2008年7月25日，日本政府在前述战略论证的基础上正式公布了发展低碳经济、构建低碳社会的国家战略——“构建低碳社会行动计划”。从“提出低碳概念”经“论证分析”再到“战略制定”日本用时约5年。“构建低碳社会行动计划”的出台，标志着日本正式将构建低碳社会作为国家战略实施，它从技术、经济、制度、理念等层面为构建低碳社会指明了行动路径、规划了实施内容、设定了时间节点。

一、“行动计划”的战略理念

全球气候变暖及其正在和即将诱发的一系列严重后果已成为人类共同面对并亟须解决的全球性问题。在应对全球气候变化的过程中，发展“低碳经济”已日趋成为各国共识。在向低碳经济转型过程中，比邻而居、能源匮乏的日本，与英、法、德、美、丹等国家制定的“低碳经济”计划有所不同，而是制定了包括“低碳经济”在内的“全面构建低碳型社会”的战略构想。

日本倚重其能源技术及其政策上的优势，于2007年6月通过了《21世纪环境立国战略》[42]，该战略正式将构建低碳型社会作为了“到2050年的发展目标”，并“承诺”到2050年减排60%—80%。2008年5月，日本环境省以国立环境研究所等机构公布的《构建低碳社会的12方略》[43]为基础进行充分讨论，进一步完善了“全面构建低碳社会”的行动路径和政策设计。同月，综合科学技术会议发表了《环境能源技术革新计划》。[44]在上述基础上，2008年7月25日，日本政府正式公布了《构筑低碳社会行动计划》。[45]

通过解读和分析《21世纪环境立国战略》《构建低碳社会的12方略》《环境能源技术革新计划》《构筑低碳社会行动计划》[46]以及相关智库的研究报告，可看出日本发展低碳经济、构建低碳社会的战略理念是在不影响“能源安全”为前提条件下，协调并兼顾“环境保护和经济发展”，即“一个确保、两个协调”。换言之，国内资源匮乏的日本并非是无所考量、不惜一切代价地发展低碳经济、构建低碳型社会，而是将其与“3E”（能源安全Energy Security、经济发展Economic Growth和环境保护Environment Protection的首位字母）进行了有机整合，既不偏重发展一方，也不偏废一方。

二、“行动计划”的主要内容

“构建低碳型社会的行动计划”主要由“战略目标”、“推进科技创新与普及”、“制定全国性的低碳化体制”和“谋求地方与国民的大力支持”共4部分构成。[47]

1.行动计划的“战略目标”

“构建低碳社会行动计划”从战略高度确定了日本减排的长期目标[48]是“到2050年使本国的温室气体排放量比目前减少60%至80%”。具体减排目标是：在发电、送电部门，计划到2050年减少温室气体排放量37.9%（该数值是把到2050年的减少量假定为100%时的计算值，以下同）；在运输部门，计划到2050年减少温室气体排放量21.5%；在产业部门，计划到2050年减少温室气体排放量21.2%；民生部门，计划到2050年减少温室气体排放量12.9%；其他部门，计划到2050年减少温室气体排放量6.5%。

“构建低碳社会行动计划”中还提出具体的技术目标，即21世纪20年代时处理1吨二氧化碳的成本下降到1000多日元（1美元约合106日元）。目前处理1吨二氧化碳的成本超过5000日元。关键技术目标是：从2009年起将就碳捕捉及封存技术开始大规模验证实验，争取2020年前使这些技术产业化。太阳能发电量的目标是，到2020年要达到目前的10倍，到2030年要提高到目前的40倍。为实现该目标，计划力争在3—5年后，使太阳能发电设备的价格降低一半左右，并为普及住宅用太阳能发电设备提供补贴。

此外，该计划还提出：从2009年开始大规模研发碳捕捉及封存技术，争取在2020年前使之产业化；太阳能发电量到2020年要达到目前的10倍，到2030年要提高到目前的40倍；2020—2030年间，将燃料电池系统的价格降至目前的约1/10；到2020年为止，实现半数新车转换成电动汽车等新一代产品，配备约30分钟即可完成的快速充电设备，等等。

