日本业已实践和臻于成熟的能源政策及其体系，既非一蹴而就的战略构想，亦非本来就有的既定方针，更非亦步亦趋的模仿，而是渐次制定、修改、调整的产物。日本国内能源虽极其匮乏，但其通过政策设计和制度安排，舒缓、规避了不同类型的能源约束，并使日本经济系统在各种能源风险的影响和冲击中保持了很强的“适应性”和“恢复力”。因此，深度分析和研究日本规避能源约束的政策策略及其效果，可为能源约束型国家提供政策借鉴。[1]

一、日本规避能源约束政策的历史逻辑

日本的能源政策是其为解决和应对战后分阶段出现的各种能源约束问题，逐渐制定并不断积淀的产物。日本为应对、解决不同历史阶段出现的诸多能源约束，其政策的目标、手段以及价值取向都要相应变化和调整。日本的能源政策是动态语境下的概念，其演进路径是随着能源问题和时代要求的变化而渐次发展形成的（见下图终-1）。

图终1 战后日本能源政策的演进路径

注：〇是第一次石油危机和第二次石油危机时的最高价格（11.65美元/桶、35.9美元/桶）。资料来源：此图是依据以下资料编制而成。

1.尹晓亮：《战后日本研究》，北京：社科文献出版社，2011年版。

2.经济产业省：《能源白皮书》（2004—2008年版），东京：行政出版社。

（一）制定以煤炭为主的增产政策应对“供应”约束

煤炭、石油和电力[2]等能源的供应危机是战后日本经济复兴中最大的“瓶颈约束”。日本为确保经济发展所需的能源动力，选择具有“国家管制”和“行政计划”特征的能源配置框架，确立优先加强能源“量”的增产和供应而非“利润”和“效益”的政策目标，运用行政约束、法律强制、精神动员等多元化的政策工具，以期解决当时日本所面临的能源供应不足、结构消费不合理、空间配置不集中等问题。日本舒缓和规避能源“瓶颈约束”的政策构想“路径依赖”于统制经济思想。

在煤炭方面，日本为突破因能源供应不足而导致的瓶颈约束，从劳动力、生产技术、资本投入、公民参与等方面入手，确立了以煤炭为中心的“官民一体”增产政策体制。一是，制定煤炭紧急增产对策。为应对煤炭的急剧下降，日本先后于1945年、1946年、1947年，制定了《煤炭生产紧急对策》[3]、《煤炭紧急对策》[4]、《煤炭非常增产对策纲要》[5]。二是，设置煤炭厅，促进决策效率。煤炭厅的设立标志着日本对煤炭生产的行政管理从原来的多元化管理转变为一元化，这不仅相对降低了行政管理的成本，更提高了煤炭增产的决策效率。三是，推行“倾斜生产方式”。“倾斜生产方式”是倾斜性地把钢铁优先用于发展煤炭行业，扶植恢复煤炭生产，再把煤炭资源投入到钢铁行业，以此循环扩大，最终达到扩散至其他行业。该方式作为一种产业结构调整政策，它打破了煤炭和钢铁生产互为前提的怪圈，促进了战后日本经济的复兴和重建。四是，在民间开展煤炭增产运动。日本通过教育宣传促进了各煤炭矿厂企业和民间自发开展增产运动。[6]从1946年春开始，相继在北海道州、九州出现了“祖国复兴煤炭增产运动”“救国煤炭增产运动”等。战后初期涌现出的这股民间煤炭增产复兴运动，对于日本经济复兴起到了一定的积极作用。

日本战后初期的能源增产体制选择了“统制体制”和带有社会主义特征的“计划体制”，其核心思想是追求和重视能源“量”的增加，而不是重视和追求企业“利润”和“效率”。然而，“路径依赖”下的这种能源国家管制体制，随着日本封闭型经济体制的对外开放以及世界能源革命的爆发，转变“煤主油从”政策体制也就成了竞争中的一种挑选。

