17世纪初期英国的殖民扩张活动取得了巨大成就，这为未来的英帝国发展道路指明了方向。[3]但是，从总体上说，除了爱尔兰之外，英国殖民活动的最大特点是私人性和民间性，英国政府对英国的殖民扩张活动基本持放任态度。正如有人所指出的：“英国人为建立第一批美洲殖民地，在生命和金钱方面都付出了昂贵的代价，英国政府却没有付出什么代价。”[4]从1607年到英国内战之前，英国政府对殖民地特别是北美殖民地既没有明晰确定的殖民政策，也没有专门的管理机构。从殖民初期开始，一直到整个内战时期，英国议会未能通过一项与殖民地直接有关的法律，以至有人埋怨说，英帝国根本不是英国政府策划的结果。[5]

造成这种状况的原因主要是：首先，英国政局的持续动**分散了英国的精力。17世纪初大多数英属北美殖民地创立时期，正值英国国内政治斗争急剧发展时期，此间英王与议会之间的权力斗争如火如荼，政局动**不稳。从1604年开始，詹姆士一世的内外政策就不断受到各方的批评指责，围绕财政税收、外交政策及宗教信仰等问题争论不断。作为一个“君权神授论”者，詹姆士一世认为君主对他的臣民享有生杀予夺的绝对权力，无论是在国内财政税收问题上，还是在宗教和外交政策上，都表现出一种专断和固执，这不仅与英国的宪政传统相违背，而且为英国新的现实环境所不容。乡绅势力的发展、议会力量的增长及清教徒影响的扩大，都对王权形成了巨大的挑战，所以詹姆士一世“作为一位英国国王，相对而言是失败的”。[6]到1625年查理一世即位时，英国的分歧急剧扩大，查理一世处事优柔寡断，听任白金汉公爵滥用权力，导致国王与议会在赋税问题上的矛盾进一步发展。1626年查理一世召开第一届议会，议会就与国王在征税等问题上发生严重冲突，此后就征税及增加军费开支等问题始终激烈斗争。1628年，议会通过了被称为“斯图亚特王朝时期的大宪章”的《权利请愿书》（the Petition of Right），明确陈述了包括未经议会同意不得征税等现代立宪政府的一些最基本的原则，试图对王权进行限制。[7]1629年，查理一世逮捕议会的主要反对派，并将议会抛在一边，实行了长达11年之久的个人统治，完全破坏了英国长期存在的“王在议会”的宪政传统。所以，当1640年4月查理一世为筹集对苏格兰战争的费用再次召开议会时，议会不仅拒不讨论征税问题，而且对国王的统治提出责难。愤怒的国王解散议会，此届议会仅存在了三个星期。查理一世的专断做法激化了社会矛盾，加速了革命的到来。1642年内战爆发，1649年1月查理一世被送上断头台。长期的政治斗争分散了政府的精力，无论是国王还是议会都无力也无暇关注对外扩张和殖民地的发展。

其次，殖民地对宗主国的现实利益和重要地位尚未充分展示出来。按照一位百科全书的编纂者的看法，殖民地“是母国制造的并为母国服务”。[8]但在17世纪初期，英国建立殖民地的过程充满了失败和艰难，这使许多英国人对殖民地的建立充满失望，只有少数理论家和思想者能对殖民地的重大战略价值和服务功能作出准确把握和预测。在英王眼里，殖民地与宗主国的关系并不清晰，殖民地对宗主国的价值并未凸显。爱尔兰作为英国的第一个殖民地，不仅未能给国家带来实质性的好处，反而一直是英国的一块心病。国王和政府批准向外移民，仅仅是为了给那些心怀不满的清教徒、不安定分子、商人和想发财的冒险家提供出路，殖民地成了国王甩“包袱”的“垃圾场”。同时，王室的财政入不敷出，查理一世时期的宫廷收支年赤字达到5万—15万镑，[9]捉襟见肘的财政状况使国王乐于颁发特许状以谋取经济利益，而不愿也无力为建立殖民地承担实际风险。