2.推进科技创新与普及

早在战略论证期间，日本就认为普及原有技术与“官民合一”地进行技术创新，既是构建低碳型社会的核心，亦是实现上述减排目标的关键。因此，“构建低碳社会行动计划”规定加强对太阳能发电技术、可再生能源发电技术、下一代能源汽车技术、节能电灯技术、节能型家电等生活用品技术、节能型住宅、与原子能相关的技术等原有技术的普及应用。[49]

日本在规定加强原有技术的普及与应用的同时，亦极其重视新技术的研发工作。“构建低碳社会行动计划”从战略高度决定贯彻实施由日本综合科学技术会议制定的《环境能源技术创新规划》。该规划规定了在5大领域内选定优先发展21种技术创新的“路线图”。在电力部门选定优先研发高效天然气火力发电技术、二氧化碳的捕捉与封存技术（CCS）、高效煤炭火力发电技术、太阳能发电创新技术、超导高效输电技术。在运输部门选定优先研发先进社会道路交通系统（ITS）、燃料电池汽车、插电式混合动力电动车、生物能替代燃料。在产业部门选定优先研发新型材料、制造及加工的创新技术、新型钢铁工艺创新技术。在民生部门选定优先研发节能型住宅建筑技术、新一代高效照明技术、固定式燃料电池技术、超高效热力泵技术、节能型信息设备系统、HEMS/BEMS/地区水平的EMS技术。在跨部门领域选定优先研发高性能电力储存技术、电力电子技术、氢的生成、运输与储藏技术。[50]日本政府为每个部门都配置了相应的财政预算。[51]

日本对上述优先发展的21项技术[52]都以2050年为长期目标制定了相应的发展路线图，以“高效天然气火力发电技术”[53]为例，每条路线图都从措施内容、行动路径、时间期限、数值目标等方面对“日本构建低碳型社会”进行了精细而具体的规划。21种科技创新路线图为日本提供了发展低碳科技的愿景、视野与目标，为政府、大学以及研究机构识别、选择与开发低碳技术规划了基本方向。除上述21条优先发展技术路线图外，日本还确立了5大节能技术战略[54]，即超燃烧系统技术、超时空能源利用技术、节能型信息生活空间技术、先进社会交通系统技术、新能源技术。

3.“制定全国性的低碳化体制”[55]

事实上，日本在推行21条技术创新路线图的过程中，存在和面临着体制、机制、政策、法规等诸多问题，需要在制度层面进行设计与创新加以解决。对此，“构建低碳社会行动计划”明确提出日本要从2008年开始尽快制定或完善碳排放交易制度、清洁化税制、地球环境税制、碳排放标识制度、碳会计制度、碳金融制度以及与环境贸易相关的标准、框架等。上述各种制度交融成一个相互依存、相互促进的综合体系，将为日本构建低碳社会提供可靠的制度保障。

4.“谋求地方与国民的大力支持”[56]

日本充分地认识到仅靠政府推行的国家行为难以实现低碳社会，只有将国家行为与国民行动有效结合并使之相互促进才是成功构建低碳社会的关键。“构建低碳社会行动计划”主要从以下五个方面推动国民的积极配合：构建与地方特色相结合的低碳都市与低碳地区、努力实现低能耗低排放的交通运输网、发挥农林水产业的低碳化功能、在全国通过多种方式开展国民教育、加快推进贸易方式及生活方式向低碳社会转型。

三、“行动计划”的配套措施

“构建低碳型社会行动计划”是日本构建低碳社会的宏观战略与目标，要现实该战略目标还需进一步组建、实施与之相配套的政策法规、组织机构等。事实上，日本自公布战略近两年来，开展了一系列具体行动。

其一，在研究论证层面，继续加大力度进行要就论争。继2008年7月25日公布构建低碳社会的战略之后，环境省又于2009年2月、7月、8月分别提交了《解析低碳城市的构建》[57]、《低碳社会的交通体系与中长期战略》[58]、《低碳社会远景与构筑》[59]等研究报告，进一步从不同角度为日本构建低碳社会提供了诸多有益的指导。