（二）制定“油主煤从”型的能源政策应对调整“结构”约束

20世纪60年代，经济高速增长与能源大量需求的矛盾，使原有“煤主油从”的能源结构及其政策体系难以存续，这就客观上要求日本亟须把“煤主油从”能源结构向“油主煤从”转变。然而，任何一次能源结构的调整和变化，都是不同行业、不同市场主体和不同人群利益此消彼长的过程。这就意味着在能源结构调整和变化的进程中，能源政策改革不可能是一蹴而就。事实上，日本转变能源消费和供应结构，推行“油主煤从”型的能源政策是在向欧洲派遣“能源政策调查团”[7]、实施“贸易外汇自由化”[8]、成立“能源讨论会”[9]和“综合能源部会”的基础上，渐进性地培育和发展新型石油产业的。

一是，颁布实施《石油业法》。1962年5月颁布的《石油业法》标志着日本能源政策的基本发展方向已确立为“以石油为主的综合能源政策”，该法“为国产原油、自主开发原油的交易，提供了制度框架”。[10]二是，组建共同石油公司。日本石油政策的最大目标是培养本国的石油资本，通过合并、重组中小规模石油企业，组建联合石油销售公司。[11]日本出于对能源供应方面的安全保障、改善石油流通秩序和原油进口自由化等方面的考虑，对亚洲石油、东亚石油、日本矿业三家公司合作重组进行了积极引导和协调。1965年，三家公司的销售部门合并组建成了共同石油公司。1968年，以共同石油为基础，三家公司又组建了共同石油集团。[12]三是，设立石油资源开发股份公司。1955年为解决石油资源开发股份公司资金短缺的问题，政府把持有帝国石油股份公司的股份，以实物出资的形式转让给石油资源开发股份公司，其售价充作政府提供的资金。[13]四是，颁布《石油开发公团法》。1967年，日本颁布了《石油开发公团法》。该法规定了石油公团的主要业务如下：为海外石油勘探企业所需资金进行出资或提供贷款；为海外石油勘探及冶炼企业提供债务担保；出租石油勘探所需的机械设备；为石油勘探及冶炼提供技术指导；为国内石油及天然气的勘探，进行地质结构调查。[14]该法的颁布标志着促进石油开发的主体——石油开发公团正式成立运营。另外，必须说明的是日本除为确立“油主煤从”能源体制进行政策设计外，还对发展原子能[15]与天然气[16]等能源进行了政策扶植，此举为日本能源消费多元化奠定了基础。

以“油主煤从”型能源政策体制代替“煤主油从”型能源政策体制，是两种“体制竞争”的必然选择。推动“两种体制”演变，并使二者产生“体制竞争”的主要因素，是世界能源革命带来的石油全球化、市场化以及日本经济体制由统制封闭型向相对自由开放型的转变。

（三）制定能源危机管理政策应对“地缘政治”约束

1973年爆发的石油危机对日本而言是战后第一次国家危机，整个国家特别是在“能源配置”方面，出现了政府失灵、市场失效、心理失衡的“三失”效应。对此，日本从行政、法律等方面对危机进行了相应的制度安排、政策设计，以期强化危机管理水平、提升危机管理质量。从应对石油危机的时间序列而言，日本应对危机的政策措施分为事前管理和事后管理。事前管理可视为预防性的政策，属于体制性管理，事后管理可视为应急性的对应，属于无预防性管理。

（1）应急能源管理政策

日本在处理第一次石油危机时的应急措施都是以“紧急石油对策推进本部”“国民生活安定紧急对策本部”“以资源和能源为中心的运动本部”等三大应急机构展开实施的。三大机构通过行使应急性权力，先后制定并实施了8项[17]紧急对策，以应对第一次石油危机带来的影响。8项应急措施，从内容而言，主要是从石油供应、消费限制、价格控制、行政分配等角度实施的；从空间而言，既有国内应急措施又有在海外实施的紧急外交斡旋；从时间而言，虽在时间上有序次之不同，但相互之间并不具有替代性，而是叠加式的实施；从性质而言，既有政府号召及行政指导性措施、政府政令，也有法律法规措施以及外交措施。

（2）预防能源管理政策

日本为建立常态的、完备的能源危机管理体系，避免因制度缺失、决策失误和管理错位等原因导致能源危机带来灾难性的严重后果，从行政政策、法律政策等方面进行了相应的制度安排。

