世界经济的现代化和人类社会的文明化，都得益于诸如石油、天然气和煤炭等化石能源的广泛投入和应用。然而，自20世纪60年代石油取代煤炭成为人类第三代主体能源后，石油逐渐成为国际关系中政治化的工具载体，人类享受“稳定、安全的石油供应”时代渐行渐远，全球经济进入能源约束型时代。两次石油危机爆发期间，能源消费国为最大限度地抑制、弱化和规避石油危机给国民经济运行及社会秩序的正常运转所造成的危害，都采取了诸多紧急应对措施。

从应对石油危机的时间序列而言，可以分为事前管理和事后管理。事前管理可视为预防性的政策，属于体制性管理，事后管理可视为应急性的对应，属于无预防性管理。日本应对第一次石油危机属于事后应急性管理，[2]而对第二次石油危机的管理既有事前预防性管理也有事后应急性管理。必须指出的是，日本紧急应对第一次石油危机时所采取的诸措施虽具临时性、应急性的特点，但对石油危机的辐射影响范围及规模不仅起到了抑制作用，而且也给日本从无预防性的紧急应对转向居安思危、未雨绸缪的预防性应对提供了宝贵的政策性经验和财富。

一、应急管理机构的设置及其成员

日本在处理第一次石油危机时，首先考虑的是设置应急性的行政机构。因为应急行政机构的缺失，会导致错失处理突发能源危机的良好时机的恶果，造成应急处置的被动局面，从而影响应急管理体制整体功能的有效发挥。日本政府的应急措施都是以“紧急石油对策推进本部”“国民生活安定紧急对策本部”“以资源和能源为中心的运动本部”这三大行政机构作为应急平台制定、实施的。

鉴于对石油危机危害的认识，为把石油危机对国民经济的影响减少到最低限度，1973年11月16日，日本成立了以内阁总理大臣为本部长的紧急石油对策推进本部。同年12月18日设置国民生活安定紧急对策本部替代紧急石油对策推进本部。1974年8月30日，又设置了以资源和能源为中心的运动本部。如表2-1所示，三个本部中的前两者都是由内阁总理大臣担任本部部长，成员构成由所有国务大臣及内阁法制局长官组成。后者是内阁官房长官担任本部部长，成员由各事务次官等构成。显然，政府内阁主要的部门都被纳入到了紧急管理的机构中，主要部门领导大都成为该系列机构的主要成员。

表2-1 第一次石油危机时期的应急行政机关概要

续表

①包括：法务大臣、外务大臣、教育部部长、卫生部部长、农林水产大臣、运输大臣、邮政大臣、劳动大臣、建设自治大臣、总理府总务长官、国家公安委员会委员长、首都范围维修委员会委员长、行政管理厅长官、北海道开发厅长官、防卫厅长官、科学技术厅长官、环境厅长官、内阁法制局长官、冲绳开发厅长官、公平交易委员会委员长。

注：以资源和能源为中心的运动本部成立后的第二天，日本虽然解除了“紧急事态宣言”，但是从设置目的和其后的措施上看，既起到了应急效果又具有预防作用。

资料来源：本表依据1973年11月16日、12月8日以及1974年8月30日的“内阁决议”编制而成。

可见，日本政府快速、及时、高效的应对，是建立在具有综合性决策功能的“危机应急管理机构”基础之上的。紧急石油对策推进本部、国民生活安定紧急对策本部、以资源和能源为中心的运动本部是作为应急管理行政机构而设置的，享有并行使应急性行政权力的载体，它被赋予了应急性的行政权力。

二、应急管理措施的制定及其实施

上述的应急行政机关通过行使应急性权力，在短短6个月内，先后制定并实施了一系列的紧急对策，以应对第一次石油危机带来的影响。[3]

就应急措施内容而言，主要是从石油供应、消费限制、价格控制、行政分配等角度制定、实施的；从性质而言，上述措施主要有政府号召及行政指导性措施、政府政令、法律法规措施以及外交斡旋，下面将按照性质分类对上述诸项措施进行论述。

（一）制定具有号召、行政指导性的措施

因形势严峻，日本为了顺利推进应对石油危机的对策，在内阁成立了由总理大臣任部长的紧急石油对策本部。1973年11月8日田中内阁总理大臣就节能、限制石油消费等事宜与中曾根通产大臣进行会谈。16日召开的日本政府内阁会议，正式决定要制订能针对石油危机的“石油紧急对策纲要”、“政府部门实施石油、电力等节约对策纲要”和“在民间节约使用石油、电力的行政指导纲要”。