其二，在制度设计层面，不断调整、制定相关计划、政策与战略。从时间序列而言，日本在公布构建低碳社会战略的2个月后即2008年9月，便修改了《新经济增长战略》，并提出实施“资源生产力战略”，即为大幅提高资源生产力而进行集中投资，使日本成为资源价格高涨及低碳社会时代的胜利者。同月，经济产业省资源能源政策咨询机构“综合资源能源调查会新能源部会”，提交了《构建新能源模范国家》紧急建议。10月，日本正式决定试行国内排放交易制度，经济产业省决定修改《石油替代能源促进法》（简称《替代能源法》）。11月，经济产业省、文部科学省、国土交通省与环境省联合发布了《为扩大利用太阳能发电的行动计划》，以落实日本政府在“构建低碳社会行动计划战略”中提出的到2020年将太阳能发电提高至10倍、到2030年提高至40倍的目标。

2009年初，日本政府恢复了2006年停止的太阳能产业补贴政策，决定对安装太阳能发电的用户给予50%的成本补贴，并提供低息贷款等优惠政策。5月，日本公布的《能源白皮书》中提出，应将能源消费结构从以石油为主向以太阳能、核能等非化石燃料为主转变。为实现减排目标，日本制定了一系列的具体措施，限制温室气体排放。目前，日本政府正在酝酿制定“应对温暖化税”（以下简称环境税），拟在石油、天然气与煤炭的进口、开采及精炼环节方面课税。该税制实施后，每户平均每年将支出1.6万余日元的环境税。6月，日本新能源产业技术综合开发机构发布了《光伏发电路线图2030修订版》，进一步明确未来的技术发展重点，提高太阳能产业的发展目标。11月，日本开始推行家庭、学校等太阳能发电剩余电力收购新制度，将收购价格提高到以前的两倍。2010年，日本将低碳战略进一步细化，制定了“低碳型创业就业补助金”制度。2012年正式实施了“电力公司购买可再生能源电力行动”。

2010年，自民党与公明党向国会提交了“推进建设低碳社会基本法案”，目标是到2050年前要比2005年降低二氧化碳排放量80%。[60]为促进社区、房地产、城市进一步向低碳方向发展，2012年日本国会通过了《城市低碳化促进法》，该法标志着建设日本低碳城市的目标已经纳入到了法制化、规范化的轨道。2013年3月，日本向国会提交讨论了《地球温暖化对策推进法》修正案。[61]

其三，在组织机构层面，设立低碳社会战略性研究机构。2009年12月11日，日本成立了研究“开发与实践”相结合的综合战略机构——“低碳社会战略中心”[62]（英文名Center for Low Carbon Society$ Strategy，简称LCS）。该机构将开展以低碳社会为基础的技术示范与战略性社会实践研究，并将成为日本构建低碳社会的“总智库”。“低碳社会战略中心”挂靠于日本科学技术振兴机构（JST），下设低碳社会战略推进委员会与低碳社会战略中心推进工作组两个部门，原东京大学校长、三菱综合研究所理事长小宫山担任中心主任，2010年的研究经费预算为3亿日元。

综合日本构建低碳型社会行动计划的主要内容、配套措施、战略理念，可以清晰看出日本在发展低碳经济、构建低碳型社会中的“规划思路”。即从环境、资源、社会、经济的综合决策入手，制定了一系列具有指导性、原则性、前瞻性、约束性的规划、政策和法规，以期解决发展低碳型社会过程中的诸多梗阻障碍，从而实现向低碳型社会转型。

尽管战略理念、战略规划、制度创新和目标设定等因素为日本发展低碳经济、构建低碳型社会起到了良性驱动作用。但是，最终发展低碳经济的“硬约束”是“低碳技术瓶颈”问题。为此，日本特别重视“低碳技术创新”，以期减少“内涵能源（Embodied energy）”[63]，突破技术“锁定效应（Locke-in effect）”[64]，努力成为世界低碳经济格局中的“领头羊”。