其一，行政政策安排主要是表现在5个方面。一是，制定加强与产油国的合作关系政策。20世纪70—80年代，日本努力构筑与中东产油国的“良好”关系大多是在双边框架下进行的，其外交策略除了政治上公开表明“亲阿拉伯”政策外[18]，更重要的是在经济上提供资金、技术等援助。二是，积极参与国际能源合作政策。日本参与了“能源协调小组”的筹备和组建、“国际能源计划协定”的起草和修改、“国际能源机构（IEA）”[19]的设置和完善等工作。此外，日本还与美、德、法等国家签署了双边能源技术合作协议。[20]三是，制定并实施节能政策。在节能管理方面，日本从中央到地方都建立了一套完备的管理机构和咨询机构，专门研究节能问题。四是，推进替代石油政策。日本早在1973年12月，就提出了以新能源技术的研究开发为核心而实施的国家级项目“阳光计划”。之后，于1978、1989年先后制定了“月光计划”“地球环境技术开发计划”以期“稀释”能源风险。五是，制定石油储备政策。日本的石油储备采用官民并举式的共同储备。能源储备政策起到了对能源价格风险的“舒缓”作用。

其二，法律政策安排。法律作为一种制度安排，是一个特定历史阶段的产物。日本通过各种能源立法，以强制性、权威性的手段确保了能源行政政策的有效实施，并把对能源危机的管理纳入到了法制化、常态化、长期化的轨道。纵观日本在两次石油危机期间制定并颁布的各种行政性的能源政策，可发现几乎每一个重要的行政性能源政策都对应着一部与之相关的法律。这些法律的构建既是日本能源危机管理的法理依据，又是行政能源政策顺利制定和实施的具体保障。目前，日本逐步形成了以《石油储备法》《石油替代法》《能源利用合理化法》《石油供需合理化法案》《国民生活安定紧急措施法案》以及在电力、煤炭、新能源方面的相关立法为主要内容，相关部门的“行政实施令”等为补充的能源法律体系。[21]

日本通过制定与完善能源法规体系，不仅严格控制了各行业与全社会对能源需求的大幅增长，还把能源替代、能源储备、节能减排、开发新能源等纳入到了法制化、规范化和长期化的轨道，这对能源危机起到了防火墙作用。

（四）制定以3E协调为中心的能源政策应对“环境”约束

日本能源政策从战后到现在经过近60年的历练，政策目标也从未摆脱经济复兴期的能源供应约束、经济高速增长期的能源结构约束以及两次石油危机的能源“地缘政治”约束等目标，到20世纪80、90年代（国际能源形势相对稳定时期），发展变化成了既要谋求能源安全也要确保能源效率、环境保护的多元化目标。日本如何维系能源供给的安全和成本的最佳平衡、能源消费和环境保护的相互协调，即3E[22]协调关系，成为日本的新课题。

在应对环境污染方面，日本为减少因大量使用化石能源而导致废气排放物的增多，提出了“新能源立国”目标，并相应制定颁布了一系列政策法规。支撑“新能源立国”战略的政策主要由《促进石油替代能源的开发以及导入的法律》（简称《能源替代法》）、《长期能源供求展望》以及《促进新能源利用的特别措施法》（简称《新能源法》）三部分构成。《新能源法》是《能源替代法》的延伸和发展，二者是新能源政策贯彻实施的法理依据，《长期能源供求展望》是新能源政策的指南、方向和目标。

《能源替代法》颁布于1980年，该法只是对石油替代能源的种类（主要包括煤炭、原子能、天然气、水利、地热以及太阳能、废弃物、余热等）进行了说明，并没有对“新能源”概念进行清晰的诠释和界定。1980年的内阁会议上，日本确定了10年后的“石油替代能源供应目标（1990年）”。[23]1994年，日本内阁会议又通过了“新能源推广大纲”，大刚第一次正式宣布日本要发展新能源及再生能源，呼吁政府全力推进新能源和再生能源，尽快使私人企业、一般民众了解该政策。《新能源法》[24]共3章14条，基本框架主要是由与新能源利用相关的“基本方针”“指导和建议”以及“促进企业对新能源利用”三大部分构成。该法明确了政府、新能源的利用方、新能源的供应方及地方公共团体等各主体所应具有的职能和范围。[25]《长期能源供求展望》是通商产业大臣（现在称为经济产业大臣）的咨询机构“综合能源调查会”从长期能源需求的角度，对日本能源的供需状况以及安全进行预测和总结，是“日本能源政策的指南”。[26]