措施一，制定和实施《石油紧急对策纲要》。[4]

《石油紧急对策纲要》是石油危机爆发后，日本政府为应对石油危机的第一个纲领性文件，其核心思想是“通过实施紧急措施，既能减少能源消费，尽量确保能源供应，又能尽量把对国民生活的影响降到最低限度”，而该纲要的核心思想主要表现在以下四个方面。

号召举国一致、共同应对。日本认为应对紧急事态的关键是全国各级政府、企业及个人的通力合作、举国一致。为了确保石油供应，以官民合作为基础，最大限度地开展能源外交。

提倡大力开展节能运动。纲要大力提倡并推进开展“各级机关要最大限度地减少对石油的使用，产业界、一般国民等要让室内温度控制在20℃以下，停止使用广告牌用的装饰照明灯，尽量不使用自家轿车，在高速公路上不要开快车，尽量不要外出旅游，提倡一周两休制”等全国性的运动。另外，要求石油销售业者、电气事业者及其他团体，进行开展与具体节能方法有关的各种广告宣传活动。

实施行政指导。为了紧急减少石油和电力的使用，日本从1973年11月20日开始，实施强制性的行政指导。行政指导的能源节约目标为“在考虑到对国民生活和经济社会的影响的基础上，决定一般企业的节约率从现在到12月末节减10%”。为了确保实现该目标，日本又进行了以下辅助性的政策规定：对大量使用石油的产业及与之有关的产业，对用电超过3000kW以上的用户进行特殊管理和指导；为了尽量减少和抑制石油需求量增加，在缩短大店铺和小零售商的营业时间、减少在深夜播放电视节目、减少观光旅游、加油站节假日休息等方面进行相应的行政指导。与此同时，为了防止石油价格的直线上升，日本政府还采取了强有力的措施制止非法所得。行政指导的基本原则是，在限制石油使用的同时，应尽力确保一般家庭、农林渔、铁道等公共运输机关、医院等公共设施所需的石油供应。

纲要明确建议紧急立法。纲要指出为抑制因石油供应过度不足而带来的经济混乱，使国民经济尽快走上健康运行的轨道，在下次国会召开时必须要向国会建议紧急立法。在物价对策方面，纲要强调为抑制石油危机带来的物价暴涨，需紧急制定相关措施及法律，抑制物价上涨。另外，还要求加强抑制总需求的措施，并扩大禁止囤积、惜卖生活相关物资的范围，讨论制定防止非法牟利及经济社会混乱的措施。另外，为了能得到能源资源的长期持久稳定的供应，纲要还提倡积极开发核能、太阳能等清洁的新能源技术。

措施二，《政府部门实施石油、电力等节约对策纲要》。[5]

日本在政府内阁会议上还制定了《政府部门实施石油、电力等节约对策纲要》。“纲要”的初衷是旨在使政府部门在节约石油资源运动中起到率先垂范的作用，并以此号召产业界、一般国民大力开展节约消费运动。其具体要求是：室内温度不超过20度以上、政府用车减少20%、白天电灯照明减少30%、电梯运转减少20%、克制开自家车上班、尽量不在晚上加班等等。

措施三，紧急制定《在民间节约使用石油、电力的行政指导纲要》。

日本政府为更好地在民间实施、贯彻节约用电用油措施，11月19日制定了《在民间节约使用石油、电力的行政指导纲要》，并决定20日起开始强制实施石油消费限制。其主要内容：（1）大量需求户削减消费的10%。所谓减少10%，即“72年12月的消费量/72年10月的消费量×1973年的消费量×90%”。其对象行业为钢铁业、汽车制造业、石油化学工业、重型电机、家电制造器、化学纤维、汽车轮胎制造业、水泥制造业、铝精炼业、纸及纸浆制造业等11个行业；（2）一般消费者假日不得在高速公路驾驶兜风，加油站假日停业，日常营业至下午6时止。[6]

如上所述，应对第一次石油危机的紧急对策，是以限制石油消费为基轴展开的，根据《石油紧急对策纲要》，以行政指导为中心的石油消费管制，即称“第一次石油管制”。[7]上述措施作为石油危机的紧急对策，为减少石油消费，抑制石油总需求，最大限度地确保能源供应，综合地采取了与石油等能源相关的节约运动、行政号召与指导等措施。

