任何制度都是一种规则或规范的安排，不同的理性选择与制度安排会导致不同的经济效应，即或促进经济发展或引起经济秩序混乱。1973年爆发的石油危机对日本而言是其战后第一次国家危机，整个国家特别是在“能源配置”方面，凸显出政府失灵、市场失效、心理失衡的“三失”效应。对此，日本为建立一种常态的、完备的能源危机管理体系，避免因制度缺失、决策失误和管理错位等原因导致能源危机再次带来灾难性的后果，从行政、法律等方面对危机进行了相应的制度安排、政策设计，以期强化危机管理水平、提升危机管理质量。

能源危机对资源约束型国家而言是“国家危机”。日本以两次石油危机为契机，从规避、分散、抵御、弱化、稀释和舒缓等不同政策取向角度进行了行政政策安排；从长期性、全民性、战略性和权威性的角度，进行了法律政策安排，行政政策安排和法律政策安排共同构成了日本能源危机管理的政策体系。该体系的最大特点是日本巧妙地通过机制设计渐次形成了能源危机管理的社会共建模式。另外，该体系的构建过程也是日本将能源“危机”转向经济发展“契机”“危机管理”转向“常态管理”的过程。

一、能源危机及其管理目标

“能源安全”是各国制定能源政策的核心目标与验证能源政策成败的标尺。丹尼尔·耶金（2008）认为能源安全是“以合理的价格和不危及国家价值观、国家目标的方式，获得充足、可靠的能源供应”。Mason$ Will rich提出能源安全分为进口国能源安全和出口国能源安全。[54]进口国能源安全是指确保合理的能源供应，保证国民经济的正常运行。出口国能源安全则意味着确保出口（即获得国外市场），保障石油收入的金融安全。徐小杰则认为，能源安全是一种进口国与出口国之间的互动关系。[55]罗晓云认为能源安全包括三个层次，即尽量避免能源供应中断、减轻国际石油价格波动对国内经济和社会的影响、防止和处理能源意外事故。

基于对上述文献理解和分析，“能源安全”可定义为国家或地区经济发展与民生享受所需能源供给的稳定、持续的态势。“能源危机”是与“能源安全”相对的概念，它是指国家或地区所需能源的稳定、持续的态势受到政治、经济、战争、恐怖主义、自然灾害等因素的威胁和破坏。能源危机除了一般公共危机所具有的突发性、紧急性、不确定性、易变性、社会性、扩散性、危害性、破坏性等特点外，还有外交性、政治性和战略性的特点。

以20世纪70年代的石油危机为契机，能源危机管理成为日本战略管理中的重要组成部分，其管理过程也是政府组织相关社会力量共同应对能源危机的动态过程。日本能源危机管理的目标是政府预期和国内外能源环境结合的产物，其核心是确保所需能源的“安全”，具体主要表现为三个层面。

其一，能源“量”的确保。作为世界上资源匮乏的国家，日本若无充足的能源供应，毋庸说是经济快速增长，就连国民的正常生活也会因失序而难以维持，进而造成整个国家秩序的混乱。因此，对日本而言，能源安全的基本标准是能获得经济发展民生享受所需的能源量。进一步而言，能源“量”的确保应包括能源生产、海上运输、分配等环节上的安全。

其二，能源“价格”的合理。能源是国民经济的血脉，涉及行业广、产业链长。当国际能源价格波动时首先会影响国内油价，并将通过产业链进一步传导、渗透到生产、生活等各方面，从而直接推高CPI和PPI。日本在石油危机时期，就曾面临着双重压力：一是由于石油进口成本增加，推高了国内物价水平，诱发了物价通货膨胀；二是日本出口产品价格并没有随着能源价格的上涨而升高，致使相关出口企业处境艰难。因此，规避能源“价格”波动所诱发的诸多风险是能源管理的重要环节。