在成本方面，日本通过采取一系列放松规制等措施促进石油、煤炭和电力等能源领域的市场化，以期建立一个低成本高效率的能源供需系统。在价格机制改革方面，日本政府在妥善处理不同利益群体的关系、充分考虑社会各方面承受能力的情况下，积极稳妥地推进能源价格改革，逐步建立能够反映资源稀缺程度、市场供求关系和环境成本的价格形成机制。日本逐步推行的石油、电力市场化改革，不仅及时反映了国际市场价格变化和国内市场的供求关系，而且还促进了能源产业的高效化。

（五）制定《新国家能源战略》应对能源价格飙升

“9·11”后，全球能源竞争异常激烈，国际原油价格不断飙升，资源民族主义情绪日益高涨，这让日本政府意识到只有加大在石油勘探和开发上的投资，扩大海外权益和原油保有量，才能获得能源安全。为此，日本于2006年5月制定了《新国家能源战略》，以应对国际能源形势的巨变。该战略的指导思想是“整体规划、宏观有序、目标明确、整体最优”。从宏观结构上看，新战略是由许多独立运行的诸如核能系统、节能系统、新能源开发系统、能源储备系统等子系统组成的复杂系统；从微观运行机理上看，每一个子系统都按时空序次，从不同角度运行。

日本认为能源风险主要来自三个方面：能源需求旺盛和高价位长期并存、中长期影响稳定供应石油天然气的变数增加、能源市场上的风险因素的多样化和多层次化并存。鉴于此，日本制定了以“实现日本国民可信赖的能源安全保障”“通过解决能源环境问题，构筑可持续发展的基盘”“为解决亚洲和世界的能源问题做贡献”为基本目标的新战略。新战略将这三大基本目标可细化为五个子目标值。[27]为实现该目标，新战略认为应从“实现世界上最优的能源供求结构、综合强化能源外交和能源合作、完善能源危机管理”三个方面制定相关措施。

其一，为实现世界上最优的能源供求结构，日本制定了四大能源计划。[28]一是，节能领先计划。其目标是到2030年，单位GDP能耗指数在2003年的基础上至少再下降30%，能源消耗指数达到70%。二是，运输能源的计划。计划运输部门到2030年，对石油的依赖度降至80%。三是，新能源创新计划。计划到2030年，将太阳能发电成本降至与火电相同的水平，通过生物能和风能提高在当地发电当地生产促进区域能源的自给率。该计划还规定到2030年石油在一次能源总供给中的比率从现在的50%左右下降至40%。四是，核能立国计划。日本计划到2030年的核能发电量占到总电量30%—40%。

其二，加强与亚洲国家在能源和环境领域的合作。日本推行亚洲能源和环境合作，主要通过以下三个方面进行[29]，即降低亚洲能源消耗量、加强与亚洲进行新能源合作、在亚洲推广煤炭的洁净化技术。

其三，完善对紧急情况的应对机制。首先，强化以石油产品为中心的石油储备，兼顾推进天然气储备制度，根据当前的能源形势重新考虑制定更符合现有能源状况的应对措施。其次，加强天然气的紧急对应体制。开展天然气供应中断应对机制的可行性调查，探讨建立天然气的紧急状况应对体制。再次，加强危机应对措施管理，协调紧急情况下各能源产品应对方案的横向协调与合作。在2008年前，要求对各能源企业的紧急应急机制进行全面检查，并强化企业与企业之间在能源危机管理发生时的互助机制。

