熙宁二年（公元1069年）二月初三，王安石升为右谏议大夫、参知政事。

近五个月以来，京城及河北等地灾害不绝，先是黄河多处决口，接着河朔及东京一带地震频仍，连绵数月不止。安石正是在这个多事之秋进入了宰执阶层。虽然这在某种程度上可以说是天子有意和众望所归的结果，但就像这个多灾多难的时代一样，安石从一开始就面临着冲突、斗争的考验。

早在此前的去年年初，安石除丧后竟还是累召不起，就引起一些人的抨击，说他态度不恭，对天子有所要挟。七月入居翰林后，围绕一项关于“谋杀”的法律律令的具体界定，司马光与安石意见相左，发生了第一次争执。接着，参知政事唐介因不满天子事事都视安石可否，愤懑难捺，数与安石当廷争论。可唐介虽然号称鲠直敢言，但固执强辩却无法抵敌安石，加上天子的偏向，最后气得背疽发作而死。即使不论政治分歧，天子如此袒护安石，注定了他今后的日子必然是众谤交加的命运。

王安石入居副相二十四天后，神宗下诏在朝廷设置了一个新机关“制置三司条例司”，以陈升之、王安石领衔。这个机构名义上归在三司之下，但因其职责是掌经画邦计，议变旧法而通天下之利，实际上的地位却是在三司甚至宰执之上。不用说，这是安石开始推行酝酿已久计划的第一步。到职伊始，安石立即任命吕惠卿、苏辙负责条例司的日常工作，其中吕惠卿尤为核心。

安石选择吕惠卿作为变法的同盟者是必然的。惠卿字吉甫，也是南方人，嘉祐二年进士，曾为欧阳修、曾公亮所推重。及第后曾任真州推官，秩满入都，遇到在京师群牧司任职的王安石，两人讨论经义，多有所合，遂订为至交，至今也有十几年的时间。安石在皇上面前推荐惠卿，着重说他学先王之道而能致用，这与安石本人强调经世的观点正相一致。在条例司事无大小，安石辄与他商量而定，也是基于这一点而来，并未考虑其他因素。司马光不愿意自己一贯推重的贤者王安石走向他的反面，所以竭力攻击吕惠卿险佞乖巧、蛊惑人心，还曾专门贻书安石，说此人日后必将出卖变节，劝他疏远惠卿。但此时此刻安石不可能接受这样的忠告。凭心而论，吕惠卿虽然为人有不少缺点，并在最后也确实背离了安石，但他为安石变法作出了重大贡献是不容置疑的。就某种意义上说，是吕惠卿成了安石的替罪羊，几乎为他承担了道德上的所有攻击。安石选择惠卿是他个人的失误，而并非是变法的失误。

到了这年的四月，事态已渐渐明朗，改弦更张的变法措施即将出台，也早已不是秘密。唐介死后，朝中大臣在天子对安石信任益专的情形下，也无人再出面饶舌。只有一贯强项的御史中丞吕诲给王安石拟构了十大罪状，上闻帝听。但这种出于愤怒而炮制出来的东西尽管来势汹汹，可根本经不起推敲，吕诲便因此而丢了官。宰执中曾公亮数请告老，富弼称病不出，都在静观时变。早年有“铁面御史”之称的参知政事赵忭，此时也失去了往日的风采，看到有事变更，就连叫十几声“苦”字。京中有一句政治笑话在流传：“中书有生、老、病、死、苦”，说的是王安石生、曾公亮老、富弼病、唐介死、赵忭苦，倒真是十分形象。

国家贫弱只是现象，它的症结在哪里，到目前为止人们的认识尚还十分模糊，更提不出什么有效的解决办法。早先范仲淹从政风方面着想，主张首先应该进行吏治的整顿。从他的治道理论来看，仲淹所追求的也只是实际效果，尽管所条陈的十事牵涉面很广，但他最希望的还是通过精择官长使贤能者当政，从而以人治解决夷狄骄盛、寇盗横炽的弊端。不用说，他没有触及到根本问题。与仲淹同时的一位知名学者、世称“直讲先生”的李觏认为，当前的急务是土地问题，开始有了一些深入。但就他拟议的措施而言，理想化的成分仍然很重。神宗则从切身感受出发，认为理财最为要紧，在安石的影响下，逐渐对富国之术思望甚切。这个想法终于接近了本质问题，但仍有不足。

