能源结构转型是提升能源效率、减少能源消费、改变增长方式的路径选择和关键环节。如何在转型过程中，规避和舒缓能源环境双约束、践行“节能减排”、实现经济可持续发展则是资源约束型国家的最大利益诉求。在理论界，尽管对产业结构已有深度研究，其相关成果亦在“经验研究”层面为探究产业结构的发展、演进、成因等问题提供了关键性的前提与基础。但是，无论是威廉 配第对产业结构演进的开拓性研究、费希尔对产业结构的分类界定，还是克拉克对产业结构变动的规律阐释、赤松要雁行形态理论，都相对淡化了在能源结构转型进程中日趋凸显并起重要作用的两个因素变量——资源约束与环境约束。而且，这些理论范式及其理论教条，忽略了对真实转型经验的总结和概括。事实上，日本的能源结构转型过程中，[134]并未受到传统产业理论范式的操纵和逻辑引导。而且在资源环境双约束的困境中成功地实现了经济稳定增长，并渐趋走上“能源安全、经济发展和环境保护”（简称“3E”[135]）协调发展之路。以下从转型背景、转型动力、转型内容、转型手段、转型效果等方面，探讨在能源环境双约束下，日本能源结构转型过程中与高能消耗脱钩的践行路径，挖掘政府在转型过程中的功能定位及其政策设计。

一、转型背景和转型动力

人类自20世纪中期石油取代煤炭成为人类第三代主体能源后，石油价格的波动、石油地缘政治格局的衍变以及能源供应的不确定性与世界经济产生了黏着性关联。尤其是1970年代先后爆发的两次石油危机，把世界经济拉进了“能源约束”型时代。另外，由于人性的贪欲与追利的本质属性，人类在享受经济高速增长的同时，也渐趋蒙受着大自然的回馈惩罚，可持续性发展遭遇“环境约束”的梗阻。

其一，“能源约束”驱动日本能源结构亟须向“安全型”转型。“能源约束”所导致的能源稀缺及最优配置问题是能源地缘政治格局演变、国际原油价格不断飙升、能源安全问题日益凸现的主要原因。日本在两次石油危机期间的能源约束属于流量约束，其约束形式主要体现在供应风险、价格风险和心理风险等层面。三者的关系是一个高度相关的风险链条，因中东战争所导致的石油减产则诱发了油价飙升。第一次石油危机时，日本原油进口CIF价格较1972年12月上涨了2倍有余；[136]第二次石油危机时的最高价格为35.9美元/桶，涨价前为12.9美元/桶，每桶增幅23美元。[137]石油业界仅1974年1—3月间的赤字达到3230亿日元。[138]加之民众缺乏对石油风险的心理准备，石油价格的暴涨很快通过“价格联系”传导到了其他产业，1973年平均全国消费物价指数比1972年度上升了11.7%，[139]造成了对日本经济整个基本面的冲击。因此，作为世界上资源匮乏的国家日本，若不规避和舒缓能源约束，毋庸说是经济快速增长，就连国民的正常生活也会因失序而难以维持。

其二，“环境约束”风险迫使日本“负外部性非清洁”能源结构亟须向“清洁型”转型。“环境约束”是工业经济的高速发展、化石能源的过度消费，所释放出的废水、废气、废物，超出环境受容量，这不仅导致工业生产无法持续进行，而且破坏了人类生存的基本条件。

日本在高速经济增长中“摒弃了‘形而上’的陈腐观念，接受了‘形而下’的‘实学思想’”[140]，这使日本忽视了环境资源及其自净能力的有限性。1960年代，“公害”概念在日本广泛流传，街头巷尾竟然还出现了“该死的GNP”“见鬼去吧，GNP”等带有怨恨的口号。1970年发生了全国规模的反对公害运动。日本片面追求经济增长导致的环境状况恶化主要集中体现在水污染、废物污染和大气污染三个层面。可见，能源消费量的增大和公害事件的发生呈现很强的关联性（参见图1-1）。四日市大气污染、熊本县和新澙县的水俣病、“痛痛病”是日本公害史上最有代表性的事件。