其三，国民“心理”的稳定。能源危机事态下所出现的社会心理问题，往往表现出强烈的非理性色彩。在现实中即使石油充足，但石油危机也可能会发生。导致这种结果的原因是买方和卖方的信息不对称以及信息和心理的互动影响。第一次石油危机爆发期间，日本的石油库存最少时还保持了一个月的存量[56]，但石油危机仍旧给日本带来严重的物资短缺、通货膨胀，探究其原因除了日本在能源管理上存在着制度缺失外，民众缺乏心理调控和心理准备亦是其重要原因。因此，在能源危机管理中，日本认为需要从制度层面加强对社会心理调控体系的构建。

为了确保上述目标，日本从制度层面，制定了一系列的能源危机管理政策。日本的能源危机管理政策是指政府为规避或弱化石油、煤炭、天然气、电力等能源因供应削减、中断、价格攀升等原因而对经济发展、社会稳定产生严重影响、重大威胁和巨大损害，有计划、有组织地制定和实施的应对措施。能源管理主要是通过行政、法律两个层面上的政策设计实施的，二者在空间上并非呈孤立状态，而是叠加式和支撑式的安排。

二、能源危机管理的行政政策安排

20世纪70年代，日本以两次石油危机为契机，为预防和应对未来将会再次发生的能源危机，实现所需能源安全（量的安全、价格的平衡、心理的稳定），分别从规避、分散、抵御、弱化、稀释和舒缓危机的角度在内政外交上进行了一系列政策安排，以谋求实现其政策取向。

其一，开拓能源多元化政策，以此“分散”危机。推进能源进口渠道多元化政策是为了建立蛛网式供应链，改变单一进口源的脆弱性，其政策取向在于“分散”危机。

第一次石油危机爆发后不久，日本便积极与印尼签订协议，由日本提供4亿美元贷款，印尼则保证分期向日本提供5800万吨石油。1979年6月，两国又签订了一项以日本向印尼提供1.6亿美元的贷款为条件的联合开发石油计划，印尼则用石油向日本分期偿还。同年8月，日本还与墨西哥达成协议，由日本提供5亿美元的优惠贷款，供墨西哥国营石油公司建造开发石油有关的设施之用，而墨西哥从1980年起，每天供应日本10万桶石油。此外，日本以中国将来以石油偿还为条件，同意给中国提供20亿美元的贷款，帮助中国勘探近海石油资源。[57]日本通过开拓新的能源进口源，降低了过度依赖单一进口源的风险，从而也相应“分散”了石油危机的影响。

其二，强化国际能源合作政策，以此“抵御”危机。国际能源合作既是保障能源安全的一种方式，也是保障能源安全的目标，日本积极参加国际能源合作政策的目的在于与能源消费国共同“抵御”危机。

第一次石油危机凸显石油输出国组织（OPEC）的巨大威力，同时也相应地降低了国际石油资本在世界石油产业中的地位。为与之对抗，1973年12月，美国积极倡导组建石油消费国同盟，以便采取共同行动，联合抵制产油国。1974年，日本便参与了“能源协调小组（ECG）”的筹备和组建、“国际能源计划协定（IEP）”的起草和修改、“国际能源机构（IEA）”的设置等多边框架下的国际能源合作。此外，日本还加强了与美、德、法等国的双边能源技术合作。从合作的绩效成果上看，无论是多边框架下的国际能源合作，还是双边框架下的两国间合作，都为应对能源危机风险起到了“抵御”效果。

其三，制定并实施节能政策，以此“弱化”危机。日本节能政策的目的是通过降低能源的消费量，“弱化”能源供应短缺和油价攀升的影响。日本在节能政策制定和实施过程中，非常注重节能政策的系统性、综合性和官民一体性。

日本在节能管理方面，目前已渐趋形成一套四级节能管理体系。[58]第一级是以首相为首的节能领导小组，负责制定节能战略。第二级是以经产省（节能对策课）及地方经产局为主干的节能机构，负责管理。环境省、国土交通省等则依据各自优势与职能从不同角度对节能工作进行管理。第三级是专业节能机构——“日本节能中心”负责推进与组织实施节能工作。新能源开发机构（NEDO）负责组织、管理研究开发项目，提供研究经费。第四级是具体的节能指定工厂（重点能耗单位）与节能产品生产商与经销商，负责落实各项节能政策。整个管理体系庞大而又健全，体系内各职能部门责任分工明确、协调有序，真正地形成了政府管理指导、专业机构组织推进、企业贯彻实施、行业监督检查、公众参与的节能型社会机制。