在目前的时势下，治国的根本就是致富图强，这个道理没有人怀疑，但问题的关键在于如何去做。保守一派的观点是认为祖宗之法具在，只要人主坚守圣德，则财用自足，中国自强，夷狄骚扰将终归是暂时现象。这种理论从原则上讲似乎找不出漏洞，可在安石眼里却不值一驳。安石以帝国的具体现实证明：纲纪法度虽在，但业已因循苟简，非变之而不可。安石的原则在于，富强的方法要通过改变旧法去寻求，天下事“以术为先”，就是首先要创制新的法度。安石的信念在一个时期里形成了很大的影响，在相对年轻资浅的低级官僚阶层那里得到了不少拥护。甚至有人有意无意地将这种观念概括成三句话：一是“天地与人了不相关，薄食、震摇皆有常数，不足畏忌”，二是“祖宗之法未必尽善，可革则革，不足循守”，三是“庸人之情喜因循而惮改为，可与乐成，难与虑始。纷纭之议，不足采听”。这番话的具体措辞并没有定本，只是一直在朝外流传，是司马光在熙宁三年（公元1070年）春把它拟作一道试策的考题上报，方才始达帝听。神宗将其称之为“三不足之说”，第二天问王安石对此有何评论。

安石当然十分赞成这本来就属于他自己的看法，只是对第一条“天变不足畏”没有明确表态。其实早在一年前京城一带地震、水灾不断的时期，安石就说过“灾异皆天数，非关人事得失”的话，使得富弼大为惊叹。富弼的感慨有他的道理，因为天灾乃昊天之垂警，作为一条古老的训诫一直是臣民规范天子的法宝，一旦推翻，后果不堪设想。安石的用意也并不在于彻底否定，他反对的是借天灾来阻挠变法而已，所以在天子垂询时稍稍变通了一下，没有直接评论。这或许是因为他相信只要天子能够坚持后两条，也就足以使自己成事的缘故。无论如何，像“三不足”这样的想法毕竟是本朝立国以来闻所未闻的，它必将对已有的一切产生强烈的震撼更是不言自明。

安石与天子最早就是在理财这一富国之“术”上达成了共识，同样也是在这件事上第一次遭到来自司马光的强烈反对。这场争论发生在安石入为翰林学士后不久的熙宁元年（公元1068年）八月，争执的起因十分耐人寻味。当时河朔正在闹灾，朝廷一再抚恤，府库空虚，国用有些不足，因此司马光建议节省冗费。这事本身倒也不错，但安石对他老是强调国用不足但却从不提倡合理的生财之道甚不满意，于是表示反对，认为国用不足并非急务，该用的还要用。司马光很疑惑：国家自真宗末期就已用度不足，近岁尤甚，你如何却说此非急务？安石道：

“国用不足是因为没有善理财之人。”

但在司马光看来，善理财者只是善于敛刮而已，造成百姓穷困，流离为盗，对国家不利。显然司马光是一位善于总结历史经验教训的人，被历史上箕敛民财、竭泽而渔的事情吓怕了，以为凡是生财，则必无道。所以他对安石“善理财者，民不加赋而国用自饶”的理论竟感到十分奇怪，认为是自古以来欺人之谈的翻版。

司马光说：天地所生货财百物，只有一个定数，不在民间，则在公家；若不加赋能致国用之饶，“不取于民，将焉取之？”在这里，司马光的前提是有问题的。既知百物为天地所生，则天地生生不已何有尽头？又如何能计有定数？尽管安石自己承认没有很好地钻研过财利之学，但早在十年前给仁宗上万言书时，安石就知道自古治世从未以“不足”为天下之公患，而患在治财无其道。看来安石有时生起气来当面骂那些反对者“不读书”倒还不失明察，司马光算是个读书多的人了，但囿于某些观念而不能进行认识上的提升从而有所创造，也算不上是正确的读书明理之道。

不过，司马光在这一经济认识上的失误并非是出于无知。他的前提实质上是传统儒家一贯坚持的命题，即恪守“民本”原则，通过非此即彼的逻辑手段，树立一个先验性前提，从而实现根本上的保民目的。可见，经济问题的核心就是政治，不同的政治目标，决定了不同的经济政策。

需要强调的是，帝国的根本制度是无法改变也是安石不想改变的。在此方面君臣士庶无论贤愚不肖，均无异议。因此在提出核心问题之前所采取的某些措施无非改良而已，其随着改革进程的深入必然退到次要地位是顺理成章的。事实也正是如此，拟议中第一项改革的一个主要内容是罢诗赋取士而改用经义、策论，最为人们所赞成，但也最无效。唯一的反对者是苏轼这位天下知名的才子，他就明智地指出无论以何法取士都只是手段而非目的，诗赋佳者未必不懂治道，策论佳者未必能够临政处事。这个道理无疑十分公允。此后进行的一些政治方面的改革如恢复学校、整治军队甚至包括巩固帝国秩序和加强防御外寇能力的保甲法和保马法等，同样也没有产生决定性的影响。尽管也遭致反对，但比较而言，反对的程度也相对较轻。经济基础是规范一切的力量，这是一个铁的法则，它决定着政治与思想理念的向背。王安石十五年变法的成败得失，亦不例外。