其四，强化能源技术战略。日本认为，安全问题和环境问题的解决必须通过科技创新才能解决，而科技创新必须要依靠官民合作完成。故此，新战略提出以政府和私营企业的共同努力为基础，在以节能为中心的能源相关技术领域力争成为世界的领先者的目标。为实现该目标，日本提出了能源技术战略[30]，即从2050年、2100年超长期视角出发，提出到2030年应该解决超燃烧技术、超时空能源利用技术、未来民用和先进交通节能技术、未来节能装备技术等技术课题。

概言之，战后日本应对不同能源约束形式而制定的能源政策是相当复杂的系统工程。按能源类别，可分为煤炭政策、石油政策、原子能政策、天然气政策、新能源政策等；按政策性质，可分为节能政策、石油替代政策、能源储备政策、进口多元化政策等；按照政策约束程度，可分为能源形势展望、政府报告、激励措施、能源政令和能源法规等。上述诸能源政策的叠加便构成了当前的日本能源政策体系，而这种叠加并非是一朝一夕、一蹴而就地完成的，而是根据日本国内外能源环境的变化经历了无数次废止、增修和调整的结果。

二、日本构建能源安全政策的空间逻辑

日本的一次性能源自给率仅为16%，1973也有几乎100%的天然气和煤炭、99.4%的石油依赖进口。[31]即使如此，日本在世界经济发展史上仍创造了两次“奇迹”，其中一次就是日本比其他发达国家更为顺利地渡过了第二次石油危机。[32]而且，21世纪初，尽管国际原油价格不断飙升，但这既没有诱发日本出现严重的通货膨胀，也没有造成企业利润的急剧下降、失业率的上升，各经济指标不但没有很大的波动，而且还走出了长期经济萧条的困境。悬在日本经济“头上”的能源“达摩克利斯之剑”并未落下，显然，日本规避能源风险的能力和实力已达到了相当的水平。

日本在空间纬度上，通过不断地整合物质资源、社会资源以及精神文化资源，渐次地打造能源安全平台。能源具有战略性和商品性的双重属性，战略性是商品性的衍生属性，商品性是其基本属性。这里拟以能源的商品性为视角，以能源的开发、生产、进口、流通、消费以及储备等环节作为研究框架，重点论述日本构筑各能源安全链条的政策选择及其价值取向。

（一） “减低、规避”能源风险政策

“减低、规避”能源风险政策主要表现在能源生产和开发环节上。日本在开发环节上的能源政策具体又主要体现在海外及国内两个层面。在海外，日本积极推进能源自主开发政策；在国内，制定新能源开发和应用政策。前者的政策取向是降低能源风险，后者的政策取向是规避能源风险。

近年，国际原油价格飙升不止、全球能源消耗的与日俱增及能源消费格局的悄然变化使能源安全问题日益凸现。在此背景下，日本通过加大自主开发的力度和强度，增强在海外能源生产和供应的话语权，避免因输出国单方面停止能源供应而造成的影响，从而降低能源风险。

日本为顺利推进海外能源自主开发政策，在策略上进行了以下三点考量。其一，努力构筑与资源国的合作关系。日本加强与资源国的合作主要是以“双边和多边框架”为平台，在政治、经济和文化领域，灵活运用自由贸易协定（FTA）谈判和阁僚政治对话，借助ODA（政府开发援助）、直接投资、人才培训和技术交流等手段展开的。其二，将能源开发纳入资源国的经济建设中。在具体开发援助项目的设置上，日本是很注意研究受援国自身制定的发展战略的，在事先调查的基础上，通过精心设计，既照顾到受援国政府对基础设施建设、制度建设等领域投入的要求，又较为关注教育培训、医疗卫生等惠及普通民众的领域。此举给资源国留下了良好“形象”，从而也相应地减轻甚至屏蔽了日本在资源国进行自主开发所受到的各种阻力。其三，提升日本国内能源企业的竞争实力。在全球资源竞争日益激烈的情况下，日本把国内最大的石油资源开发商“国际石油开发公司”与“帝国石油公司”先以联合控股的形式重组成立了“国际石油开发帝石控股公司”，计划到2008年前将完成经营资源和资本的全面整合。[33]其目的是要培育在国际石油开采领域具有强大竞争能力的骨干企业。日本政府还借助日本国际协力银行、日本贸易保险公司等机构，为石油企业对海外石油等资源进行开拓，提供保险和融资上的优惠。