四、日本构建低碳型社会的政策分析与经验借鉴

研究日本构建低碳社会，不能将21世纪初低碳经济概念的提出以及日本制度低碳社政策文件之时作为研究起点，而应该把研究起点延伸到石油危机乃至战后经济高速发展阶段。其原因是日本低碳社会的构建路径，经历了一个“高碳（高速经济增长时期）——稳碳（石油危机后的结构调整时期）——降碳（实施节能减排时期）——低碳（低碳概念提出时期）”的过程。基于此，本报告在研究日本构建低碳社会过程中，并没有将研究重点完全置于21世纪初的纲领性政策文件上，而是在重视解读和分析文本性文件的基础上，又挖掘了日本构建低碳社会的历史基础。

通过深度分析日本构建低碳社会的历史基础、战略论证、行动计划以及与之配套的政策、法律、规划等内容，可清晰得出日本构建低碳型社会战略的顶层设计及其践行特点。事实上，中国与日本一样，都走的是“先污染后治理”的发展模式。因此，日本在构建低碳社会中经验和教训很值得中国借鉴。

（一）日本构建低碳型社会战略的顶层设计

通过解读和分析《21世纪环境立国战略》《构建低碳社会的12方略》《环境能源技术革新计划》《构筑低碳社会行动计划》以及相关智库的研究报告，可以看出日本构筑低碳型社会的规划思路、主要方式、约束条件及其解决路径。

（1）日本在构建低碳型社会中确立了整体规划思路。即在确保能源安全、经济发展，并兼顾市场原则的前提条件下，通过分析资源环境问题与国内宏观经济态势、国际贸易、国际产业转移、金融、税收政策、国际政治外交等问题间作用机理，以能源技术创新、制度创新、新价值观念、能源消费结构调整为支撑，从环境、资源、社会、经济的综合决策入手，制定了一系列具有指导性、原则性、前瞻性、约束性的标准、规划、政策、法规，以期解决发展低碳型社会过程中的诸多梗阻障碍。

（2） 日本在构筑低碳型社会中的主要方式具体体现在以下四个方面。即：① 全面普及现有的高新技术，“官民并举”地进行科技创新，期望实现“低碳科技化”;② 调整能源消费结构和经济产业结构，期望实现“低碳生产化”;③ 发挥政府职能作用，推进制度创新和体制创新，期望实现“低碳制度化”;④ 重新定位人类的生活方式和价值观念，期望实现“低碳消费化”。

（3）在构筑低碳型社会过程中，日本也认识到将会在技术、经济、制度、信息和理念等方面遇到梗阻。因此，作为及其解决的行动路径，进行了如下政策设计：

一是为了应对技术上的约束，日本制定了五大节能技术战略[65]、八大环境立国战略[66]、普及现有太阳能发电技术以及在四大领域内优先发展21种技术[67]等。二是为解决制度上的约束，日本从软硬环境整备、制度创新、机制设计等方面，研究探讨“碳金融”创新等问题（如：碳交易制度、碳融资、碳减排期货、碳信用机制、碳减排期权等）。另外，日本对引入排放权“限量与贸易”机制（cap-and-trade）后的风险问题也在进行考量。三是为了解决经济结构上的约束，日本一方面大力推行低碳化能源和低碳化生产，另一方面不断地把高能耗产业向海外转移。同时，努力寻找在发展低碳经济中的新的经济增长点。四是为了应对信息和观念上的约束，日本利用立体媒体、平面媒体广泛宣传人类生存价值观念的根本性转变是实现低碳经济的思想保障。同时，还积极参加国际合作。

此外，日本在解决行动路径上的约束条件外，还从微观方面指出了企业在碳交易制度框架中（即：CDM清洁发展机制、JI联合履约、EJ排放贸易）应对四种风险的四点变革。所谓风险主要包括：一是制约企业发展风险；二是排放权价格动**风险；三是交易不履行风险；四是竞争能力弱化风险。所谓变革主要是指：一是增加企业业务内容（掌握二氧化碳相关的动态信息）；二是转向低碳生产、低碳消费；三是加强企业外交流；四是：开始跟踪、检测和管理产品从生产销售到消费使用间的二氧化碳排出量。

