伴随着经济全球化的发展，能源市场化、投机化、全球化趋势也进一步加快，随之能源安全问题也日益成为国家安全的重要内容。各国在发展经济的过程中，其“能源消费”潜在地要求人类采取与生存的环境价值一致的价值取向。因此，能否准确认识经济、能源、环境三者之间的相互作用和辩证关系，关系到一个国家能否持续发展。如果处理不好能源与环境保护之间的关系，能源消费将会加剧业已存在的环境问题，进而阻碍可持续发展的路径。为此，20世纪七八十年代以来，各国都开始从经济、文化、资源、环境和人口等角度综合思考，并研究能源政策与经济可持续发展、环境保护间的结合点和平衡点。石油危机让日本不仅失去了在高速经济增长时期“廉价、稳定”的石油供应环境，而且还使诸多能源问题日渐凸显。因此，日本在继续加强能源危机管理基础上开始摒弃传统的能源观，树立“能源与经济、环境”协调发展的新能源观。

传统能源的开采、生产以及其消费所造成的环境污染、资源约束瓶颈等一系列问题，让今天的人类无法继续承受巨额代价。特别是化石能源排放出大量的二氧化硫造成了酸雨问题、大量排放温室气体导致了全球变暖海平面升高，整个能源系统和生态环境系统同时陷入恶性循环。因此，人类需要超越传统能源的桎梏，突破“增长的极限”[161]约束，在能源问题上另辟新径，灵活运用多种新的能源转换形态，建立多个新的能源供应系统，来解决支撑人类文明发展中的动力问题。

石油危机在影响日本高速经济增长的同时，也为日本提供了开发新能源的契机。进入80年代中后期，以化石能源为主体结构的日本，在环境领域，不仅要面临国内大气污染问题，还要面临全球性的温暖化问题。对此，日本为了弱化和规避能源环境问题带来的负面影响，在确保能源安全、经济发展的基础上，制定了以协调为特征的新能源政策。

一、“3E”协调发展政策的理念

进入80年代后期，伴随各种全球性环境问题的凸显，人类不得不开始重新审视自己的发展方式及目标。日本从国内外能源、经济和环境等实际情况出发，以可持续发展为指导思想，以“3E”协调发展为最高目标，开始对能源政策进行综合性的调整和创新。1992年11月，日本产业结构审议会、综合能源调查会、产业技术审议会及各能源环境特别部会共同召开会议，讨论并确定了“三位一体”的“3E”协调发展的能源政策。[162]具体而言，所谓“3E”能源政策就是把能源安全（Energy Security）、经济发展（Economic Growth）和环境保护（Environment Protection）三者有机地整合在一起协调发展，既不偏重发展一方，也不偏废一方。之后，随着国内外能源形势的进一步变化，2002年6月14日，日本制定并颁布了《能源基本法》，该法把“3E”协调发展确定为日本能源政策的基本纲领和指导方针。[163]至此，对以“3E”协调发展为核心的能源政策完成了从行政指导向法律约束的转变。

能源安全、经济发展和环境保护三者的关系是相互影响、相互关联的，“3E”协调发展就是在经济持续发展中确保所需的能源，在经济发展中保护环境，在环境保护中加强化石能源的技术开发和有效利用（参见图1-2）。

图1-2 同时实现“3E”能源目标的概念图

资料来源：根据1996年12月综合能源调查会政策小委员会的中间报告编制作成。

在能源安全的基础上谋求经济发展与环境保护的共生已经成为一个世界性的难题。环境污染和生态破坏已经成为危害人类健康、制约经济发展和社会稳定的一个重要因素，因此对经济发展和环境保护的共生展开深入的研究是十分必要和迫切的。外部性理论、环境库兹涅茨曲线（EKC），以及近代以后发展起来的生态经济学中的理论，都为经济发展与环境保护的共生提供了有力的理论支撑，在具体实践中，日本协调能源安全、经济发展与环境保护的成功经验也从实践上证实了“3E”可以实现协调发展。

二、导入新能源的意义及其政策

在动力能源发展史上，人类经历了蒸汽机代替牲畜、内燃机代替蒸汽机的时代，当前正处在新的能源体系和由新技术支撑的能源利用方式，以及新的能源利用理念替代传统的能源利用方式的时期。国际上普遍认为“新能源”是指以新技术为基础系统开发利用的能源，即人类新近才开发利用的能源，包括太阳能、潮汐能、波浪能、海流能、风能、地热能、生物能、氢能、核聚变能等，是一种已经开发但尚未大规模使用，或正在研究试验，尚需进一步开发的能源。[164]由此可见，新能源的关键是相对于传统能源利用方式的先进性和替代性。

