在蒙古兴起、征伐金国的过程中，有一大批金国官员和地主武装的首领归附蒙古。这其中主要是汉人，也有一些契丹人和女真人。

公元1230年，耶律楚材上书建议：“凡是州郡宜令长吏专理民事，万户总军政，凡所掌课税，权贵不得挪用。”

使军、民、财政分开，是实行汉法的又一尝试。但是，这项政策却遭到了权贵的抵制，加之蒙古仍处在四面征伐的局面，所以没有得到很好的实施，只是基本做到“课税所掌钱谷”，而民、军分职的方案则不得不搁置。

公元1235年，大断事官失吉·忽秃忽检括中原户口，统计出一百一十万余户人口。他按蒙古传统把其中的七十六万户分给诸王、贵族，这种户称作“位下”或“投下户”，其余的则归各级官府。

耶律楚材竭力反对，他说：“裂土分民容易产生矛盾，不如多给他们一些金钱财物，以保持安定和谐。”

窝阔台遗憾地说：“可是我已照例分了出去，就下不为例吧。”

耶律楚材说：“假若朝廷有相应的制度，让这些人定期缴纳一定的税赋，然后按照制度定期发放给他们也可以。”

于是，窝阔台定下“五户丝”制，即每五户合缴一斤丝给受封者。另外，每两户出一斤丝作为国税交给政府。如此一来，窝阔台把征税权夺了回来，还防止了地方势力的进一步坐大。