措施四，设置“石油产品协调洽谈所”。

1973年11月20日通产大臣向石油联盟会长、资源能源厅长官、各石油公司社长，以书面形式提出以合作、协调方式紧急应对石油危机。12月10日，在石油联盟内部成立了以“谋求密切与通商省及有关需求业界的联系，实现在石油产品顺利上市、相互通融、协调等合作措施”为目的的“石油产品供求对策临时本部”。在石油业界，由于协调石油产品的制度性条件已经具备，故于12月12日，资源能源厅长官与中小企业厅长官联名发出《关于成立石油产品协调洽谈所》的通知，在各都、道、府、县的石油商业工会及通商产业局成立了协调洽谈所。17日，中小企业、农林、渔业、医院等公共设施及事业进行了石油产品的协调。

石油联盟在12月10日，为了提高效率，在本系统内部开设了临时石油产品需求对策本部，在石油联盟的全国支部，设立对策本部支部。对策本部及其支部的主要职责是：（1）加强与通产省在石油产品供求方面的沟通和协调。（2）与需求业界进行信息交换。（3）

按照通产省的监督指令，协调和帮助各石油产品业界。（4）把握、协调不同地区石油产品的供需关系。（5）了解石油需求方的状况。（6）

协助各县石油产品洽谈所，化解石油供需矛盾。[8]

石油产品的协调是从1973年12月到1974年的7月实施的。其间，对每一件轻油的申请，可提供2kl，C重油则规定上限为10kl，每月准备25万kl左右，协调的件数以1974年1月的16万升为最高峰。之后，随着石油供给情况的好转而减少。协调的总件数达17.5万件，提供的石油量达26.8万kl（参见表2-2）。此后由于石油供求缓和、需求量减少，7月份以后已无申请协调者，11月底该项制度被废除。[9]

表2-2 石油斡旋所的实际情况

资料来源：全石油联盟调查：《石油业界的推移》，石油联盟，1974年，第69页。

措施五，“对石油制品进行行政定价”。

为应对石油危机，日本还制定实施了“对石油制品进行行政定价”制度。该制度的目的是抑制因“物资短缺”而引起的“狂乱物价”。1973年12月，日本原油进口CIF价格较1972年12月上涨了2倍有余。[10]1973年12月石油产品平均批发出售价格为14.357日元，其原油价格每千升为8840日元，而这种原油价格到了1974年1月每千升已经超过了1万日元，2月即已接近2万日元。[11]另外，加上受日元贬值的影响，[12]石油业界的产品成本上涨。当时，石油界推算，受原油价格大大超过石油产品的批发价格的影响，1974年1—3月间的赤字将会达到3230亿日元，若此状态持续不变，也不提高现有产品价格，日本石油产业必将遭受毁灭性打击。[13]因此，将石油成本上涨部分转嫁于石油产品，成为石油产业的当务之急。另外，石油危机最初阶段，“在已实施大幅度涨价的主要消费国中，唯有日本强行将国内价格固定在较低水准，从国际商品的角度看，这将会减少石油的使用量，但可能造成日本经济的畸形发展”。[14]

日本政府的行政指导必然要产生双重效果，因此，必须要从两个不同方面考虑，即不但要抑制物价上涨，最大限度地确保国民生活稳定，而且还要最大限度地保护石油产业的发展，将石油产品的升幅降到最低水平。

对此，日本政府在石油危机初期，主要采取了抑制物价上涨率、延缓物价上涨时间的高强度的行政指导，即政府以政令形式，要求在1973年下半年乘势涨价并遭社会舆论谴责的石油行业交出抢先涨价所得收益；10月10日冻结了家庭用灯油的销售价格，接着11月28日，向社会通报了“为稳定供应家庭用灯油的紧急对策”，家庭用灯油零售的指导上限价格为每罐（18L）380日元；又根据1973年12月末的原油价格基准，冻结石油产品的批发销售价格，暂时制止将原油价格上涨部分向产品价格转嫁的做法。[15]直到1974年2月，从石油稳定供应的角度，通产省才不得不开始了新价格体系的准备工作。

3月16日经过内阁会议批准，日本政府决定了改定石油产品价格及与此相并行的有关稳定物价对策的新的行政指导方针。决定以1973年12月的平均价格为准，许可每千升涨价8946日元，平均批发销售价格定为每千升23303日元。各石油公司以此行政指导为依据自18日起并开始涨价（具体参见表2-3）。