条例司在紧张有序地工作着，不少本来有名无实的机构也随着施设渐张而重新忙碌起来。熙宁二年（公元1069年）开始提高吏员俸禄，这一增俸养廉的做法也涉及到职位较高的官员。国家官学及地方学校的重新设置从熙宁三年（公元1070年）到九年（公元1076年）也一直在进行着，其他措施如整肃军队的各项法令的实施同样延续了很长时间。青苗法、均输法、农田利害条约是制定较早的措施，分别发布于熙宁二年的九月四日、七月十七日、十一月三日。保甲条制于熙宁三年（公元1070年）十二月首先在京畿开封、祥符两县实施；京城市易制度和方田均税条约均颁布于熙宁五年（公元1072年）。与保甲法相关的保马法在熙宁五、六年间由兵部实行。雇役法的酝酿修改时间最长，从熙宁二年二月开始拟议，十二月方第一次由条例司正式提出讨论，熙宁三年，五月至七月间由司农寺草成条例先在一二个州试行；熙宁四年（公元1071年）正月拟定，首先在开封一带推行；最后在十月一日正式颁布。在这些变革之举中，最主要的两项青苗和雇役法都是由吕惠卿最先拟就的，这一点决定了他对新法的态度和日后的转变。

王安石最终选择了一条崭新的经济政策。诸如以行政手段制定等级土地税、实行相对低息的政府贷款（青苗法）以及将劳役改为出钱免役（雇役法）等，其实质都是一种政府干预与规划经济的行为，它的目标就是国家享有生产发展的利益后再进一步推动经济的进步。所以改革在某些方面带有原始国家主义的色彩，比如国家专卖、平抑物价、直接控制流通领域以限制商业利润等，实质上都是从古代的制度演变而来，只在内容上使之贴近现实而已。从理论上讲，尽管在经济关系尚未理顺的情况下，王安石等所施行新法的动机和效果并不具备彻底平等的精神是显而易见的，然而国家的干预和实行社会平等政策可以避免人为的兼并和政治上的压榨，其合理性自不待论。可不幸的事实却是：王安石的新法在不久之后就被彻底否定了，而且被否定了近一千年之久。这是什么原因？

一阴一阳之谓道，正确与错误总是相反相成的。任何事物都存在着可能的偏差。

首先，尽管安石把“因天下之利”而非搜刮箕敛作为生财的主要原则，在理念上也一直严格遵守，但实际操作中因为君主政治体制的限制、官吏素质及地区差异等因素难免发生偏误。以“青苗法”为例，第一批参与条例司工作者之一的苏辙就指出：以钱贷民，使出低息，其本意在于救民而不在利，这是好的一面；但具体出纳之时，吏掾为奸而法不能禁又将是难免的弊病。两相比较，不如单纯行常平之法，以政府调节谷价来代替贷款。这是一个正确的看法，尽管苏辙也没能认识到发生偏误的真正原因。实际上，引起争议最多并几乎使所有人都加以反对的青苗法其实并不是个怪物，它不过是超越了自古而来“常平”的范围而有了一个突破罢了，其核心就是政府“贷钱于民，立息以偿”，出发点是免除农人特别是贫苦下户在青黄不接时遭受豪强高利贷之苦，同时也是与高利贷者争夺利益。正如苏辙所云，本意仍佳。然而在落后的政治体制下以及在千差万别的广阔范围内统一实行这种贷款，就未见得妥善，甚至会引起严重的问题。比如：农民是否自愿？若因灾伤，难以纳还时怎么办？官本是否会失陷？允许不允许官本的失陷以及是否将此纳入官员考核体系？户等怎样客观评定？对实际需要贷款的贫户或实际上不需要贷款的豪门大户是否应强制抑配？或者，是不是因为某种原因而实际上造成了强制抑配？另外，尽管二分年息较百分之数百的高利贷已是不能再低了，但是否对每个民户都合理？更重要的是，会不会因为某种内在原因而造成了实际的利息远远超过二分？另外，还贷是否必须以现钱纳还？凡此种种，一旦不能妥善处理，都必然带来始料未及的祸害，这也是政府参与经济领域的根本困窘所在。