加强和促进新能源的利用，对日本的积极意义主要体现在以下四个层面。首先，新能源的资源约束性小，可持续性能强，加强开发和应用有利于确保日本能源安全供应，可以克服并弱化日本在能源供应结构上的脆弱性特点，从而有利于能源的稳定供应、石油海外依存度的降低。其次，新能源具有环境负荷小、清洁等特点。与常规化石能源相比，新能源是清洁、可再生的，在利用和开发中不会追加二氧化碳的排放，NOx和SOx的排放也很少。再次，新能源是新兴产业，可以创造出更多的就业机会。另外，风力发电和废弃物发电等地域分散型能源的导入，也可振兴本地区的经济以及增加更多的就业机会。最后，具有分散性的新能源电力既可以缩短送电距离，减少电损，也可被运用于应急发电，而且，还能起到对电力平谷削峰的作用。[165]

日本新能源政策体系，主要由《促进石油替代能源的开发以及导入的法律》（简称《能源替代法》）、《长期能源供求展望》以及《促进新能源利用的特别措施法》（简称《新能源法》）三部分构成。《新能源法》是《能源替代法》的延伸和发展，二者是新能源政策贯彻实施的法理依据，《长期能源供求展望》是新能源政策的指南、方向和目标。

日本新能源政策是以石油危机为契机，以“能源安全”为初期目标开始制定并实施的。两次石油危机后，日本为降低石油依存度、增加石油替代能源的使用量、摆脱过度依赖石油的困境，于1980年5月30日制定《促进石油替代能源的开发和导入法律》（简称《能源替代法》），同年11月28日内阁会议上确定了10年后的“石油替代能源供应目标（1990年）”。[166]当时只是对石油替代能源的种类（主要包括煤炭、原子能、天然气、水利、地热以及太阳能、废弃物、余热等）进行了说明，并没有对“新能源”概念进行清晰的诠释和界定。

1994年12月，日本内阁会议又通过了“新能源推广大纲”，该纲要第一次正式宣布日本要发展新能源及再生能源。该大纲在国家层面上，要求政府全力推进新能源和再生能源；在地区层级上，要求当地县市政府全力配合宣传，使私人企业、一般民众了解该政策。随后，1997年4月8日，日本又颁布了《新能源法》。该法是在海外能源供应基础脆弱，国内能源消费又迅速激增[167]以及国内外环境问题凸显的背景下，为确保能源持续稳定供应，应对环境恶化，积极地促进国民开发、利用和普及新能源而制定的。该法把“开发、生产和消费替代石油的、但因经济方面的制约未得到充分普及且对替代石油有特别必要的能源”定义为新能源。[168]可见，日本对新能源的定位，是指技术上虽达到了实用化阶段但仍受经济条件制约的石油替代能源。因此，已经达到了实用化阶段的水力发电和地热发电，正处在研究开发阶段的波浪发电和海洋温度差发电，虽然是清洁的自然能源，但不属于日本所定义的新能源范畴。[169]有关新能源的定位及其分类详见图1-3。

图1-3 日本新能源的定位及其分类

注：生物能发电、生物质热利用、生物质燃料制造、冰雪热利用、清洁能源汽车、天然气热利用、燃料电池等是在2002年1月25日公布实施的促进新能源利用的政令中追加进取的。

资料来源：资源能源厅：《能源2004》，能源论坛，2004年1月，第134页。

《新能源法》共3章14条[170]，基本框架主要是由新能源相关的“基本方针”、“指导和建议”[171]以及“促进企业对新能源利用”三大部分构成。经济产业大臣在注意保护环境的前提下，负责根据能源需求的长期前景、新能源利用的特性、新能源相关技术水平等相关事宜，制定促进新能源利用的基本方针，并予以公布。该法明确了新能源的需求侧、供应侧、政府及地方公共团体等各主体所应具有的职能和范围。新能源的需求侧主要是指企业界、国民、政府以及公共团体。对于企业界而言要尽可能地加强对新能源的利用，并结合自身情况制定新能源导入计划；对于政府和公共团体而言，要尽最大可能为新能源创造和扩大初期需求，积极推进新能源相关设施的建设和利用；对于国民而言，要尽可能消费新能源。新能源供应侧主要是指新能源的制造者以及新能源相关设备的进口者。对于制造者而言，要千方百计地为促进导入新能源加强基础设施建设；对于设备制造者和进口者，要积极开发和提供优质、低廉的新能源设备（参见图1-4）。