经过上述政策的实施，日本海外原油自主开发率从1970年的10%，到2005年达到了16%左右，石油海外自主开发量也从1970年的2亿kl，增加到了4亿kl（见图终-2）。日本在2006年出台的《新国家能源战略》中提出“争取到2030年，把原油自主开发比例由目前的15%提高到40%”。[34]

注：自主开发是指通过日本企业的资本投资所开发的原油。

资料来源：经济产业省：《能源白书2007年版》，行政出版社，2007年5月，第14页。

新能源的开发和利用之所以成为日本合力攻坚的举国战略，是因为新能源既是环保、清洁能源，又是传统能源的最好替代能源。更重要的是，提升新能源在能源需求结构中的比例会规避煤炭、石油等能源带来的诸多风险，进而渐次地推动日本从化石能源进口大国向新能源输出大国的转变。

石油危机在成为日本经济高速增长的桎梏的同时，也为日本步入开发新能源时代提供了契机。日本多年来对太阳能、核能、生物能、风能、潮汐能以及废弃物发电、地热发电进行了开发和利用，其成效已初见端倪。近年来，新能源的开发与利用，大幅度地降低了对传统能源的依赖，增强了日本经济抵抗风险的能力，而且，伴随新能源的产业化程度的不断升高，新能源产业的经济效益正在向扭亏为盈的趋势转变。当前，日本新能源企业开始出现向海外扩张的新迹象。

新能源在日本得以迅速发展的主要原因有以下三点：

第一，成立专门推进机构。1974年，日本政府为推进能源技术的研究和开发，设立了“阳光计划推进本部”[35]，把当时的通商产业省工业技术院（2001年改称为独立法人产业技术综合研究所）作为新能源的推进机构，制定并实施了“阳光计划”。[36]2003年又专门成立由1000人组成的新综合能源开发机构（现称独立法人新能源产业技术综合开发机构），该机构主要负责新能源技术及可再生能源研发和推广普及工作。[37]

第二，政策导向。为积极推进对新能源的开发和利用，日本政府在1974年、1978年、1989年和1993年分别制定了“阳光计划”“月光计划”“环境保护技术开发计划”以及“新阳光计划”。此外，2006年5月日本出台的《新国家能源战略》，也制定了新能源开发计划。这些政策既是新能源开发的坐标指南，又是促进日本新能源普及应用的加速器。日本对于新能源开发及应用中的各种难题，都是通过政府积极引导，采取政府、企业和大学三者联合的方式，共同攻关的。

第三，培育市场。日本为了普及应用新能源，采取了政府扶植、激励等措施。政府通过有目的、有意识地积极引导并扶持新能源在初期阶段的设备引进、技术开发、试验以及示范项目来扩大新能源的“供给”，通过在政府机构率先配置新能源的相关设备，并通过制定实施《新能源利用特别措置法（RPS）》扩大新能源的“需求”。为保证“新阳光计划”的顺利实施，日本政府每年要为该计划拨款570多亿日元，其中约362亿日元用于新能源技术开发。[38]在培育新能源市场方面，对新能源消费者实施“补助”政策，通过该政策，太阳能发电用户越来越多，市场价格也随之大幅下降，由此新能源市场进入良性循环阶段。

（二） “分散、防范”能源风险政策

“分散、防范”能源风险政策主要体现在进口能源环节上的两个层面。其一，实施能源进口渠道多元化政策。其二，实施进口能源多样化政策。前者是为了建立蛛网式的供应链，改变单一进口源的脆弱性，其政策取向在于是分散风险，后者是为了改变进口能源结构的单一性，其政策取向在于防范风险。