其四，制定石油替代品技术开发政策，以此“稀释”危机。在经历了石油价格猛增、石油供应危机之后，日本开始考虑把能源政策的中心转向需投入大量资金且不会在短期内见效的“石油替代能源及开发新能源”政策上。实施石油替代政策的核心是新能源技术的开发和引进。对此，日本于1974、1978、1989年先后制定了“阳光计划”“月光计划”“地球环境技术开发计划”，1993年日本政府将上述三个计划合并为规模庞大的“新阳光计划”，以期望通过加大石油替代品利用量“稀释”能源风险。

上述计划可谓是日本能源科研创新的践行路线图。路线图中的详细科研目录与指南不仅为日本提供了发展能源科技的践行路径与愿景视野，还为政府、大学以及研究机构识别、选择与开发基础性、战略性、前瞻性与可行性的能源技术指明了方向。此外，该路线图也为日本有效推动产官研“三位一体”在能源科技方面的协调合作、加强知识共享与减少投资风险起到了关键作用。正因如此，日本在化石能源清洁化、生物能、自然能源、可再生能源、能源效率、能源环保等方面的技术水平一直处于世界领先地位。

其五，推进石油储备政策，以此“舒缓”危机。能源储备既是一项具有保险性质的输血工程，也是能源消费国应付能源危机的重要手段，各国把建立石油战略储备都作为保障能源供应安全的国家战略。日本的石油储备最初主要是以民间储备的形式实施，到1978年才确立了以官民并举方式（分为民间储备和国家储备）共同实施。近年在国际原油价格变幻莫测、不断攀升期间，日本国内石油市场的价格并未出现暴涨暴跌。显然，能源储备对调节国内供需、平抑油价、保证供应等方面起到了对能源价格风险的“舒缓”作用。

第一次石油危机后，日本进一步增强了对石油储备重要性的认识。1974年7月，便确立了实施以90天为目标的石油储备行政计划。但对于如何顺利实现“90天石油储备”目标的问题，日本通过充分论证和讨论的基础上，最后决定从1975年起在5年内完成该目标，采取以石油企业为主体的民间储备形式，政府只发挥辅助作用。当时，日本之所以采取民间储备的形式，主要是考虑到石油储备从原油的进口、运输、销售和储藏是一项复杂的工作，与其政府间接进行储备莫不如在石油储存相关环节方面具有技术能力和优势的石油企业实施更有效。[59]而且，将石油供应业务交由石油企业运行，还可以完善石油供应体系。之后，为了进一步加强石油储备基地的建设和运作，日本最终通过法律形式把行政石油储备政策纳入到了法制化、长期化、规范化的轨道。

总之，日本为了应对能源危机，在空间和时间两个层面上，通过制定和实施能源行政政策不断地整合物质资源、社会资源，谋求从规避、分散、抵御、弱化、稀释和舒缓危机的角度最大限度地降低能源危机的影响规模、时间和范围。

三、能源危机管理的法律政策安排

法律作为一种制度安排，是一个特定历史阶段的产物，它与一个国家的政治、经济、文化紧密相连，为本国经济发展与体制改革服务。日本通过各种能源立法，以强制性、权威性的手段确保了能源行政政策的有效实施，并把对能源危机的管理纳入到了法制化、常态化、长期化的轨道。纵观日本在两次石油危机期间制定并颁布的各种行政性的能源政策，可以发现几乎每一个重要的行政性能源政策都对应着一部与之相关的法律。这些法律的构建既是日本能源危机管理的法理依据，又是行政能源政策顺利制定和实施的具体保障。

