之办法，及主改组特别中国警察以保护中国各铁路，此项特别路警，由外交团武官监督之”[52]。外交使团在保护外侨在华生命及财产安全的同时，不惜干涉中国政府的官员任免、铁路警察等权力，保障并开拓列强在华利益。

但是，我们不能忽略这样一个事实，即在一定程度上，北京外交使团是被动卷入中国内政的。

一方面，根据欧登科的说法，就是“由于中国的混乱局势，外交团才不得不干预中国的一些本属于国内问题的议题”[53]。例如，海关税收问题。晚清至民国时期，中国政权更替频繁，在当时局势下，要保证海关税收正常进行的最好办法就是将其交由外国人掌控。结果，“虽说1913年发生了叛乱，政治局面很不安定，但是一般商业仍很活跃，海关和盐税的收入也超过以往任何一年。这两项税源已足够支付当时所订长期外债的利息，并加以清理；这两个由外国人管理的机构，为中央政府获得了偿付这些债务的款项，并使其不致公开破产”[54]。临城劫车案后外交团提出的要求虽然过分，但也确实指出了匪患在当时中国的严重性。

另一方面，正如1930年发表在《国闻周报》上的一篇文章所说，“近多年来，外交团之地位，已日不如前，然犹留其残痕者，其一半责任，华人应自负之。盖中国每有内战或其他重大问题时，军政界或社会团体，往往以事诉之外交团，而托领袖公使代达，故不啻华人自己承认外交团为一办政治交涉之团体，不能尽责外人也”[55]。例如，1920年，曹锟声称“义日两国人民有协助安福系军队之事，不但协济军用品，且有参与作战之活动”，但他采取的措施不是通过外交手段直接对意大利、日本两国表示抗议，而是请外交使团出面“防禁义日参预内政冲突”[56]。又如，五四运动时期某次学生请愿，有2名学生领袖被抓进总统府拘禁，5名中国女大学生便到美国公使馆，请求美国公使芮恩施出面干预[57]，连在反帝反外国干涉方面最激进的中国大学生都在必要时寻求北京外交使团的帮助及保护。不可否认，外交使团干涉中国内政在先，但中国人也自我矛盾地产生并保持着对外交使团的依赖。

其实，在一定程度上说，北京外交使团和在华外国人跟中国人一样，也希望中国稳定和平、发展进步，毕竟这样才能从根本上保障外国人在华的生命财产安全和商业利益。有英文报纸这样评价北京外交使团：“无论外交团作为一个整体犯了多少错误，在其拥有权力的这二十年里，几乎没有一次事件，外交团行动的目的是为了破坏中国的统一和完整或使中国持续混乱下去。在北京各国公使的本国政府常常不能理解这些公使过分的亲华倾向，这些公使中的一大部分变得比效忠朝廷的满族官吏更中国化。”[58]也因此，《纽约时报》驻华首席记者哈雷特·阿班分析“国民党人拿下北京后不到七周，美国公使马慕瑞便与财政部长宋子文签订了新的关税协议，承认中国完全关税自治，其他国家也迅速效仿”的原因时说，“列强并不认为内战及混乱行将终结，却相信较之其他派别，国民党人较有可能建立起一个真正稳定的中央政府。因此，尽管不情愿全面让出特权，却也被迫作出必要退让，给南京足够的威信，以制止叛乱之发端”[59]。笔者认为，晚清民国时期北京外交使团对中国内政的干涉虽然于法理上是错误的，但也并非一无是处，至少，正如美国公使芮恩施所说，“一个善意的外国政府的注意，是有助于防止某些鲁莽急躁的武人或文官采取轻率或高压手段的”[60]。

那么，北京外交团对中国内政的影响到底到了什么程度呢？

美国历史学家费维恺（Albert Feuerwerker）认为，“大国的外交代表在影响中国的中央政府和地方政府方面，远不如他们所认为的那么有效”，因为“晚清及后来的民国的官员有非常多的办法来对付，他们可以拖延，装糊涂，最后是公开抵制一个西方列强的纠缠。由于民族主义意识和无条件地维护主权的愿望不断地先是渗入晚清的官僚集团，然后是渗入其民国的后继者，这种抵制的态度有所发展”[61]。对于中国官员的拖延，欧登科有过生动详细的描述，“与总理衙门的官员很难展开讨论，只要碰到难解决的问题，其中一个官员就拿出一件珍奇的玉器或鼻烟壶让他旁边的官员鉴赏，另一个官员便开始品评优劣，然后传给下一个官员过目。这时，一直站在边上的仆人就会上前，给所有人斟香槟酒。等官员们把他们的故事讲了好几遍，并且抒发了他们能想到的所有措辞，引发一些无关的对话之后，其中一个官员就会开始长篇大论，主题是由于现在身在总理衙门的官员才二三人而已，他们没办法做决定，但是他们会询问其他官员的意见，等下一次来总理衙门的时候他们会详细说明。但下一次去，他们会说，他们对这个问题还不是十分了解，让外国外交官再陈述一遍。中国官员以此不断地拖延”[62]。

此外，1927年南京国民政府成立之前，军阀混战，北京政府并不能完全控制地方。这造成的结果是，各国驻京公使的权力分散到直接与各地方政府打交道的通商口岸的领事[63]，北京外交使团的力量被削弱，其对中国内政的干涉自然没有想象中的那么强有力。

随着一批留学归来、熟悉国际法及国际事务的中国外交官，如伍廷芳、颜惠庆、顾维钧、王正廷、施肇基、黄郛、蔡廷干等，逐渐发挥作用；随着五四运动后中国民族主义意识的觉醒，反帝、废除治外法权及收回租界等运动的高涨；随着南京国民政府形式上统一中国，新的外交政策的制定及实施；随着各国驻京使馆的先后南迁，北京外交使团所能施加于中国内政的影响越来越小，并逐渐退出历史舞台。