再次，地理的阻隔也限制了英国政府对殖民地的实际控制。对于英国海外殖民扩张的主要目标美洲而言，3000英里的路程和浩淼的海洋在17世纪的确是一个巨大的障碍。遥远、艰难的路途不仅给殖民地与宗主国之间的信息、人员交流造成不便，而且使英国国王和政府对殖民地的管理无能为力，甚至完全不起作用。比如，1621年，国王曾命令弗吉尼亚的烟草必须全部运往英国，但这一命令并未执行；1634年4月英国成立了以劳德大主教为首的殖民地事务最高委员会，企图限制英国移民的过分外流，禁止无特许状者移民海外，但效果甚微。英国的其它法规也难逃脱同样的命运。

英国国家行为在殖民扩张初期表现出的相对软弱性，虽然使英国殖民扩张和殖民地的管理独具特色，并对殖民地本身的发展产生深刻影响，但同时又违背了殖民拓殖活动的基本要求，给英国的殖民活动带来了消极影响，使英帝国的构建步履维艰，表现为：

第一，与其他殖民帝国相比，英国的海外殖民扩张得不到强有力的政府支持，因而显得非常落后和被动。西班牙和葡萄牙的殖民活动一开始就在王权的直接推动和控制下，并由王室对各殖民地实施直接统治，王室任命的各种官员形成一个自上而下、金字塔式的官僚行政系统对殖民地进行有效的管理，殖民者本身在殖民地的政治生活中几乎不起或根本不起作用。政府的这种强力作用不仅使两国迅速形成庞大的殖民帝国，而且其帝国体系具有很强的封闭性和组织性。英国人很难突破西班牙、葡萄牙人的封锁，而只能避开他们的势力范围，在人口稀少、远离文明的北美大陆建立殖民地，而且一再遭受挫折。即使英国在某些地方获得了成功，却付出了极大的代价，而且其成果很难维持。苏联历史学家亚·谢·萨莫伊洛正确地评论道：“斯图亚特王朝政府不但对于那些私人和公司的主动性不给予国家的支持，甚至为了讨好西班牙而对那些过分积极的殖民者采取惩罚措施，从而妨碍了私人殖民者主动性的发挥。这些私人殖民者原拟仿效荷兰人，在西班牙占领的美洲大陆和海上开展大规模的掠夺活动。但是这种打算由于詹姆士一世和查理一世政府的遏制而化为泡影。”[10]

第二，英国殖民扩张的私人性导致发展的盲目性，缺乏统一的规划。17世纪初期殖民动机的五花八门及殖民地建立的混乱局面充分体现了这一点。1622年，国王将领有纽芬兰岛部分地区的特许状颁给了巴尔的摩勋爵，但是这块地方却在先前已经给予伦敦和布里斯托尔商人公司。1629年马萨诸塞的特许状及西印度群岛部分地区的特许状也发生类似重叠的情况，甚至引发了激烈的纷争与诉讼。对于东印度公司，斯图亚特王朝不仅未给予积极的支持，反而在1604、1617和1635年三次取消公司特许状，特许其他商人前往印度与东印度公司进行商业竞争，所以，“东印度公司的政策从一开始就按照它自己的意愿，而不是按照国家的意愿拟订。同样，该公司的利益在早期的斯图亚特国王时代未受优先安排”[11]。政府政策的随意性使英国的海外殖民活动陷于各自为政的状态，这与其它殖民国家形成鲜明的对比。

第三，英国殖民扩张的主要动力是商人，特别是英国西部和伦敦的商人及商人公司，他们不仅为殖民贸易活动提供了大量资金，而且有些还直接参与殖民活动。商人的本质是逐利，商人获利的前提当然是投资，而投资必须有回报，这样才能不断地吸引更多的资金进行海外殖民冒险活动。但是，由于得不到政府的直接支持，英国商人在海外殖民活动中很难获利，甚至血本无归。17世纪初期，伦敦弗吉尼亚公司累计投资超过20万英镑，本金和利息均未得补偿[12]，由于只赔不赚，公司不得不在1624年宣布解散。1618—1621年间，英国商人组织的远赴冈比亚寻找黄金的三次航行都一无所获，甚至还损失了5600英镑。[13]这使得商人们对海外的投资兴趣大减，另一方面，斯图亚特王朝将授予海外领地的特许状看作是不需经议会同意而获得收入的重要手段，而一般都授予宠臣和亲信，以奖赏王权的拥护者。特权者对殖民活动的垄断和独占对于商人来说是极不公平的，商人在贸易上的利益与王室的许多政策相冲突，构成了英国国王与议会长期论战的重要内容。[14]