其一，颁布应急性的“石油二法”，并将其改为永久法。为应对第一次石油危机，日本制定的具有号召、行政指导性的诸措施虽然在某种程度上弱化和舒缓了石油危机给日本社会带来的影响，但毕竟行政指导性措施在影响力、执行力和贯彻力度等方面不及法律的约束度。对此，日本颁布了两部具有重要意义的能源危机管理法，将原先诸多具有临时性的行政措施纳入到了法制化轨道。1973年12月1日日本把通产省提议案——《石油供需合理化法案》、经济企划厅提议案——《国民生活安定紧急措施法案》（简称“石油二法”）向国会提请审议，同月21日便获得国会通过，次日公布实施。如此短时间内在参众议院集中审议，并很快被通过的法律，在日本尚属首次，这不仅体现了日本应对危机的紧迫性，同时也折射出了日本想尽快化解石油危机的强烈心态。

日本政府在整个国民经济与社会秩序受到石油危机的巨大冲击下，通过制定“石油二法”，限制了石油和电力的使用量、控制了相关生活物价指数，稳定了国民生活的作用，更为重要的是它调整了在非常状态下的国家权力、公民权利以及国家权力与公民权力之间的各种关系，充分发挥了法律对社会无序状态、紧急状态的防范和矫正功能，最大限度地弱化和避免了石油危机给日本带来的破坏性。虽然“石油二法”都是作为石油危机的应急措施颁布实施的，但日本并未因为第一次石油危机的结束而废止，而是把其作为能源管理上的宝贵制度遗产，成了永久性法律。[60]

其二，制定《节能法》，使“节能”进入全民性时代。日本在通过石油危机认识到节约能源的重要性之后，便立即开始从法律制度方面进一步强化推行节能政策。1979年6月6日在参议院会议上通过了《能源合理化的有关法律》（简称《节能法》）。

该法由8章99条组成，主要内容包括三个方面：一是调整产业结构，限制或停止高能耗产业发展，鼓励高能耗产业向国外转移；二是制定节能规划，规定节能指标；三是对一些高能耗产品制定严格的能耗标准等。同时，明确规定政府有义务协助民间机构推进节能技术的研究开发。之后，日本为有效地实施《节能法》及节能管理，制定了诸多与之配套的新政策。在生产环节上有“产品节能领跑者制度（ Top$ Runner）”[61]、产品节能报告制度；在消费环节上有“能效标识制度”“节能产品目录”。而且，日本为加强企业节能管理，从1979年开始实行由国家统一认定能源管理人员从业资格的“能源管理师制度”。

《节能法》在能源法律体系中具有重要地位，其颁布实施不仅标志着日本把“节能”提升至了战略高度，还使“节能”强制性地进入了全民性时代，这为促使国民牢固地树立了自觉的节能意识，最终形成一个有利于节能减排的思想观念体系提供了制度保障。

其三，制定《石油替代能源法》，把开发“石油替代品”作为长期规划。石油替代是优化能源结构，降低石油对外依存度的关键手段。第二次石油危机后，日本为了降低经济对石油的依赖程度，于1980年5月30日，颁布了《石油替代能源法》。该法的颁布实施改变了原有石油替代能源的开发、利用，都是由各种能源研发部门和企业“分散”实施的缺陷，标志着日本把石油替代品的开发定为了国家长期规划。

在石油替代能源方面，该法强调的是“综合性”，即：一是不仅要注重在石油替代能源的开发，还要重视应用。二是，努力实现开发和利用石油替代能源的“多种性”。三是制定金融、财政、税收等综合性的激励措施。该法还明确规定了“石油替代能源”的框架、范围和方向[62]，即：一是替代石油供燃烧之物，二是替代作为热源的石油，三是替代作为转化动力热源的石油，四是替代转化电力的石油。可见，“石油替代能源”的概念不是指自然科学上运动能、热能的概念，而是指能在社会上、经济上替代石油的能源。

该法颁布后石油消费比重在逐年下降。在城市燃气中石油所占比例从1973年的46%降到了2005年的6%，而天然气则从27%提高到了94%。在电力结构中煤炭所占比例则由1973年5%到2005年上升到了26%，而石油从71%降至9%。[63]