（4）必须指出的是日本在构筑低碳型社会中的机制设计和政策安排始终在考虑如何将“两组矛盾”转化为“两个结合”。两组矛盾：①能源约束与发展低碳经济间的矛盾；②市场原理与发展低碳经济间的矛盾。两个结合：①在舒缓、跨越能源瓶颈约束、确保能源安全的过程中适时发展低碳经济；②在兼顾经济发展、人民幸福生活的基础上适度发展低碳经济。

（二）日本践行低碳型社会战略的主要特点

日本作为能源极其匮乏的后起发达资本主义国家，在能源结构、地缘政治、环境容量及社会结构等诸多方面与其他欧美发达国家相比均有所不同。而且，正值日本制定、实施低碳社会战略期间，爆发了全球经济危机。此次危机与人类历史上所发生的历次危机相比，其最大不同在于经济危机与环境气候危机“同位缠结”。运用政策工具刺激经济增长以解决经济危机的传统手段与遏制气候温暖化之间形成尖锐的矛盾。因此，如何进行既能弱化和规避经济危机、亦能同时舒缓和治理环境气候危机的政策安排和制度设计，成为日本在构建低碳社会进程中亟须解决的重要命题。事实上，通过深度分析日本构建低碳社会的初始条件、战略论证、战略内容、战略行动以及与之配套的政策、法律、规划等内容，就可发现日本在践行低碳社会中具有诸多可资借鉴的特点。

1.“交互性”与“封闭性”并行的践行过程

“交互性”是指日本在践行低碳社会中，始终坚持现实发展与初始条件的平滑式“衔接性”、参与决策者身份与知识背景间的综合“交叉性”、政府与民间的良好“互动性”、与海外国家间的合作“交流性”。尽管日本在构建低碳社会中路径依赖的初始条件良好，但并未完全地追求“跨越式”实施。为避免构建低碳社会流于过度抽象与空洞，在战略论证、制定及其实施的每个环节出台的报告、决策以及法规等都是由“产官研三位一体”共同分析、研究并加以实施的，且参与者、决策者的身份亦非来自同一部门。日本通过“官民并举机制”规避了“公众参与不足是构建低碳社会的最大结构性缺陷”这一常规现象。另外，日本在研发低碳技术等方面还尤为重视加强与美、英、德、中等国家的交流与合作，以保证其相关技术的国际领先地位。

“封闭性”是相对的概念，指日本在践行低碳社会的整个过程中，是由“产官研”三大部门在结合本国的能源安全、经济结构、技术水平、环境容量、制度效果等状况的前提下，科学制定适合本国国情的、具有可操作性的国家战略框架与社会行动体系，并非一味接受外界的左右与干扰。

2.“融合性”与“协整性”并存的践行内容

从日本践行低碳社会两年来的经验看，构建低碳型社会是一项复杂的系统工程，不能单从资源环境系统去考虑与实施，而亦需站在政治系统、社会系统、经济系统与技术系统的高度上，综合地进行规划设计。日本践行低碳社会的内容就深度融合、协整了以下三个“隐含目标”。一是，始终把发展低碳经济、构建低碳型社会的行动路径，作为开辟、催生新的经济增长的“契合点”。二是，日本在构筑低碳社会中的机制设计与政策安排并未脱离规避和弱化能源安全与经济发展、市场机制与环境保护这“两组矛盾”的轨道，而是在舒缓能源瓶颈约束、确保能源安全的过程中“适时”发展低碳经济；在兼顾经济发展、市场原则的基础上“适度”发展低碳经济。三是，在构建低碳社会中，日本欲通过“低碳科技化”“制度低碳化”“低碳化生产”与“生活低碳化”等践行方式，实行由资源约束型国家向资源丰富型强国、由能源进口大国向能源输出大国转型。