其三，煤炭产业的发展瓶颈迫使日本加强能源结构调整。日本为了满足经济发展所需能源，煤矿矿工长期处在超负荷、超强度的环境下作业，再加上煤炭的生产和采掘条件日渐恶化，这就造成了经常发生起因于塌方、瓦斯爆炸、坑内搬运、坑内透水等的重大事故。其中1956—1960年间，死亡人数高达3088人，受伤人数竟达到了28.84万人。之后，从1960—1970年间，死亡人数和受伤人数才逐渐下降（参见表1-16）。造成矿难事故屡次发生的原因虽然有大自然的不可抗力，但更多的是日本为了经济发展，一味追求煤炭“产量”而忽视开采条件所致。

图1-1 能源消费与公害、工矿业的变化推移（日本和世界比较）

资料来源：此图是依据联合国编《世界统计年鉴1971—1975年版》、日本资源能源厅编《综合能源统计》、日银统计局编《以日本经济为中心的国际比较》等相关资料制作而成。

表1-16 日本煤矿因各类事故造成的死亡、受害者情况一览表 （单位：人）

续表

资料来源：此表根据通商产业省公害局编《矿山保安年报》1956—1970年度统计数据制作而成。

综上所述，日本的“能源约束”和“环境约束”既有“内生”型约束，亦有“外压”型约束。换言之，日本高速经济增长受制于“双约束”的深层原因则源于化石能源的过度消费及其消费结构的过度单一性。因此，在双约束条件下要想取得经济增长，亟须加快“驱动”能源结构转型。

在上述背景下，驱动日本能源结构转型的动力源主要来自“利益驱动”、“风险驱动”和“政府驱动”三个层面。“利益驱动”是指日本为追求能在“双约束”条件下获得经济可持续增长，而对能源结构调整产生的驱动作用。“风险驱动”是指日本为了弱化和舒缓能源危机、环境危机，减少化石能源的过度利用，而对能源结构调整产生的驱动作用。“政府驱动”是指政府为谋求“3E”协调发展而对能源结构转型产生的驱动作用。从驱动功能上看，利益驱动是日本能源结构转型的“价值取向”动力，风险驱动是“外生压力”动力，而政府驱动则是匡正、协调风险驱动和利益驱动并与之形成“合力”的“规制动力”。

二、转型内容和转型手段

传统产业结构理论认为，产业结构的高变换率会导致经济总量的高增长率，而经济总量的高增长率也会导致产业结构的高变换率。因此，在现实中许多国家为了追求经济增长，“主动地”进行转方式调结构。然而，第一次石油危机后日本的能源结构转型是在产业结构调整的大框架下，以牺牲经济高速增长为代价，以追求“3E”协调发展为目标，“被动地”进行的。而且，从转型内容上看，日本是在政府主导下，通过改变“能源供应”和“能源消费”两个基本面进行的。

其一，能源供应结构转型。导致日本能源环境双约束的根本原因，在于日本能源结构过度倚重化石能源。20世纪70年代初，石油和煤炭分别在日本一次性供应能源中的比重高达77.4%、15.5%，而原子能、天然气、水利及新能源仅占7.1%。[141]因此，为舒缓和规避能源环境的双约束，日本在能源供应层面进行了以下调整。

一是促进能源供应源和能源种类的多元化，以期分散和防范能源风险。“分散、防范”能源风险主要体现在进口能源环节上的两个层面[142]：一是实施能源进口渠道多元化，二是促进进口能源多样化。前者是为了建立蛛网式的供应链，改变单一进口源的脆弱性，其价值取向在于分散风险；后者是为了改变进口能源品种的单一性，其价值取向在于防范风险。

从石油进口源看，日本日平均石油进口量在430万桶左右，其中来自中东的占89%左右（阿联酋占24.5%、沙特占29%、伊朗13%、科威特7%、其他15.5%）。[143]石油危机后，日本能源投资的重点逐渐从海湾地区转向俄罗斯、中亚、非洲、东南亚、南美等国家和地区，以促进进口能源的多元化，降低能源进口源过度集中带来的风险性。从能源进口种类来看，减少石油进口量，加大其他能源种类的供应，也会相应防范石油风险。