为了既能保护石油产业的发展，又能确保国民经济的正常运行、最大限度地稳定国民生活，政府在决定涨价幅度同时，又做了以下政策安排。其一，对于趁机随意涨价的个人和单位，要严肃处理，努力做到合理公正。其二，对石油产品各油种的价格做了明确规定，家庭用煤油及液化丙烷气的价格保持不变，轻油及A重油的上涨幅度尽可能控制在最低限度，从政策上予以照应。[16]其三，在流通零售阶段，要求石油产品的上涨幅度控制在批发价格上涨幅度内，同时，对与国民生活关系密切的汽油、轻油、A重油等设定了指定上限价格。进而，对于石油产品尤其是为稳定物价得到许可有必要采取特殊措施的53种物资，要求有关企业在一定时期内不得涨价，规定如若涨价必须事先得到主管省厅的批准。[17]

但事实上，原油的CIF价格，从1973年的12月的8848日元/kl，到1974年3月涨到了18976日元/kl，涨幅为1万日元/kl。因此，指导价格毋庸说获利，即使与当时石油公司的实际成本尚有一定的差距。关于价格上涨幅度，石油行业和通产省最初的意见是不一致的，石油行业方面认为涨价幅度及其方法都存 在问题，对指导价格持批判态度。[18]其一，认为指导价格是被作为控制物价的最重要的课题而将其涨幅控制在最低限度，正如通产省预测的那样，由于各石油公司的原油成本存在较大差距，库存较少的企业在经营上亦可能发生较为严重的事态，远不能弥补各石油公司实际成本的增长。其二，分担向各油种转嫁的成本，以迄今在涨价时所采用过的等价比率方式（涨价率等同方式）为基础计算，对价格悬而未决的家庭用煤油、液化丙烷气为主的轻油、A重油在政策上予以优惠，使其与以汽油和C重油为主的其他油种之间的价格差距比以往加大。[19]这种价格指导有利于汽油使用率较高的外资企业，而对民族资本企业则不利，尤其是对以生产石脑油、C重油为主体的联合精炼企业打击相当惨重。并且，石油产业在收益方面较大程度依靠汽油，因此这进一步加剧了汽油出售方面的不正当竞争。[20]

表2-3 标准价和行政指导时期的物价上涨幅度 单位（日元/千升）

续表

注：1.带有*是指涨价幅度在行政指导下的涨价限幅。

2.——是指未作统计的标识。

3.①是1962年各种油类在涨价以前的销售价格。②是实施标准价以后的新价格。③是由②一①的计算得出的结果。④是1973年12月时的销售价格。⑤是行政指导后的价格。⑥是⑤—④的计算结果。⑦是1975年各种油类在涨价前的销售价格。⑧是实施标准价以后的新价格。⑨是⑧-⑦的计算结果。

出处：1.日本石油：《石油便览》，石油时报社，1962-1977年度的相关数据。

2.共同石油：《共同石油20年史》，共同石油公司，1988年版，第280页。

3.日本石油：《日本石油百年史》，1988年版，第784页。

（二）颁布实施具有强制性的法律法规

日本为了尽可能地弱化、规避石油危机的影响，除了制定上述号召、行政指导性措施外，还颁布了许多强制性的法律法规。石油危机前的1972年7月，田中内阁提出的日本列岛改造计划，加剧了日本经济的通货膨胀。对此，日本虽然采取诸如提高存款准备金、限制对商社的贷款等手段，[21]但仍不能扭转物价上涨的势头。于是，1973年7月6日，日本又制定并公布了《囤积惜售防止法》，决定通过法律手段限制物价上涨。该法共由11条组成，[22]第一条明确规定，防止囤积惜售生活相关物资的目的在于稳定国民生活，确保国民经济健康运行。而且，该法还对“生活相关物资”的概念进行了界定，即“与国民生活密切的物资或国民经济中重要的物资”。[23]第一次石油危机的爆发，进一步助推了日本通货膨胀的上涨，使之越发难以收拾，对此，通商产业省依据该法共分五次逐步扩大适用商品的种类，具体指定的商品的日期及物资参见表2-4。

表2-4 《防止囤积惜售法》的指定商品一览表

注：本表所列出的指定商品不包括石油危机前的指定部分。

资料来源：经济企划厅物价局物价政策课：《近期的稳定物价政策》，1978年。

尽管在1973年10月石油危机爆发后，日本政府扩大了制定物资的种类，但是，其效果并不理想。仅仅通过《囤积惜售防止法》来限制产品的物价上涨，达不到稳定国民生活的目的。于是，日本又不得不制定更全面、更权威、更有效的法律。