图1-4 《新能源法》“基本方针”的体制构成及职能分工

资料来源：根据日本法律第37号《促进新能源利用的特别措施法》中第3、4、5条内容制作而成。

《新能源法》通过“促进企业对新能源的利用”的有关规定，确立了对新能源利用者的支援制度。当企业欲使用新能源时，需制定新能源利用计划（简称“利用计划”），并提交主管大臣审批、认定。利用计划中必须要填写的事项有：新能源利用目标；新能源利用的内容和实施时间；新能源利用必要的资金和筹资方法。用户在主管大臣对利用计划认定后方可享有援助待遇。[172]援助体制主要由来自NEDO的债务保障、放宽对中小企业融资的条件以及新能源利用者补助三大要素构成（参见图1-5）。

图1-5 对新能源利用者的支援体制

资料来源：根据日本 1997年4月18日法律第37号《促进新能源利用的特别措施法》中第8 -13条内容制作

《新能源法》出台后不久的同年12月，日本内阁决议正式通过了“环境保护与新商业活动发展”计划，作为政府到2010年实施新能源和再生能源行动方案。行动方案将新能源及再生能源工业列为15项新兴工业之一，并且在构建新能源及再生能源商业化过程中，建立问题反馈追踪系统，采取刺激市场需求、积极研发新技术减少成本、降低手续费用和放宽限制、制定和完善市场规则和制度、培养大众的认知程度[173]、促进降低成本等积极措施推进新能源和再生能源的发展。

《长期能源供求展望》是通商产业大臣的咨询机构综合能源调查会从长期能源需求的角度，对日本能源的供需状况以及安全进行预测和总结，是“日本能源政策的指南”。[174]综合能源调查会自1965年设置以来，分别在1967年、1975年、1990年、1994年、1997年、2000年总结并提交了《长期能源供需展望》。

进入20世纪80年代，随着地球环境问题的凸显，为了人类免受气候变暖的威胁，1994年签署了《联合国气候变化框架公约》，1997年12月，在日本京都召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方第三次会议上又通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》（COP3: The 3rd Conference of Parties to The United Nations$ Framework Convention on Climate Change，也称“防止地球温暖化的京都会议”）。

日本综合能源调查会提交的《长期供需能源展望》在内容上从重视“节能和提高能源效率”的能源安全政策转移到了“既重视能源安全又重视环境问题”的新能源政策。

2001年6月28日，日本综合能源调查会公布了到2010年的《长期供求能源展望》报告书。该展望认为日本的民生部门对能源需求会继续增加，在供应方面，如果不导入原子能和非化石能源，相对廉价的煤炭、石油等化石能源将会增加，这样因消费能源而排放的CO2量，到2010年就会达到30.7亿吨，比1990年增加20亿吨。显然，若维持现行的能源政策就无法达到2010年度CO2的排放量控制在1990年度水平的目标。[175]为此，该报告书中制定了日本“新能源导入的目标”，即到2010年，官民尽最大努力争取使新能源的利用率达到日本一次性能源供应量的3%（参见图1-6）。

图1-6 日本新能源导入的实际与目标

在对每种新能源进行导入目标设定时，日本参考了1999年的实际业绩。诸如太阳能、风能、废弃能、生物能等新能源的目标设定值参见表1-19。另外，在促进新能源需求方面，也设定了相应的目标（参见表1-20）。

表1-19 日本导入新能源的现状及目标

资料 来 源：依据综合 资源能源调 查会部会/供 需部会的中 间报告（2001 年7月）、综 合资源能源 调查会部会/供需部会的 中间报告 （ 2004年10 月）、资源能 源 厅 编 《 综 合 能源统计 （ 1998 — 2003 年度）》以及 资源能源厅 编《能源 2002 》 等 资 料 制作而成。

注：此表中的数据进行了四舍五入处理；带“—”的部分是代表日本没有相关统计或没有找到该数据。资料来源：资源能源厅：《能源2002》，能源论坛，2001年12月，第157页。

表1-20 日本设定新能源需求的目标

资料来源：根据综合资源能源调查会新能源部会编写的报告书《关于今后新能源对策的展望》（2001年6月）的相关数据制作而成。

三、推进新能源政策的主体机构

1980年10月1日，根据《石油替代能源法》日本成立新能源综合开发机构（NEDO，即New Energy Development）。该机构设立的主要原因是：在开发、利用石油替代能源时，只靠民间力量很多能源技术是难以开发的，因此需要集中各方面的知识和技术，综合地进行石油替代能源的开发和利用的机构和组织。另外，当时现有的能源管理机构对地热发电事宜很难管理，为制定对地热发电的资助措施，也需设立这样的核心机构。[176]1998年10月，该机构追加了产业技术研究开发业务，并将其改称为“新能源·产业开发机构”，这是日本最大的开发、普及新能源技术的专门机构。