3.“国家权力”与“市场机制”相结合的践行手段

从日本践行低碳社会的手段来看，发展低碳经济、构建低碳社会，不能仅仅倚重于制度层面的政府职能来寻求解决之道，亦不能完全放任于经济层面的市场机制自由发展，而必须通过综合性手段，进行国家整体力量的动员与教育，以期在整个国家层面形成强大的构建低碳社会的认知共识与行动共识。在向低碳社会转型过程中，民众是节能减排的主体，政府的职能是引导与激励，而市场机制则是发展低碳经济的主框架。日本在“环保积分”的机制设计上，就巧妙地将“市场机制”、追求利益的个体行为，与国家实现扩大内需、加强环保、构建低碳社会的大目标进行了深度融合，从而有效地解决了个人利益与国家利益之间的偏差甚至矛盾，使个人的低碳消费生活方式符合国家所设定的最高目标。

如前所述，日本在构建低碳社会的战略论证、战略决策及战略推行过程中“产官研三位一体”是其主体，而“交互性”与“封闭性”则是的整个践行过程的特点。在践行内容上，日本并未单独从资源环境系统去考虑与实施，而是站在政治系统、社会系统、经济系统与技术系统的高度上，把构建低碳社会与规避能源约束、培育经济增长点进行了协同和融合。在践行手段上，既非过度倚重于制度层面的政府职能，亦非完全放任于经济层面的市场机制，而是通过综合性手段发挥官民一体的“举国体制”，规避和解决“公众参与不足是构建低碳型社会中的最大结构缺陷”问题。

（三）日本构建低碳社会的经验及其借鉴

日本低碳社会的构建路径，经历了一个“高碳-稳碳-降碳-低碳”的过程。这也与中国的发展低碳经济的路径基本相同。因此，通过分析日本在构建低碳社会过程中的顶层设计，可以为我国提供可资借鉴的经验。

1.中日两国在构建低碳社会领域的相似性

其一，在发展困境上的“能源环境双约束”。第一次石油危机的爆发使日本经济受到能源价格波动、能源地缘政治格局的衍变以及能源供应的不确定性等风险约束的同时，经济可持续性发展也遭遇“废气、废水、废物”等“环境污染”的梗阻。当时，日本经济面临着能源环境“双约束”的困境。同样，快速发展的中国经济在21世纪初被迫进入到“能源约束”型时代。而且，由于化石能源的大量消耗，国内自然环境也日趋恶化，并呈积重难返之势。

其二，在发展道路上的“先污染后治理”。日本作为后进的发达资本主义国家在实现现代化进程中，走的是“先污染后治理”的道路。同样，中国基本上重蹈日本的道路，现在也开始对环境问题进行深刻反思，并明确提出了“绿色经济战略”。在反思的同时，当前中国面临的贸易摩擦、贸易保护主义、人民币升值等问题也与1970—80年代的日本颇为相似。

其三，在发展方式上的“调结构转方式”。如何通过“调结构转方式”规避和舒缓能源环境双约束、践行“节能减排”、实现经济可持续发展则是当前中国的重大课题。事实上，1970年代初的日本已经认识到高速经济增长受制于“双约束”的深层原因则源于化石能源的过度消费及其消费结构的过度单一性。然而，“调结构转方式”是一个复杂而系统的工程，为了通过抓住核心问题做到纲举目张，当时日本通过深度研究得出的结论是能源科技创新[68]是能源结构转型和改变增长方式的核心驱动力，是实现节能减排的关键环节。

2.日本构建低碳社会的启示

其一，全面、客观地论证适合中国国情的低碳经济制度。日本在构建低碳型社会方面，并不是盲目地、一蹴而就地展开实施的，而是在组建研究团队的基础上展开充分论证的。因此，中国可以借鉴日本的经验，在发展低碳经济、构建低碳社会时，不仅要分析和考虑构建低碳型社会与国内宏观经济态势、国际贸易、国际产业转移、金融政策、税收政策、国际政治、外交等问题之间的相互作用，而且也必须在结合自身产业特点、技术条件、环境收容度等情况的基础上，从环境、资源、社会、经济、技术的综合决策入手，制定一系列适合本国国情的具有指导性、原则性、前瞻性、约束性的低碳战略规划。