随着民族国家的强固，自16世纪以来英国人迫切希望寻求国家的强盛、建立属于自己的殖民帝国。但是，17世纪早期英国政府的殖民政策及英国殖民扩张的成果却与民间的愿望极不相称，殖民扩张问题所造成的矛盾使国内原有的矛盾进一步加剧，成为内战的一个因素。随着内战的深入和政权的转移，英国殖民政策必将调整。其主要原因是：

其一，英国内战的结果之一是给殖民地提供了自我发展的机会，殖民地的离心倾向日益明显。如前所述，在17世纪殖民地初建时期，除爱尔兰之外，英国政府并未制定对殖民地的具体政策，而是让殖民地自行发展。这就使得英属殖民地一开始就发展起了独立自主的精神，各殖民地依照英国的传统和文化，在殖民地的特殊环境中寻求自身发展。长期的内战使英国对殖民地本就疲软的控制更加松懈，殖民地很快意识到，他们处于十分有利的地位，并力图抓住时机为自己谋取更多的利益。在内战中，除了新英格兰，殖民地大多由保王党人当政，但是他们对国王的忠诚和支持是有限度的，其态度更倾向中立。另一方面，宗主国对殖民地的干扰减少，也使殖民地开始意识到自己的责任，为了殖民地自身的发展和安全，它们不得不利用自己的资源，拓展自己的贸易市场，发展各自的政治模式，以及联合起来保证殖民地的共同安全。1643年成立的“新英格兰联盟”是殖民地之间的合作机制，其目的是“为了保护并传播福音真理，以及自身的安全和公共福利”，防止荷兰人、法国人和印第安人的侵袭。参加联盟的有马萨诸塞、康涅狄格、普利茅斯和纽黑文，由它们的代表共同组成新英格兰联盟委员会，形成了一个“牢固而永久的友好团体，在所有正当情况下互提建议，攻守相助。”[15]“新英格兰联盟”虽然只是个松散的团体，但是经过各殖民地成员的共同努力，其运作还是有一定成效的，比如加入联盟的各殖民地在一些边界争执、归还奴仆等问题上就达成了解决协议。该联盟在同印第安人的战争中也发挥了重要作用。[16]

其二，殖民地自身的发展和与宗主国的关系松弛促进了殖民地的离心倾向。1649年，当英国议会宣布成立共和国时，保王党人立即夺取了巴巴多斯、安提瓜及弗吉尼亚殖民地的政权。这些殖民地宣布查理一世的儿子为查理二世，不承认新生的共和国。巴巴多斯议会在1651年宣称：“我们是否必须接受一个我们在其中并无代表或未由我们选择的议会和政府的支配和统治呢？……如果是那样，那将是一种远远超出英格兰民族所遭遇过的奴役。”[17]马萨诸塞殖民地更是直言不讳：“我们的忠顺使我们接受共同法律的约束，决不应超过我们住在英国之时，因为英国议会的法律是不能超出那个限度的。”[18]它还明确表示不接受英国关于禁止殖民地与其它国家特别是与荷兰进行贸易的法令。殖民地的态度使宗主国陷入尴尬境地，按照重商主义原则，殖民地是由母国制造并为母国服务的，殖民地应当成为宗主国的商品销售市场和原料、短缺物品的供应地，以推动宗主国海外贸易的发展，增强其国力。面对殖民地的离心倾向，新的英国政府必须作出新的决策。