在推进新能源开发和产业技术开发中，新能源综合开发机构一方面得到了日本研究机构的大力支持，另一方面还通过设立由民间有识之士组成的民间运营委员会，集中整合政府、产业界、大学等资金、人才和技术能力，形成官民合作开发体制。新能源综合开发机构不仅在研究开发中发挥着管理、协调、系统化的功能，而且，这种开发体制的运行方式、组织方式在世界上也是很新颖的（参加图1-7）。[177]

图1-7 NEDO 在促进新能源研究开发体制中的功能

资料来源：新综合能源开发机构：《新能源·产业技术综合开发机构概要》,1991年7月，第64页。

新综合能源开发机构（NEDO）在新能源开发及普及方面的业务主要有：[178]（1）新能源技术开发（煤炭液化、煤炭气化、地热热水利用发电、太阳光发电、燃料电池等）;（2）开发海外煤炭资源（海外煤炭矿藏勘探贷款、海外煤炭开发及相关地理数据调查等）;（3）收集及提供石油替代能源信息；（4）促进地热开发调查；（5）氢能源技术开发；（6）燃料电池、超导技术开发；（7）新能源利用的普及；（8）能源环境国际合作等。

2002年12月11日，日本颁布《日本独立行政法人新能源、产业技术综合开发机构法》，对上述开发体制和主要业务进行了规定。该法明确规定，NEDO的资本金是指“政策”及“政府以外”的出资金额的合计。政府在认为必要之时，可在预算制定的金额范围内，对其追加出资。[179]另外，该法还规定：“NEDO可以用发行出资证券的方式筹资，出资证券实行记名方式，但与出资相关的必要事项要由政令进行规定。NEDO对出资者持有的证券不能实行赎买，也不能获取出资者持有的证券或者以设定特权为目的接受该证券。”[180]在业务范围上，该法明确规定要“通过发挥民间能力，实现对新技术开发的有效利用”[181]。

日本各类企业以日本新能源机构为桥梁和纽带，积极就新能源合作开发展开了合力攻坚的各种活动。日本各行各业的大企业几乎都是这个机构的赞助会员，赞助企业会员遍及汽车、数码家电、钢铁、电信、银行、商社等日本各主导产业的龙头企业。在这种体制下，合力攻坚的成果为赞助会员优惠享用，而由于赞助会员面非常广，因而其成果能够在较短的时间内迅速地为各行各业所共享，从而惠及整个国家。[182]

综上所述，日本在新能源开发、推广和普及等方面非常注重“官民一体”的运作模式，精心打造这一模式的策略手段不仅是巧妙地把政府、大学（研究部门）、产业界三大资源通过业务范围和资金流向“粘合”到一起，而且还通过相关“立法”规范三者的职能，保护三者的利益，以确保“官民一体”更稳固、更有效、更合理地进行。另外，这种运作模式，可以防止三方出现懈怠的现象，能够达到“主观为己、客观为人”的目的。

四、强化新能源利用的援助手段

为了促进新能源利用、实现上述对新能源供应及需求所设定的目标值，日本分别在导入、技术开发以及宣传教育等层面上，综合采取、实施了政府补贴、优惠税收、技术支持、示范项目、绿色采购以及强制管理等一系列扶持措施。

第一，新能源导入方面的扶持措施。为了扩大对新能源的利用，实现“2010年新能源导入的目标”，即换算成原油为1910万kl，日本从能源的供应、需求和价格三方面入手，扩大和培育新能源市场。政府通过有目的、有意识地积极引导并扶持新能源在初期阶段的设备引进以及示范项目来扩大新能源的“供给”[183]，通过颁布《新能源利用特别措施法（RPS）》（2001年）[184]增加新能源的利用量，扩大新能源的“需求”。另外，日本政府和公共团体依据《购买清洁能源法》（2001年4月制定）率先配置了新能源的相关设备，以谋求新能源消费的扩大。《购买清洁能源法》颁布后，日本决定在一定的财政范围内，在各省官厅行政机构、都市开发、道路整备、河川整改等公共设施上积极、率先地导入新能源设施，以增加扩大新能源的“需求”。[185]此外，日本还加大了政府绿色采购的力度和投资。