二是提升化石能源清洁化能力，减少和降低环境污染。化石能源的清洁化是指对煤炭、石油等能源进行技术处理，在其消耗时通过高科技尽可能地减少高污染、高排放和高废弃。把清洁能源等同于“新能源”的提法是一个误解，因为清洁能源不仅仅是“原生态”的和可再生的，也包括可以被清洁化的那些“不洁能源”——传统的化石能源。日本深知能源结构不可能一蹴而就得以解决。因此，在20世纪70年代初的“综合能源政策”中明确规定，要加强对煤炭、石油等化石能源的清洁化处理，以便减少和减低因高能耗带来的高污染。

三是大力研发可再生能源技术，谋求舒缓和规避能源环境双约束。在能源资源有限性、环境不断恶化的情况下，让日本痛感到在能源供应方面，在提升化石能源清洁化、能源进口多元化、能源种类多样化的同时，还必须要提升新能源的科技创新能力，以便“舒缓和规避”能源环境风险的双约束（参见表1-17）。

表1-17 日本能源技术研究开发的主要课题

资料来源：《昭和50年科学技术白皮书》和《昭和53年科学技术白皮书》中的相关内容编制而成。

其二，能源消费结构转型。能源消费结构转型倚重产业结构调整和优化。以石油危机为契机，日本为降低能源消耗污染、减少石油进口依存度、弱化石油风险对经济安全的冲击，开始大幅调整产业结构。事实上，调整产业结构的过程也是能源结构转型的过程，换言之，能源消费结构转型是在产业结构调整的大框架下并与之同步实施的。

一是限制高能耗、高排放的产业。此类产业主要指钢铁、有色金属、化工、纺织、造纸业等。石油危机的爆发，加之国内环境亟须解决，从20世纪70年代中期以后，日本大幅度缩减了对重化学工业的投资和经营规模。如：在钢铁业，[144]日本放弃在经济高速增长时期的竞争体制，减量经营，努力推进产业结构的战略性转化，并以节能增效为目标进行改造。从1973年到1977年，仅粗钢生产量就由1.2亿吨锐减到10065吨。在制铝行业，[145]日本通过新工业和新技术减少对能源的消耗，发展高附加价值的产品。对于能耗大的普通电炉业和铁合金业进行产业调整，冻结、废弃过剩的设备约300万吨，推进集约化发展，扶植大型企业集团。[146]

二是大力推进加工组装产业。第一次石油危机后，受国际油价攀升的影响，日本在对经济高速增长起主导作用的重化学工业、原材料型工业进行限制的同时，大力推进加工组装业。[147]加工组装业不仅是能源消耗较低的产业，而且具有受石油危机冲击和能源价格上涨影响小的有利条件，便于提升产品的国际竞争力。

三是确定扶植低能耗的新产业。日本在70年代，通过“产业结构审议会”对当时日本经济结构的分析和研究，选择确定了以下四个重点发展领域作为产业发展、结构调整的基本方向：[148]（1）以电子计算机、IC、产业机器人、汽车、新材料等为代表的研发集约型产业；（2）以通信设备、办公机械、数控机床、环保机械及大型建筑机械为代表的装备产业；（3）以高级服饰、高级家具和住宅用具等为中心的时尚产业；（4）以信息服务、教育、软件、系统工程、咨询等为中心的知识产业。

其三，转型的规制手段。从日本战后到1980年代的整个产业政策看，其规制手段经历了从战略性产业政策（倾斜生产方式、集中生产方式等）向补充性产业政策（产业限制政策、产业培育政策）的转移过程。若从1970年代的能源结构转型过程看，日本主要采取了以“柔性”和“刚性”结合并行的规制方式。