从石油进口源看，目前日本日平均石油进口量在430万桶左右，其中来自中东的占89%左右（阿联酋24.5%、沙特29%、伊朗13%、科威特7%、其他15.5%）。[39]日本很清醒地认识到，能源进口渠道的多元化是分散石油进口过度集中，保障能源安全的基本条件。中东地区长期动**不安，必将影响日本石油的稳定供应，阻碍经济发展。为避免因石油进口受阻而导致能源供应链条断裂，日本始终致力于解决石油进口源过度集中这一问题。因此，日本大搞“能源外交”，谋求进口能源的多元化，建立蛛网式的供应链，从而改变能源进口渠道单一化的脆弱性，降低能源进口源过度集中带来的风险性。石油危机后，日本能源投资的重点逐渐从海湾地区转向俄罗斯、中亚、非洲、东南亚、南美等国家和地区，以便进一步确保日本的能源供应链不发生断裂。

从能源进口结构看，天然气的进口量从1970年的977万吨到2005年增加至57.9亿吨，增长近60倍。煤炭的进口量从1970年的5.01亿吨到2005年增加至17.7亿吨，增长2倍多。[40]从消费结构看[41]，石油所占比重在逐年下降。在城市燃气中石油所占比例从1973年的46%降至2005年的6%，而天然气则从27%提高至94%，煤炭在城市燃气中从1973年的27%，到2005年已经退出城市燃气。但是，在发电结构中煤炭所占比例则由1973年的5%到2005年上升至26%，而石油则从71%降至9%（见图终-3）。

资料来源：经济产业省：《能源白皮书2007年版》，行政出版社，2007年，第14页。

另外，石油危机后，日本非常重视原子能发电。目前，原子能发电量已占总发电量的27%左右，计划到2030年将该比率提升到30%—40%（见图终4）。

为此，日本政府近年来加大了以铀为重点的能源外交。2006年8月，日本前首相小泉纯一郎访问了哈萨克斯坦（铀矿储量位居世界第二），此次访问也是历史上日本首相对哈萨克斯坦的首次访问，双方就日本参与开发哈萨克斯坦的铀矿资源交换了合作备忘录。2007年4月，日本经济产业大臣甘利明再次访问哈萨克斯坦，双方发表联合声明，确认了两国的战略伙伴关系，并表示将在核能领域加强合作。

资料来源：经济产业省：《能源白皮书2006年版》，行政出版社，2006年5月，第9页。

（三） “预防、控制”能源风险政策

日本进口原油的90%以上，都要经过马六甲海峡，此海峡由新加坡、马来西亚和印度尼西亚3国共管，其战略地位之所以重要是因为它能直接扼东亚国家的能源“咽喉”（如图终5）。

图终5 中东石油和天然气运往日本的海路示意图

资料来源：日本资源能源厅网：http://www.enecho.meti.go.jp/。

马六甲海域近年来海盗活动猖獗，海盗劫船事件屡屡发生，经济损失惨重。仅2001年在这一带就发生了600多起海盗劫船事件，经济损失高达100多亿美元。2004年世界上共发生海盗325件中有147件发生在东南亚地区，其中在马六甲海峡发生45件、印度尼西亚93件、马来西亚9件。[42]日本为“打击海盗”确保能源的稳定供应，对马六甲海域进行了军事渗透和布防，以便预防、控制海上能源风险的发生[43]，其具体措施有：

第一，组织签订《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》。该协定是为防范海盗及持械抢劫船只活动，于2004年11月11日在东京缔结（2006年9月4日生效）的。迄今已有日本、新加坡、泰国、柬埔寨、中国等14个国家在协定上签字。协定生效以来，2007年1月至6月，亚洲地区发生的海盗与武装劫船事件共有43起，与2006年同期的79起和2005年同期的75起相比均有大幅下降。[44]

第二，建立“情报交换中心”。日本正在投资4000万日元，在新加坡建立一个“情报交换中心”，与新加坡、泰国、柬埔寨等国家及时交换马六甲海峡及周边海域的反恐情报。显然，随着日本自卫队将任务范围扩大至马六甲海峡，“情报交换中心”将成为日本自卫队的“耳目”，从而提高日本对马六甲及包括中国在内的周边海域的侦察能力。