其二，加快制定能源领域的创新路线图。中科院于2009年10月发表了《创新2050：科学技术与中国的未来——中国至2050年能源科技发展路线图》，从时间上看该项计划的出台与日本相差整整35年，故在内容上与日本相比亦有进一步完善与提升的空间。首先，日本在路线图的功能设计上，极为巧妙地把路线图的指导性、宏观性、前瞻性与科技项目的具体性、可行性、现实性进行了深度融合，体现了路线图的夯实性，避免了过度“抽象”。其次，日本规定了各职能部门所负责的具体项目，从而规避了在科研中不同部门对同一技术项目研究的重复性及其风险成本。再次，日本发展能源科技路线图也是一个不断适时总结、完善、匡正的过程。作为政府机构的科技部，也应利用自己的资源与职能优势，从国家层面结合我国实际情况，联系相关各方建设官、产、学相互协调、合作的机制，推动我国制定、出台具有较强约束性和号召力的能源科技创新路线图。

其三，鼓励民间资本投向能源科技研发项目。能源科技创新是相当复杂的社会系统，需要庞大的资金。从对能源科技的资金来源来看，日本成功地借用民间资本弥补了政府投入的不足。而在中国，民间资本对能源科技的投入则相对薄弱，因此，今后如何通过制度安排、机制设计把更多的民间资本投向能源科技创新是中国亟须解决的重要课题。

其四，做好构建低碳社会框架的顶层设计。通过分析和解读日本发展低碳社会的顶层设计，得到了以下启示：一是构建低碳型社会是个复杂的系统工程，不能单独从资源环境系统去考虑，必须站在政治系统、社会系统、经济系统和技术系统的高度上综合地进行规划和考量；二是构建和形成发展低碳型社会的国家战略框架和社会行动体系；三是构建低碳型社会需要制定清晰的中长期政策目标，在调整、整合和依托现有政策体系和手段的同时，要积极开展制度创新和机制设计，以便更快地促进科技创新；四是日本通过“官民并举机制”规避了“公众参与不足是构建低碳型社会中的最大结构缺陷”；五是西方发达国家是“发展低碳经济”命题的提出者、组织者和力推者，有着诸多条件和优势，中国绝不能完全按他们的逻辑行动，必须坚持“共同但有区别的责任”的原则。

其五，将能源科研与产业结构调整紧密地结合。石油危机后，日本选择的重点能源技术项目与产业结构调整是密切衔接的。可以说日本在产业结构调整、减少能源消费、提高能源效率的节能减排过程中，能源技术创新是关键因素。能源技术的进步不断拓展了日本能源利用的“深度”和“广度”。“深度”是指日本通过能源技术创新，促进产业升级和优化，将传统的人力、资本和能源等要素投入的外延式发展，转变为依靠技术创新的内涵式发展。“广度”是指通过能源技术创新，提高新能源与可再生能源的比重，减少化石能源的消耗。

其六，制定严格的产业标准促进节能减排。日本的官产研之所以能形成有效的“三位一体”，源于日本政府的制度设计。在节能减排方面，民间业界与政府的导向保持一致，致力于从根本上改变依靠高投入、高消耗、高污染支持经济增长的发展方式，坚持走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型工业化道路。其中最为重要的是当时日本政府制定了新的各行各业单位耗能定额、工业排放指标、环境质量标准等，并以法律的形式颁布实施。

其七，制定低碳评估框架体系。亟须制定低碳评估框架体系。“低碳”需要可量化的评估标准和认证部门。建议我国尽快从工业、农业、交通、服务业等方面制定系统、可量化的《低碳评估体系及其标准》。该体系的目标一方面是为了准确掌握我国构建低碳社会的基础条件，另一方面是为监督、治理当前滥用“低碳”的商家提供标准和依据。