一是政府的行政规制。一般而言，行政规制是国家以行政权为运作基础，将权力机制移栽入经济活动的措施。日本在行政规制方面是世界上最为成功的发达国家，其创新之处在于成功地制定并实施了“指导式”的行政规制。日本在能源结构转型过程中的指导式行政规制主要是由政府在各种“能源审议会”[149]和“产业结构审议会” [150]提出的论证、分析的基础上，发布劝告、展望和计划。自1970年代以来，日本几乎每10年都制定一个长期产业发展目标，而且每年根据上年的具体实施情况和国内外发展趋势，出台各产业、各地区的发展指南，以此对产业结构进行相应的调整。从行政指导纲领内容而言，日本已经确立了以高能耗、高污染、高排放为主的重工业向低污染、低排放、低能耗的节能型产业结构转型。如：1975年、1980年分别制定了《产业结构的长期展望》《80年代通商产业政策》，前者确立了增加对尖端技术的投入政策，后者确立了建立以尖端技术领域为中心的产业结构。[151]

二是政府的经济性规制。日本在能源结构转型中的经济性规制主要有价格规制、投资规制、财务会计规制、投资规制等，其目的是为了限制和淘汰“三高”产业，激励和扶植新能源产业。20世纪60年代，日本通过财政、金融和税制等手段加大对重化学工业进行资源配置，到了70年代，特别是石油危机后，日本政府“逐年”加大对节能技术、能源替代技术和新能源开发技术在财政预算上的倾斜，具体数据参见表1-18。此外，第一次石油危机后，日本为做大做强石油产业，提高国际竞争力，在预算、税制方面采取了一系列新的措施。如：对石油精制设备废弃给予经济补偿，对加油站的关闭、集约化带来的设备拆除等给予费用补助，对加油站集约化、业务多样化经营的资金和设备等给予利息优惠。在鼓励民间技术开发方面，日本主要是采取了税收优惠、财政补贴、低利率贷款等方式。

表1-18 通产省部分推进项目的预算推移（百万日元）

资料来源：通商产业行政研究会《通商产业I》，行政出版社，1983年，第57—58页。

其三，国家的法律规制。法律规制是国家倚重自己的政治权力，以法律、法令、条例、规则等形式，限制、约束和规范产业经济中的行为准则。石油危机后，日本与能源产业相关的立法，主要包括两种类型。一是限制性的立法。日本为了加大节能技术和高技术开发，发展节能产业和“高加工化”产业制定了《公害损害健康赔偿法》《自然环境保护法》。对石油危机之后陷入萧条和衰退的一些行业[152]，为了防止过度竞争，日本政府于1978年5月制定了《特定萧条产业安定临时措施法》（“特安法”），允许成立“萧条卡特尔”，帮助停产转产，鼓励海外转移。二是扶植、保护性的立法。日本通过制定各种振兴法、产业结构改善法等直接影响产业调整、培育新产业发展。如《航空工业法》《机械电子工业振兴法》《工业布局促进法》《纤维工业结构改善法》，等等。1978年制定的《特定机械产业振兴临时措施法》明确规定了加强对集成电路、电子计算机、飞机等产业的扶持，对尖端技术领域的开发提供政策补贴、税收和金融优惠。

三、转型效果及其启示

人类经济发展史上，日本曾经创造诸多奇迹，其中“比发达国家更为顺利地渡过第二次石油危机”最令人折服。日本通过能源结构转型和技术创新，不仅在外界能源风险的干预和冲击中保持了较强的“适应性”和“恢复力”，还成功地实现了在不破坏环境中的经济增长，逐步使能源结构日趋低碳化，并走上了“3E”协调发展之路。

其一，能源结构日趋多样化。第一次石油危机后，日本能源供应结构渐趋多样化，新能源、可再生能源的供应比重不断增加。在1970年初，石油在日本一次性能源中的比重高达75%—80%。在1980年代初，降至60%，到2001年则跌至50.4%。[153]从一次性能源供应的总量看虽在不断加大，但石油供应量却并未发生大幅度变化，相反清洁煤炭、天然气、原子能以及一些新能源的比重有明显上升。石油危机后，日本加大对核电的投入，修建了52座核电站，年发电4574.2万kW，在总发电量中所占比例由2%上升到33.8%，大大减少了对石油发电的依赖。日本能源供应结构凸显多样化，石油消费的快速增长得到有效遏制，并趋于稳定。