日本政府根据《石油紧急对策纲要》，在1973年11月30日阁议决定了通产省提议案——《石油供需合理化法案》[24]、经济企划厅提议案——《国民生活安定紧急措施法案》，两法案在12月1日向国会提请审议，同月21日获得国会通过，次日公布实施。[25]像如此短时间内在参众议院集中审议，并很快被通过的法律，在日本尚属首次，这体现了石油危机对日本经济影响的深刻性，同时也折射出了日本想尽快化解石油危机的强烈心态。上述两法一般称之为“石油二法”，都是作为石油紧急对策的一环，以应对石油危机而颁布实施的。

《石油供需合理化法》是以“在对我国石油供应大幅度不足的状态下，为了使国民生活稳定、国民经济顺利运行及确保石油的公平供应，通过减少使用石油的措施，谋求石油供求的适当化”为目的制定实施的。[26]《国民生活安定紧急措施法》的目的是，“为了应对物价上涨以及其他国民经济的非常事态，对于国民生活的紧要物资以及国民经济的重要物资，制定有关价格以及供求调整的紧急措施，以确保国民生活的安定与国民经济的顺利运营”[27]。《石油供需合理化法》的适用对象只是石油，即为了确保石油的合理供给和节约使用而制定的强制性措施。而《国民生活安定紧急措施法》的适用对象不但是石油，而是包括整个国民生活所需的紧缺物资以及国民经济所需的基础物资。[28]

《石油供需合理化法》主要从石油生产计划、石油用量限制、发挥性油用量消减、石油存量指示、石油供应斡旋及石油分配等方面为确保石油的合理供给和节约使用而制定的措施，其具体内容主要有：[29]（1）经内阁成员会议决定后，由内阁总理大臣发布为应对石油供应不足而实施的政策；（2）经内阁成员会议决议，由通商产业大臣制定石油供应标准；（3）由通产业大臣要求石油业者履行对石油生产、进口、销售计划制定报告的义务，并在必要时发出变更要求指示；（4）石油业者用油不得超出政令所定数量；（5）为节约使用发挥油，通产大臣可发出实施销售的指示；（6）为确保国民生命不可缺少的事业、活动之石油供应，通商产业大臣可向石油销售业者发出有偿转让石油的指示。在以上述措施克服紧急事态发生明显困难时，日本政府可以通过政令决定有关石油的分配、定量供给的事项。违反以上规定者，处以劳役或罚款。

该法避免了在应急过程中产生职权不清、事权冲突、相互推诿等流弊，并赋予了通产大臣具有如下的职权、职责和所承担的任务，即（1）指导石油供应和分配，公布石油冶炼业的石油库存量、出售量；（2）检查石油冶炼业的生产状况、征税报告；（3）对消费者进行石油消费限制；（4）限制石油销售业界的汽油销售量、缩短营业时间。当有违反上述指示的情况发生时，采取罚款的处罚措施，并公示于众。为了配合该法的实施，日本还以政令的形式规定了“石油的分配和配给规则”。

伴随着《石油供需合理化法》的制定、实施，政府决定从1974年2月起对石油消费管制手段从行政指导转为法律管制。[30]石油消费管制的依据主要是《石油供需合理化法》中对石油节减目标进行相应规定的第7、8条，第7条适用对象是以使用2000千升以上的行业，第8条是以不足2000千升的行业为对象。而且是根据各行业的不同分成了四个类别，对之分别采取了不同的消减率。日本共实施了四次石油法律管制，具体参见表2-5。

通过法律手段对石油消费进行管制的效果到1974年6月才渐次凸现，石油供求矛盾基本得到缓解，加之石油进口也开始出现好转，石油库存量较石油危机时呈上升趋势。对此，日本政府对石油消费再次从法律管制转为行政指导。

《国民生活安定紧急措施法》是为了抑制物价上涨、解决经济混乱和确保国民生活稳定而制定的，该法规定了以“谋求稳定生活物品价格、调整供求关系平衡”为中心的紧急措施。在物价上涨或有可能上涨时，以政令的形式指定管理生活物品种类，并规定所指定的物品交易量及库存量的标准。

表2-5 1974年日本石油消费法律管制概要

续表

注：本表对象性行业第2类中的“（蔬菜、果品罐头制造业、洗涤业）”是在第二次石油管制时将第3类的改为第2类的；第3类中的（矿业、食品制造纸浆、纸、皮革）是从第4类中改为第3类的。