雇役法的实施同样如此。“役”与“赋”一样，虽然作为天下百姓对天子和国家的义务而不可或缺，但它却也是民众最沉重的负担，历朝历代都不乏苦于重役揭竿而起的事例，于是修改完善使之尽量合理就变成了一个急切的任务。新法提出“出钱免役”的雇役法，正是基于这一点而来。但这同样涉及到一个标准问题：什么人出？出多少？政府以此收入雇人充当差役，又如何计值？司马光认为，若照新法标准划分贫富计纳免役钱，则不免使人不敢求富；而一些不法官吏在划分等级时上下其手，又造成了新的不平等现象。“雇役法”在具体实施中还有一个实际问题成为反对者的理由：有不少农民因为缺少货币而无法交纳免役钱，甚至不得不先用实物换取货币，从而被官府所剥削。这是由于国家金融系统的不完善而造成的，因为即使金、银乃至国家铸造发行的货币铜钱甚至纸币已广泛流通，但不能否认经济发展的不平衡会使部分地方会闹钱荒。所有这些都会给新法的实行带来严重的困难。

然而，可能性并不一定等于必然性。所以，起决定作用的是：这些可能的问题究竟发生了没有？换言之，如同改革与保守两派纷纭不息的争论所归结到的核心焦点：变革是否带来了实效？给什么对象带来实效？民是否得其利，国是否得其财？

麻烦的是，在实行变法的头几年里，改革派没有确凿的事实能够证明这一点。以青苗法而论，对他们有利的只是个别地区一些零碎的反映表示赞成，但仍旧缺乏强硬的证明。反对派也一样，韩琦对青苗法的攻击是最为具体的，他列出了可能造成的四种弊端，但也只是出于推论，并不完全是事实。实际上安石虽然坚持原则强硬推行，但也作了重大让步，朝廷在熙宁三年（公元1070年）下诏停止对富户的抑配和禁止阻挠自愿借钱就是一个例子。

从当时的结果上看，雇役法究竟有没有减轻百姓负担的问题同样十分模糊，从政府在“收钱一雇役”过程中确实得到了相当数额的节余这一点来看，原来想象中彻底改变“民苦于役”的目标也并未能完全达到。可是，反对派也没有确凿的现实证据来证明雇役法相反是一种倒退。政府节余亦即“宽剩钱”的存在如果是某种纯粹的经济行为收入，那就不能算是掊克。反对派动辄以“宽剩钱”说事，仍然不过是一种借口。

越是广泛而深入的变革，越难产生明显的快速利益。其所可能的优良效应与深重灾难，都不会在短期内呈现。熙宁二、三年间（公元1069-1070年）是变法的酝酿初始阶段，在这个时候，无论就何种对象而言，经济的得失问题显然不可能明显化。因此，正反双方在效果方面的争论，均无太大的合理性。在阶级利益上，就以“青苗法”、“均输法”和“雇役法”而论，也许只有富裕的庄园主和一部分产业主可以确定无疑在变法中受到一定损害，但他们毕竟是社会的极少数，所以问题并不十分突出。从另一个角度讲，朝廷中反对变法者也并非完全是以富户与豪强代言人的身份出现的，尽管在“青苗法”抑配和利息上的争论固然可以看出他们有时确实在为富户们着想，但在道义上，反对派却没有任何理由去直接反对抑制兼并的政策本身。司马光与苏辙等人只能坚持认为：贫富自古不均，两者相资相恃，乃天下稳定之要素，既非所当改变，也不可能改变。他们既然承认贫富“苦乐不均”是个不容置疑的现实，却又不主张改变，就注定了其理论违背了自古以来强调“均平”的传统信条，因而失去了道义上的基础。所以一旦变法稍事妥协，在“青苗法”问题上停止抑配和采取更宽松的自愿原则后，他们的论点便不攻自破。

苏轼——这位也许可以算得上是本朝最伟大的文学家——若干年后因为政治迫害而被一贬再贬，路过庐山时，写下了一首著名的诗：“横看成岭侧成峰，远近高低各不同。不识庐山真面目，只缘身在此山中。”此诗极能启人神智。一旦抽身事外，跳出五行，就可以发现原来所谓“高低远近”，不过是“横、竖”立场的差异，与事实浑不相干。变法的是非争论亦然：效果利益之辩，无非假象。比如在青苗贷款利息问题上的争论，随着往复的深入，最后显示出斗争的核心其实根本不在具体的经济范畴。翰林学士范镇，这位强硬的反对者之一在给皇帝的奏疏中有一句意味深长的话，他说：朝廷行“青苗法”是变富人之多取而少取之，然“少取与多取，犹五十步与百步”。这甚至从根本上否定了经济之辩的意义了。