其四，颁布《石油储备法》，将“石油储备”提升至国家战略。第一次石油危机后，日本提出了90天的石油储备计划。但是，该计划在实施过程中，遇到了以下三点梗阻。首先，储备石油是非营利性活动，民间石油企业因其储备量增加，占用资金过多、负担过重，会出现经营上的压力，故此对该计划反应强烈。其次，石油储备过程中的选地及其建设需要付出大量资金，政府要制定有效的财政、金融方面的措施。再次，因为石油储备基地需占用大片土地且无经济收益，加之储备基地的周围居民担心石油储备的安全性，引起了当地居民的不满。为解决上述问题，仅靠政府的行政指导和民间石油企业显然是无能为力的。故此，1975年12月27日，日本制定了《石油储备法》，并于次年5月开始实施。

该法的颁布不仅标志着日本对能源储备重视的进一步加强，也开辟了日本官民共同储备能源的“新纪元”。

然而，若将石油储备的责任全部让企业承担，也不利于国家对整个石油资源的有效调控。因此，为了加强国家石油储备的机能，日本政府于1978年6月修改了《石油开发公团法》，并将其改称为《石油公团法》，调整了石油公团的职能。至此，石油公团除了原来承担的“促进石油和液化石油气的自主开发”和“促进石油和液化石油气开发技术的研究”两大职能之外，还承担为国家石油和液化石油气的储备提供资金的职责。[64]同年9月，日本又颁布了《日本国家石油储备法》，该法是对1975年《石油储备法》的延伸和补充，正式把国家也纳入到了能源储备主体的范围之内。

概言之，在能源法规方面，日本逐步形成了以《石油储备法》《石油替代法》《能源利用合理化法》《石油供需合理化法案》《国民生活安定紧急措施法案》以及在电力、煤炭、新能源方面的相关立法为主要内容，相关部门的“行政实施令”等为补充的能源法律体系。日本通过制定与完善能源法规体系，不仅严格控制各行业与全社会对能源需求的大幅增长，还把能源替代、能源储备、节能减排、开发新能源等纳入法制化、规范化和长期化的轨道，这对能源危机起到了很好的防火墙作用。

四、能源危机管理的特点与启示

日本能源危机管理的政策策略，既非一蹴而就的战略构想，亦非本来就有的既定规划，更非是亦步亦趋的国外模仿，而是以两次石油危机为契机，从多角度、全方位、宽领域渐次进行的一系列政策安排。日本在规避、分散、抵御、弱化、稀释和舒缓能源危机以及打造能源危机管理的“法律平台”的过程中，不仅成了世界第二经济强国，成功地步入能源安全、经济发展和环境保护的协调发展之路，而且其经济系统在外界能源危机的干预和冲击中保持了较强的“适应性”和“恢复力”。可见，日本在能源危机管理的制度设计和政策安排上有诸多可资借鉴之处。

其一，能源危机管理的社会共治模式。公众参与不足是应对能源危机中的最大结构性缺陷。因此，政府在能源危机的应对及其管理过程中能否合理协调国家与企业、私人部门、公众个人等多元主体之间的利益关系，能否准确确定各主体在危机应对中的参与边界并最终形成官民一体化机制，实现最快、最大的社会共治模式，则取决于能源危机管理政策是否能顺利贯彻实施。对此，日本是通过以下机制设计撬动和动员非政府参与主体力量，共同构建能源危机管理的社会公治模式的。

一是，法律约束机制。法律本身具有强制性、权威性、长期性和严肃性，日本把能源行政政策以法律的形式固定下来，就意味着社会各界必须贯彻实施，否则将会受到法律的制裁。日本把业已实践并日臻完善的行政性政策内容上升为国家法律法规（如《节能法》《石油替代法》《能源储备法》《石油二法》等），赋予这些政策相应的法律效力和国家强制力，目的就是让能源政策在全社会中强制性地贯彻实施。