资料来源：此表根据《石油业界的发展》973年版、1974年版的相关数据制作而成。

为了配合石油2法的实施，内阁总理大臣在12月22日，发布了《紧急事态宣言》。1974年的1月12日，按照《石油供需合理化法》第5条，日本首次提出了1974年1月份的“石油供应目标”，此后一直到9月份每月都公布供应目标。另外，12日，按照《国民生活安定紧急措施法》第3.4条，灯油和LP燃气被确定为管理物资，其标准价格设定为：灯油380日元/18L罐，LP燃气1300日元/10kg，从1月18日开始实施。[31]1974年2月开始按照“石油使用节减目标”，对不同机关、单位进行了分别指导。

第一次石油危机后，日本通过制定《石油供需合理化法》《国民生活安定紧急措施法》，基本起到了限制石油和电力的使用量，控制相关生活物价指数，稳定了国民生活的作用。事实证明，在采取措施前的“真的能遵守吗”“若违反了怎么办呢”的担心是多余的，这也体现了日本国民的自我约束和责任感。[32]

如上所述，作为应对第一次石油危机的紧急对策，是以限制石油消费为基轴展开的，根据《石油紧急对策纲要》，以行政指导为中心的石油消费管制，即称“第一次石油管制”。以内阁总理大臣为组长的紧急石油对策推进本部是制定、贯彻和实施上述“石油紧急对策纲要”的重要行政部门。

从限制石油使用的效果看，如图2-1所示，石油危机前10月的燃料油使用量与前一年度的同月相比增长了18.2%，12月增长了4.2%，与10月相比减少了14个百分点。到1974年4月，与前一年度的同月相比，减少了4.8%。减少使用燃料油的数量，到了1975年3月超过目标并达到了12%。[33]

图2-1 第一次石油危机爆发后的燃料油和电力的限制使用情况

资料来源：松井贤一：《战后50年的能源检证》，电力新报社，1995年，第259页。

可见，日本政府在整个国民经济与社会秩序受到石油危机的巨大冲击下，通过运用相关既定法律（《囤积惜售防止法》）、新法律（《石油二法》等），调整在非常状态下的国家权力、公民权利之间的各种关系，充分发挥法律对社会无序状态、紧急状态的防范和矫正功能，最大限度地弱化和避免了石油危机给日本带来的破坏性。

三、中东政策的转变与外交斡旋

日本为克服石油危机，除了在国内努力限制石油消费外，也在外交方面致力于能源供应源的稳定，这主要体现于日本政府与中东产油国开展的紧急外交斡旋，努力改善与阿拉伯石油输出国组织国家的关系。

石油危机爆发后，日本政府并未立刻趋中东进行外交斡旋，其原因是日本政府内部并未达成一致意见，内阁、外务省主要考虑到“日美同盟”关系，认为贸然赴中东斡旋，将会伤害美国的感情，仍然决定采取“中立”政策。10月19日阿拉伯10国驻日大使主动约见外相，递交要求日本积极支持阿拉伯国家正义事业的备忘录，并对日本的“中立”政策表示强烈不满。[34]对此，大平外相只是口头答复表示支持1967年联合国关于要求以色列军队从占领区退出的第242号决议，26日又向阿拉伯驻日大使表明了“对埃及、叙利亚等国要求将1967年6月被以色列占领的一部分领土恢复为阿拉伯领土的愿望是能够理解的”[35]。针对阿拉伯产油国的削减供应措施，11月6日，内阁官房长官进一步明确日本倾向阿拉伯一方的态度。

尽管如此，阿拉伯石油输出国组织认为日本的谈话是“敷衍”的，态度仍然是“暧昧”和“中立”的。11月18日阿拉伯石油输出国组织石油部长会议，决定对欧缓和削减供应，而日本却被排除在缓和供应对象国之外。12月9日召开的阿拉伯石油输出国组织部长会议上，决定再次加强对日本削减供给。沙特阿拉伯石油部长亚马尼曾发言说，如果日本想排除在被削减对象国之外，日本就有必要以与以色列断交等明确的形式，表明支持阿拉伯。