第三，2004年日本通过了“有事法制”7法案。7法案中假设了若干种“周边地区紧急事态”，其中不仅包括台湾海峡，也包括马六甲海峡。显然，日本早已相当重视马六甲海峡，并将西南远洋航线（日本经东南亚至海湾航线）称为“经济生命线”。

第四，加强武器装备。日本海上保安厅引进大型喷气式侦察机，在不用加油的情况下就能往返于马六甲海峡和新加坡海峡。2005年10月，在日美防务“2+2”谈判中，在美国的要求下，日本自卫队也考虑将自卫队的任务范围扩大到马六甲海峡。另外，日本通过向印尼提供巡逻艇、派员协助指导印尼的反海盗工作等方法，致力于谋求提高对马六甲海峡的发言权和控制权。

（四） “弱化、化解”能源风险政策

“弱化、化解”能源风险政策环节上的政策安排主要是大力推动节能政策以及制定新一代运输能源计划。节能政策的价值取向是通过减少对能源的使用，从“量”上弱化能源风险。新一代运输能源计划则是通过降低对石油的依赖，从能源消费结构的角度化解能源风险。

日本在节能方面是以“人人节能、人人有责、人人受益”为指导思想、通过“立法和教育”两种约束而实施的。“立法”是对节能的硬约束，是强制行为；“教育”是对节能的软约束，是意识行为，两者相互依托、相辅相成。

首先，日本制定了《节能法》。20世纪60年代，高能耗、高增长的日本经济在经历了第一次石油危机的重创后，开始厉行节能政策。1978年日本制定了以节能为核心的“月光计划”，该计划截至1992年已投资1400亿日元，目前在许多项目上已取得了重大突破。1979年制定的《节能法》，要求企业每年以1%的速度递减能源消耗，鼓励企业引进有利于节能的技术和设备，支持开发节能技术和产品，并适时加强对工厂能耗的管理和监督。

其次，制定节能技术政策。石油危机后，日本政府不断提出中、长期节能技术发展战略。为实现提升节能技术目标以及新技术的开发和应用，政府向各节能技术开发单位提供战略性支持。日本政府反复强调各企业部门要具有强烈的节能技术开发意识，要在持续、渐进地进行开发节能技术的同时，各行业各领域之间还要进行技术的互相借鉴和融合、各研发部门和需求方要进行适时的沟通和交流。

再次，制定各产业及部门的节能目标管理政策。为了最大限度地提高不同部门的能耗率，日本政府加强了对各个部门的节能目标管理，为各部门及各行业制定节能最高标准，对那些不能达到标准的部门，有选择地加强支持力度。最后，实施节能教育。从学校到机关，从家庭到厂矿，日本通过广泛地开展节能教育和宣传，唤起人们的危机意识和忧患思想。目前，节能意识已渗透并扎根到日本民众的心底，已成为日本人的思维定式和惯性行为。在生产、生活中，时时、事事、处处都折射着日本人的节能意识和节能创意。

节能政策的贯彻实施，大大降低了经济增长对能源消耗的依赖程度。20世纪80年代，日本每单位GDP生产的能耗，低于同期的美国。在1990年代末，美国平均1万亿美元的GDP，则消耗相当于2.64亿吨石油，而日本仅消耗0.96亿吨石油。[45]从日本最终能源消费推移看，如图终6所示，从1973年到2001年间，日本GDP在近30年间增长2.1倍，而产业部门的能源消耗仅微幅增长了3%。这表明日本摆脱了依靠能源的高投入和高消费而拉动经济增长的局面。

图终6 日本最终能源推移变化

注（）内数值是以1973年为指数100时1990年、2001年与之的比较。资料来源：依据1.资源能源厅编发：《关于今后的节能对策（2003年度、2004年度）》；2.节能中心：《能源经济·统计要览2003年版》中相关数据编制而成。

1973年以来，日本运输业所需能源对石油的依赖度不但没有下降反而上升，近乎接近100%，直至2001年，能源消费才略有下降（如图终7）。为降低运输业对石油的依存度，日本在《新国家能源战略》中提出了“新一代运输能源计划”。该计划的目标是到2030年，使运输部门对石油的依赖度降至80%左右。[46]