其二，能源利用效率显著提升。制造业、钢铁业、原材料加工业、化学工业、烧窑业、纸业等部门的能源消耗原单位[154]，都呈现明显下降的趋势，在1973—1986年的13年间，年平均增长率为-14%。[155]从能源消费结构[156]上看，石油在产业部门的消费得到有效控制。第一次石油危机爆发前，日本能源消费主要用于以制造业为主的产业部门[157]，仅制造业就占最终能源消费的60%以上。但石油危机以后，产业部门的消费量并未明显增加，相反石油消费的比例却急剧下降。[158]从与能源相关的实际GDP、人均GDP、人口、原油价格及能源消耗量看，能源消耗与1973年相比，虽然在总量上略有上升，但不如实际GDP、人均GDP的增长速度。这说明日本的能源消耗率在逐渐提高，投入较少的能源就能达到较高经济增长。

其三，环境污染得到有效治理。日本大气中NOx浓度仍然保持在70年代的0.025ppm水平，基本得到控制。全国污染控诉案件1982年比1972年减少60%。而大气污染控诉案件所占比例也由1972年的16.3%下降到1982年的14.2%。[159]另外，因为日本的脱硫、脱酸技术的创新以及产业结构的调整，从1970年代开始，大气中SO2含量急剧下降，到1990年这20年间减少到了原来的1/5左右。但是，二氧化碳的排出量因为在当时重视不足，1985年后仍缓慢上升。[160]

通过日本政府主导型的能源结构的转型及效果，可折射出能源环境双约束型国家可以通过政府手段的合理运用，使之与市场机制共同作用，从而渐次实现“能源安全、经济发展和环境保护”三者协调平衡发展。按照西方传统经济理论而言，在转型中应首先倡导“市场机制”，直到它力所不及时再由政府来弥补。但是，日本能源结构转型的实例表明，在以市场机制为基础的能源配置框架下，存在着政府与市场重合的区间，而且二者都能在这一区间同时发挥作用。进一步而言，只要规制手段与实现路径得当，政府行为就能规避“行政权力与市场机制”间的矛盾，而且它还能发挥市场功能不可企及的优势。因此，日本政府在主导能源结构转型中的功能定位、方式选择及政策设计很值得借鉴。

一是准确的“功能定位”。“功能定位”是指政府在能源结构调整中所要担负的职能和所要发挥的功效。日本政府主导型的能源结构转型并非政府决定一切的统制形能源体制，政府对能源产业决策的直接影响，也不是绝对的行政强制，而是在以市场机制为基础的能源配置框架下，直接和强有力的诱导和说服，以此调节能源供应结构和能源消费结构。

二是合理的“转型方式”。从日本能源结构转型的实际过程看，日本既追求舒缓和规避能源环境双约束，又不放弃发展经济。因此，这决定了日本在能源结构转型方式上，在不同领域、不同层次、不同阶段采取“硬转型”和“软转型”两种既交叉又并行的方式。“硬转型”是激进式转型，指日本能源结构在转型中实施强制而快速的措施，在尽可能短的时间内进行尽可能大幅降低化石能源的使用量（如对高能耗萧条产业处置、石油替代法等）。“软转型”是渐进式转型，指通过部分的和分阶段的能源政策改革，在尽可能不影响经济发展的前提下循序渐进地实现新能源的开发和利用（如原子能、生物能等）。日本通过上述两种转型方式，顺利地推进了能源结构的战略转型。

三是科学的“审议论证”。日本在政府规制方面是世界上最为成功的发达国家，特别是行政规制方面的“指导式规制”颇具功效。其原因是在能源结构转型中，规制手段与实现路径因为达到了“契合”，所以即使行政规制（建议、劝告和展望等）是软约束性质，但其效果也是刚性的。在日本，能源转型决策信息的依据主要是由石油审议会、石油供需审议会、煤炭矿业审议会、电力事业审议会和产煤地区振兴审议会等各种审议会提供的，而审议会提供的信息则是根据学者、产业界、消费者三方代表共同审议和论证所决定的。正因如此，日本保证了能源审议会论证的综合性和科学性，力求在能源结构转型中既确保能源稳定供应，又能促进环境保护和经济发展。