对此，为了确保以石油为基础的产业经济结构免予崩溃，日本财界、产业界以及通产省都强烈要求日本政府迅速改变“中立”的中东政策。

11月15日，财界首脑[36]向田中角荣明确提出尽快向阿拉伯国家派遣“资源特使”的要求，表示现在日本政府只能采取“亲阿拉伯政策”，以应对石油危机。在22日召开的决定转变对阿拉伯政策的内阁会议上，中曾根通产大臣也发言说，为了摆脱石油危机，“希望研究向阿拉伯派遣特使问题”。另外，11月22日日本以二阶堂官房长官的讲话进一步表明了倾向阿拉伯的态度。[37]日本政府为了使阿拉伯国家转变其对日石油供应削减政策，12月10日，派遣三木武夫副总理作为特使访问中东八国。为了谋求中东产油国改变对日本的石油政策，三木特使与沙特阿拉伯就缔结经济技术援助协定基本达成协议；在经济合作方面，就日本向埃及扩建苏伊士运河提供2.8亿美元的贷款等问题与中东国家进行了会谈。[38]之后，中曾根通产大臣、小坂特使也访问了中东，日本的这先后三次访问，共承诺包括民间贷款高达5060亿日元，同时，也促进了日本与中东国家之间的经济交流。[39]

通过日本上述的外交努力，12月25日召开的阿拉伯石油输出国组织石油部长会议，决定视日本为友好国家，会议决定缓和对日本的削减石油供给，从而也避免了日本石油危机的进一步恶化。

四、应急管理过程中的政府效能

在构建危机应急管理体系的过程中，日本政府作为公共服务的提供者、应急政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，发挥了诸多重要效能，其特点主要表现在以下六个方面。

第一，时间性。时间是政府对石油危机应急管理的关键元素。石油危机特别是第一次石油危机极具突发性和震撼性的特点，整个危机的过程发展变化迅速，而且其对世界经济带来破坏性、危害性和影响性都是史无前例的。因此，应对、化解石油危机，时间因素就显得最为关键。日本政府面对石油危机的爆发，为了维护社会秩序和国民经济的稳定，果断、迅速地采取了一系列紧急处置手段，而并非反应迟钝、优柔寡断、久议不决，特别是在关键的应急决策过程中，日本政府始终坚持了时间性原则，其具体表现如下。

首先，设置应急管理机构快。对石油危机爆发（1973年10月6日）的恐慌，最初只是心理上的。因为危机爆发后并不是立刻波及影响到日本、法国、英国等石油消费国的，而是经过了一个生产、购买和运输的周期，即便如此，日本政府还是在高价石油到达日本前的11月16日就果断地设置了“紧急石油对策推进本部”，并动用所需的各种社会资源，迅速应对石油危机。[40]之后不久的12月18日，日本政府又很快设置了“国民生活安定紧急对策本部”，以替代“紧急石油对策推进本部”。[41]

其次，制定紧急措施快。上述的应急行政机关通过应急性权力，在短短的两个月的时间内，制定并实施了八项紧急对策以应对第一次石油危机带来的影响。[42]特别要指出的是，政府根据11月16日制定的石油紧急对策纲要，在短短14天内通产省与经济企划厅编制并向内阁提交了《石油供需合理化法案》《国民生活安定紧急措施法案》。11月30日在内阁会议上顺利通过了通产省提案——《石油供需合理化法案》、经济企划厅提案——《国民生活安定紧急措施法案》，翌日，两法案提交国会审议，同月21日获得国会通过，22日便公布实施。[43]在如此短的时间内在参众议院集中审议，并很快通过法律，这显示了日本政治运行体制在面对突发危机时具有高效率的机能。

第二，权威性。权威是日本政府采取紧急应对的一种特殊的、无形的资源，是政府顺利实施应急行政权力的保证。政策执行的主体必须具备相应的权威，因为政策应急管理是各部门相互协作的共同活动过程，而“共同活动过程的首要条件是要有一个能处理一切所属问题的起支配作用的意志”[44]，此意志即权威。从日本应急机构的设置以及人员构成上看，显然具备了权威性。“紧急石油对策推进本部”和“国民生活安定紧急对策本部”的部长都是内阁总理大臣，其成员构成是所有国务大臣及内阁法制局长官。以资源和能源为中心的“运动本部”的部长是内阁官房长官，本部会员主要由事务次官构成。由主要人物担当应对危机应急的领导责任，可以表明政府应对危机的信心和决心，能够维护政府在社会公众中的地位和形象。这些机构及人员不仅是政府应对危机措施的权威制定者，同时也扮演应急管理的核心决策者和指挥者的角色，在应急危机管理中居于核心地位。