其三，内战中英国的经济严重受损。整个17世纪上半期，英国经济的发展受到政局动**和战乱的严重影响，其中对外贸易受到最大的影响。1618年，欧洲三十年战争爆发后，欧洲大陆市场严重萎缩，英国呢布的主要销售区德意志成为三十年战争的主战场，英国呢绒业出口量锐减。据统计，英国布匹出口的最高记录是在1614年，八年之后出口额竟下降一半。[19]呢绒出口受阻影响到全国的对外贸易，早在1620年代初，即三十年战争开始后不久，英国的对外贸易、船运业和制造业就呈萎缩趋势。1622年3月，英国库存积压的呢料达万匹，为此，英国政府专门成立了呢绒贸易委员会，会同“商人冒险家公司”对贸易萧条之原因进行调查。该委员会得出的结论是：战争是贸易萧条的主因。17世纪中叶的英国内战虽然有利于为英国经济的发展开拓新的道路，但是内战本身在客观上也造成了英国政局的长期动**，不利于英国对外贸易的顺利进行。所以当时英国的商人们抱怨说：“由于国内的骚乱，我们错过了贸易这个最迷人的少女。”[20]不仅如此，英国与殖民地的贸易也受到严重影响，从1640年代晚期起，以荷兰为首的外国船只越来越多地介入英国与波罗的海地区的贸易，据统计，1649—1651年间，由于缺乏政府保护，从事与波罗的海贸易的英国船只数目锐减，它们在英国与波罗的海贸易的全部商船中所占的比例从2/3降为1/3。[21]因此，在17世纪中期以后，英国向该地区出口的布匹渐趋下降，到17世纪60年代仅为1.2万匹。内战前，英国严令禁止荷兰商人经营英属殖民地贸易，但1642年，殖民地的贸易几乎完全向荷兰商人开放，致使1643—1650年间荷兰商人大规模地排挤英属殖民地与英国宗主国的贸易。[22]内战时期英国对外贸易的萎缩直接影响到国内经济的发展，以至于出现了工商业和农业的普遍衰退，英国面临严重的财政危机，如何摆脱国内经济的困境成为新政府所面临的首要课题。出于发展英国经济特别是对外贸易的考虑，克伦威尔政府必须对英国的殖民政策进行调整。

其四，殖民地的离心倾向和贸易的衰退与欧洲强国之间的竞争和干涉密不可分。欧洲各国尽管没有直接干涉英国内战，但内战削弱了英国，到共和国成立时，英国的国际地位是相当困难的。内战中英国分裂为两个阵营，这使得英国的外交活动具有二元性，即国王和议会各自执行自己的外交政策，都试图争得国际上的支持。[23]议会的政策是维持与改善同欧洲国家特别是大国之间的友好关系，以避免外部势力对英国的介入和对王党的支持。而国王方面则动用一切力量主要在欧洲大国的宫廷中展开穿梭外交以寻求对自己的支持，欧洲大国出于自身利益考虑，基本上支持英王查理一世，比如荷兰就曾直接向英国王后提供其所需要的军械、火药等武器装备，法国舆论则普遍认定在英国内战中最后取胜的将是英王，因此法国政府对英王后在法国招募兵马持默许态度。从外交结果看，议会明显处于劣势，所幸的是，欧洲诸强国当时正为三十年战争所困扰而无暇顾及英国，从而使英国议会面临十分有利的外部环境。

三十年战争结束后欧洲格局发生了新的变化，主要表现为：罗马教廷丧失了超民族、超国界的权力，其消灭新教的计划彻底破产，屡经战争的西班牙在欧洲和海外事务中的霸权告终，欧陆霸权被法国取代，海上权力则控制在荷兰手中；葡萄牙脱离西班牙独立，西班牙和葡萄牙的殖民地成为荷兰、英国、法国所争夺的目标。总之，三十年战争之后，荷、法、英三国鼎足，英国却因发生内战而未能参加战争也未能参加分赃会议，这使得法、荷成为三十年战争的最大赢家。战争之后，法国取得欧洲大陆的霸权，当时的路易十四拥有一支20万—30万人的训练有素的军队，其他国家难以企及。[24]荷兰成为最大的世界商业帝国，它不仅在美洲、非洲、亚洲占有许多殖民地，而且还掌握制海权。很显然，对英国而言，从17世纪中叶以后，争夺海权就集中表现为反对荷兰；争夺陆权则表现为对抗法国。面对欧洲一场新的竞争，英国不可掉以轻心，方能在竞争中取得优势，实现英国的霸权，而奉行积极主动的殖民政策则成为当务之急。

总之，及至17世纪中期特别是克伦威尔时代，英国面临的国内外形势已发生了重大变化，实施新的殖民扩张政策既是加速构建英帝国大厦的当务之急，也是英国争夺欧洲和世界霸权的迫切需要。而随着英吉利共和国的成立和克伦威尔当政，英国殖民政策开始了全面调整。这种调整一直延续至17世纪后期，对英帝国的形成和发展产生了重要而深远的影响。