其八，发展低碳经济需要融合了多个“目标”。即：（1）始终把发展低碳经济、构建低碳型社会的行动路径，作为开辟、催生新的经济增长的“契合点”。（2）在构建低碳社会中，我国要考虑通过“低碳科技化”“制度低碳化”“低碳化生产”与“生活低碳化”等方式，实现由资源约束型国家向能源输出大国转型。

其九，重视“政府权力”与“市场机制”相结合的创新政策设计。在向低碳社会转型过程中，民众是节能减排的主体，政府的职能是引导与激励，而市场机制则是发展低碳经济的重要驱动。因此，我国在发展低碳经济、构建低碳社会过程中，一定要学会“用好有形的手、激活无形的手”。对此，建议在我国实施“碳积分”制度。“碳积分”制度是指买方只要购买的产品是由政府认定的低碳商品，就能根据购买价值的大小获得相应的积分，这些积分可以作为货币购买商品。该制度能巧妙地将“市场机制”作用、追求利益的个体行为，与国家构建低碳社会的政策目标进行了深度融合。

（四）日本构建低碳节能政策的局限性

日本构建低碳节能社会的标志性文本主要有：（1） 2007年6月通过的《21世纪环境立国战略》;（2） 2008年5月，日本环境省以国立环境研究所等机构公布的《构建低碳社会的12方略》，（3） 2008年5月，综合科学技术会议发表的《环境能源技术革新计划》;（4） 2008年7月25日，日本政府正式公布了《构筑低碳社会行动计划》。2009年，本课题在申请、论争过程中也是基于上述纲领性文件而进行的。然而，课题负责人经过三次（2011年1—6月，2012年12月10—20日，2013年6月6—10日）到日本对其构建低碳社会的情况进行考察、访问，发现日本在低碳社会构建中的具体行动与客观事实并未完全受到上述纲领性文件的逻辑引导，而是对“减碳目标”及其行动越来越持消极态度，其原因主要有以下三个方面：

一是，世界经济的持续低迷“打乱了”日本构建低碳社会的步伐。从2008年开始，美国金融危机诱发了世界经济危机。受此影响，日本国内经济持续低迷，2008年度的经济增长率为负3.7%，2009年的增长率为负6.0%，成为“战后最恶”时期。对此，日本调整了“构建低碳型社会”政策，改为优先重视经济增长，并颁布刺激增长的“经济再生战略”（主要是“实体经济”）。而刺激实体经济势必会消耗大量能源，这恰恰与“节能减排”取向有所“背离”。2009年日本政府虽然向国会提出了《推进建设低碳社会基本法案》（参见附件1），但至今仍未正式获得通过，其原因是日本担心会影响到实体经济的发展。

二是，日本国内政治生态的变动“背信了”日本在低碳目标上的承诺。最初，日本在减排方面的长期目标是“承诺”到2050年减排60%—80%。2009年9月22日，作为民主党的首相鸠山由纪夫，在联合国气候变化峰会上宣布“到2020年使温室气体排放量与1990年相比削减25%”的中期减排目标。然而，自民党的重新执政后，安倍政府随即放弃了民主党执政时期所承诺的25%减排目标。

三是，“福岛核事故”的风险效应“导致了”日本大量增加化石能源的利用。“福岛核事故”后，日本从2011年陆续关停了54座核发电机组（约占总发电量的30%）。然而，代替核电的只能是传统化石能源（天然气、石油和煤炭），而化石能源的消费增加也必将增加废气、废水、废物的排放，这显然与日本构建低碳社会的理念与取向发生了“背离”。

综上所述，日本虽然出台了构建低碳社会的纲领性文件，但是很快囿于美国金融危机诱发的世界经济持续低迷、日本国内政治生态动**以及核电站的关停等原因，日本政府并没有把主要的精力投放到“如何构建低碳型社会”中，而是把“如何快速走出经济低迷的困境”置于到了重要地位，除个别制度外（如“环保积分制度”）并没有取得预期效果。