日本紧急管理机构的权威性，是通过拥有并使用应急性行政权力向外界传导和表现的。应急性行政权力是应急性行政机关处置能源危机，保障国家、社会和公民利益以及恢复正常社会秩序的手段，是体现应急性行政管理体制的首选方式。如果应急性行政机关没有被授予足够强大的应急性权力，或者只行使常态下的行政权力，那么应急性行政管理体制根本就无法发挥其应有功能，也就难以有效应对突发危机事件。日本在设置应急性管理行政机构的同时，赋予了本部长相应的权力，规定与本部运营相关的必要事项均由各本部部长决定。[45]

第三，效率性。效率是日本政府紧急应对石油危机能力的体现。从机构设置而言，“紧急石油对策推进本部”“国民生活安定紧急对策本部”“以资源和能源为中心的运动本部”是作为应急管理行政机构设立的，但三者的设置并非是叠加式的设置，这就避免了因应急性机关臃肿和重叠而产生的人浮于事、应急处置效率低下等负面效果。日本在1973年12月18日设置“国民生活安定紧急对策本部”的同时，废除了1973年11月16日设置的“紧急石油对策推进本部”，1974年8月30日，设置了作为替代“国民生活安定紧急对策本部”的“以资源和能源为中心的运动本部”。显然，这种更迭式的设置，避免了因重复设置而造成的部门与部门之间的推诿和牵扯，确保了行政应急效率。在应急状态下，日本应急性行政权力是垂直型、金字塔型的管理，这种管理体制的优点是可以增强应急性行政权力的强度、简化应急性行政权力行使时所需要遵循的程序，从而提高了行政的办事效率。

第四，协调性。协调是日本政府紧急应对石油危机的主要手段之一。日本政府在应急管理过程中，在以下国内和国际两个层面同时发挥了协调作用。[46]紧急对策管理机构以内阁总理大臣为最高领导，便于协调国家综合力量、政府内部各职能部门以及政府与企业界、民间应对危机时的协调运作和有序整合。从协调对象而言，其中既包括对法务、外务、教育、卫生、农林水产、运输、邮政大臣、劳动、建设、内阁府总务、国家公安委员会、行政管理厅、北海道开发厅、防卫厅长、科学技术厅、环境厅长官、内阁法制局长官、冲绳开发厅、公平交易委员会等横向部门间的协调，也包含对总理大臣、省（厅）、县、市、町、村等纵向部门之间的协调。[47]从协调机制而言，包括等级命令协调机制和信息沟通协调机制。前者是指政府内部有等级区分的机构之间的协调机制，主要体现为上下级政府间的协调机制，即主要是以明确的上下级关系为核心的政府机构的命令解决方式。后者是指政府内外不涉及等级关系而主要涉及信息沟通等方面的协调机制等，它主要是以信息沟通为核心的解决方式，部门及各方主体之间并无明确的上下级关系，而是平等相待。

在石油危机初期，政府的协调主要体现在通过设置“石油制品斡旋洽谈所”以实现对石油及石油产品进行跨地区、跨行业融通、互补和流通，而“石油制品斡旋洽谈所”的设置就是政府内部以及政府与企业界综合协调的结果。

第五，指导性。指导是日本政府紧急应对石油危机的主要手段之一。日本政府最初并没有采用强制性的法律措施应对危机，而是通过在节能、削减用量、价格控制、分配等方面的行政指导来应对的。首先，日本制定了石油紧急对策纲要。石油危机紧急纲要的基本方针明确指出：“作为当前紧急对应的措施，采取的主要是开展与石油等能源相关的节约运动、强制性的行政指导、综合地实施减少石油的使用政策，在强化抑制石油总需求的同时，最大限度地努力确保能源的供应。”[48]日本还紧急号召全体国民大力开展能源的节约消费运动。[49]与之相配套，日本政府在纲要中从石油的用量、分配及价格等方面进行了行政指导。[50]其次，日本政府还制定了《政府部门实施石油、电力等节约对策纲要》和《在民间节约使用石油、电力的行政指导纲要》。[51]在此基础上，又对石油产品的价格上涨制定了行政指导价。[52]

另外，关于确保石油的稳定供应、合理分配、各公司间融通斡旋体制的确立等事宜，在《石油供需合理化法》中也有明确规定，经济产业大臣根据实际情况认为在必要时，要对石油销售商进行石油供应指导。当各行政机关长认为有必要确保一般消费者、中小企业以及农林渔业者、铁道部门、通信部门和医疗系统等的石油提供时，要向经济产业大臣建议实施行政指导。[53]