新能源价格与现有的能源相比成本过高（参见表1-21）。价格过高，显然不利于新能源的市场化。为此，日本采取了对新能源用户补助的措施。日本在太阳能发电方面，实施住宅太阳能发电系统补助计划，以及电力公司净电表计量法，以鼓励民众使用太阳能发电系统。日本对住宅用太阳能发电系统进行补贴，补贴标准为设备及其他费用的1/2-1/3，约合1000美元/千瓦。日本明确规定，太阳能发电系统用户与所有者可与电力公司签订契约，将系统剩余电量卖给电力公司。据统计，1994—2000年，日本政府补助费用支出7亿多美元。根据日本太阳能发电实行的递减补助政策，到2004年已将补助金额调降50%，但是申请补助的系统用户并未减少。目前，日本的太阳能发电市场已凸显规模，太阳能发电居全球前列。2004年，日本太阳能发电容量约为320万千瓦，到2010年预计可达到4800万千瓦，增长15倍。为保证“新阳光计划”的顺利实施，日本政府每年要为该计划拨款570多亿日元，其中约362亿日元用于新能源技术开发。在培育新能源市场方面，通过对新能源消费者实施补助政策，太阳能发电用户越来越多，市场价格也随之大幅下降，由此新能源市场进入良性循环阶段。[186]

表1-21 日本新能源与现有能源的成本比较

资料来源：综合能源调查会供需部会中间报告参考资料（1998年6月），第58页。

第二，在技术开发和试验阶段的扶植措施。为了导入、普及新能源，日本加强了对有关新能源性能、降低成本的开发试验的扶植力度。具体而言，日本从长远规划角度，对各种新能源的研发目标、实现前景、经济效应、便利性以及安全性进行了全面、综合的分析和考察，并确立了优先对燃料电池、太阳能等重点项目和基础项目进行技术研发和普及的扶植制度。

在“燃料电池”方面，为发展新能源，2001年日本经济产业省在以“产官学”合作的框架中，提出了指导氢能和燃料电池技术发展的国家行动纲领，并明确了燃料电池实用化的目标。日本投资110亿美元组织研发，计划到2010年使燃料电池总装机容量达到220万千瓦，到2030年建成8500个加氢站，燃料电池汽车达到1500万辆，占汽车拥有量的20%。[187]目前，燃料电池在技术和可靠性方面已达到或接近实用水平，但成本相对过高。有关专家预计只有成本下降至2000美元/千瓦，燃料电池才有可能与商用电力竞争。为此，2000年8月，“燃料电池使用化战略研究会”确立了“固体高分子行燃料电池/氢能源利用技术开发战略”[188]，日本以此为指南加大了对新能源研发的投入力度。

在太阳热利用方面，最初阶段因太阳热利用系统成本过高、耐久性差，无法做到产业化和市场化，因此，普及率并不很高，仅仅发挥示范作用。对此，日本从1990年代初，就加大了对太阳能的投入、开发以及试用的扶植力度，并明确了太阳热利用的发展方向是太阳热利用系统取代屋顶建材，或者与太阳光发电系统混合利用。目前，随着技术进步和政府补助的增强，太阳能价格逐渐下降，居民太阳能利用系统数量也随之增加（参见图1-8）。

图1-8 日本太阳光发电量的推移

资料来源：日本资源能源厅官方网站：http://www.enecho.meti.go.jp/energy。

另外，在生物能、垃圾发电、生物质能发电、地热发电、洁净能源车等方面日本也有相应的扶植政策，并取得了相应的进展。

第三，加强宣传教育。日本认为导入新能源工程，是全体国民应负有的责任，只有全体国民共同努力，才能促进新能源的消费和利用。因此，日本通过各种广播影视、新闻出版、广告活动把导入新能源的意义、现状及其经济、技术等方面的信息传达给国民，使全体国民形成导入新能源的共同意识，努力建立全社会促进新能源利用的长效机制。2000年10月，日本以一般电气业者为中心制定了“清洁电源制度”，该制度强调，国家、民间应该系统地、有计划地加大对新能源的宣传力度。日本新能源综合开发机构的主要职能之一就是为进行多种多样的新能源开发提供基础性的调查研究情报，同时，为新能源普及的各种支援活动展开各类宣传。[189]日本各地方自治体及居民，从建设美好家园、废弃物有效利用的角度，也加强了新能源利用的教育宣传。此外，日本为了促进新能源及其相关设备的开发、利用，对内加强了农业行政、废弃物行政的协调和沟通，对外加大了技术合作与交流。