二是，激励相容机制。激励机制安排的目的就是引导、规范和鼓励社会各界遵守并贯彻能源政策的实施。日本在两次石油危机期间制定的一系列行政政策及法律法规，为应对能源危机、实现能源安全和稳定理论上能起到良好功效，但企业、公众在贯彻和执行过程中由于增加了不必要的成本，并非完全乐于积极主动地去实施。对此，日本在财政、金融、税收等层面，相应地进行了激励设计，以谋求被激励者在能源危机管理政策的执行中真正做到“主观为自己，客观为社会”的良好效果。

三是，官民并举机制。“官民并举”是日本的国家特质之一，无论是在外交还是内政等方面都特别注重发挥民间的积极性和自主性。两次石油危机期间，日本倚重“国家权力”，通过一系列的能源制度设计和政策安排，整合全社会的物质资源、社会资源以及精神文化资源，形成共同应对能源危机，从而最大限度地降低和弱化石油危机的影响规模、时间和范围。如：日本通过立法的形式（《能源储备法》），充分调动民间资本力量与国家共同储备具有战略资源的石油、天然气等能源，这不仅将单靠政府无力承担的庞大能源储备成本进行了社会化分摊，还达到了舒缓能源危机风险的功效。[65]

四是，教育引导机制。日本的能源教育已经被提高到民族文化的高度。日本通过向国民广泛宣传应对能源危机的必要性和重要性，引导国民牢固树立自觉节能的意识，促进形成一个有利于应对能源危机、认真贯彻能源政策的“节能文化”。如：在日本学校中普遍开设能源资源节约和开发的课程，根据学生不同的学习阶段、知识结构而编辑相应的教材，注意学校教育与家庭教育、居住区教育相配套，使学生能把在学校学到的东西反馈到家长、社区。为做好学校能源资源节约教育，日本还组织专家为学校提供指导，为担任能源资源节约教学的老师进行培训。

其二，能源“危机”管理与经济转型“契机”相结合。从日本的实践经验上看，能源危机管理的政策设计和制度安排是一项非常复杂的系统工程，不能单单从能源资源系统去考虑与实施，必须站在经济系统、社会系统与技术系统的高度上，综合地进行规划设计。日本在能源危机管理的过程中就深度融合并协调了能源结构和经济结构的转型。

战后，日本走的是模仿西方以石油为主要能源的工业化模式，这对于本国能源匮乏的日本而言，其能源供应体系就显得相当脆弱。尽管日本通过能源外交取得了较好的成果，但是，日本通过第一次石油危机清楚地认识到，结构转型是提升能源效率、减少能源消费、改变增长方式的路径选择和关键环节。而要达到这样的目标，日本必须在经济领域和某些非经济领域进行痛苦而深刻的变革。换言之，在日本看来，“石油危机”为日本的经济战略转型提供了很好“契机”。从20世纪70—80年代日本经济发展史上看，日本通过制定设计和政策安排对能源危机进行管理的过程，也是日本“调结构转方式”的过程，而且其制定的诸如在节能、石油替代、能源储备等方面政策安排还成了规制结构转型的“驱动力”。

其三，能源“危机”管理与“常态”管理相结合。第一次石油危机对个人、企业和政府而言，在带来宝贵经验和深远教训的同时，也催生了日本对能源危机管理的重新认识，必须把对能源危机的“无序”的“应急”管理（第一石油危机）纳入“有序”的“预防”管理和常态管理之中。

日本应对能源危机在制度层面所做的制度安排和政策设计的目的，就是把短时间、突发性的能源危机所带来的破坏规模和范围，在常态的制度管理中进行渐进式的释放和纾缓。若没有政策和法律等制度性的规范，就很难确保能源安全和稳定，特别是当能源危机爆发时只能临阵磨枪，头疼医头、脚痛医脚，既不能使能源危机管理行为规范化，又不能解决因危机带来的各种社会矛盾。而且，对于在能源危机爆发时凸现出来的国与国之间、国家利益与企业利益、公共利益与私人利益的矛盾，最好的解决路径也是通过事先的制度安排有序地进行解决和规避。因此，通过能源危机管理政策体系的建设，将危机应急管理纳入法治轨道，实现危机管理常态化，才能顺利弱化和规避能源危机。