战后日本的经济复兴与明治维新共同构成了近代以来日本资本主义发展的两大里程碑。1945—1955年的10年间，日本通过制定和实施“官民一体”的能源增产政策，对严重的能源供应危机进行了成功的纾缓和释放，并突破了能源供应不足对经济复兴的“瓶颈约束”，使日本走上经济高速增长之路。然而，随着日本经济的持续、高速增长，现有的“煤主油从”的能源结构及其政策体系很难得以维持和存续。日本在国内经济高速增长和世界能源革命的“内生”与“外压”影响下，不得不探索和追寻适应经济新形势的能源政策。经济高速增长时期日本能源政策的特点是能源供应和消费结构初步形成以石油为主导、多种能源并存的态势。日本通过确立以石油为主的综合能源政策，在能源产业结构中既培育和发展石油产业，同时也加大对天然气的进口，增加对原子能的投入和利用。

一、高煤炭价格的原因及其治理

战后日本煤炭价格一直居高不下，主要体现在与自身价格的纵向比较以及与石油价格的横向比较两个层面上。[87]从自身价格变化而言，1950年1月的煤炭价格是战前（以1934—1936年为标准）煤炭价格的341倍，电力价格为95倍，石油价格为157倍，其中煤炭价格的上涨率最高。因此，1949年在以煤炭为主要燃料的生铁业、水泥业、电解苛性钠、硫安业等产业部门，煤炭成本在其生产成本中的比率分别从1935年的30.5%上升到58.4%、从1940年的33.3%上升到22.3%、从1935年的12.2%上升到22.3%、从1935年的25.6%升至40%，煤炭成本的上升，成为制约国际能源竞争力的重大障碍。[88]与原油价格相比而言，在1957年前原油成本因为受开采技术、产量等因素的影响略高于煤炭。之后，伴随着许多中东大油田的发现以及世界“能源革命”的爆发，石油得到广泛普及，其价格也迅速下降，降到每桶2美元左右。[89]

战后以来，造成日本煤炭一直处于高价位的根本原因主要在于日本对能源制度的安排，其主要表现有以下三个方面。第一，政府对煤炭的行政管制过死。日本从战后经济恢复时的倾斜生产方式，到第一个五年经济计划的完成，在能源政策上都是以“煤主油辅”为核心的能源政策，国家对煤炭进行严格管制。当煤炭产业不景气时，这种能源政策体制就决定了日本政府必须对煤炭产业进行扶持和保护，而恰恰因为政府的扶持和保护才助长了煤炭产业懈怠于结构改革。比如，1953—1954年间的暂时经济萧条，导致了煤炭库存增加和价格的暴跌，加之廉价石油进口的急剧增加，煤炭工业出现了严重的经营危机，对此，日本政府仍把保护国产能源的煤炭作为重要的政策课题，而忽视了国内外整个能源形势的变化。第二，市场价格体制尚不完善。在煤炭产业的价格体制方面，日本并未充分发挥市场机制在资源价格形成中的基础性作用，其价格体系也未能充分反映资源的稀缺程度与市场的供求关系。伴随着日本经济的高速发展，煤炭资源的有限性和能源稀缺的高预期进一步助推了煤炭价格的上涨，致使日本的煤炭价格可以有短期波动但无法改变长期处于高价位的态势。第三，煤炭成本的增加。由于劳动生产率低、采煤条件日趋恶化等直接因素的影响，日本的煤炭生产成本基本呈上升趋势（参见表1-13）。

表1-13 日本生产成本的变化推移 单位 日元/吨

注：制作本表过程中有些数据进行了四舍五入。

资料来源：依据通产省煤炭局：《煤矿业合理化临时措施法》，煤炭局，1955年6月1日的附件资料而制作。

对高煤价问题，通产省的基本方针是通过煤矿的合理化予以解决，但是合理化改革阻力大、力度弱，效果甚微，成本价格依旧（对高煤价问题的具体阐述将在本章第三节进行详细说明）。另外，对高煤价问题日本在早期阶段存在认识上的误区，比如由朝鲜战争引起的经济繁荣导致对煤炭需求的增大，致使煤炭价格上涨，当时日本认为高煤价主要是因为经济发展和繁荣所致，与煤炭产业本身关系不大，这一认识不但掩盖了煤矿业开采条件的恶化情况，而且导致了日本在推进煤炭产业合理化方面的滞后。可见，日本煤炭价格偏高并不是单纯因为供需矛盾（供应不足和需求旺盛的矛盾）引发的，其主要原因在于煤炭产业本身的生产成本过高，而导致煤炭成本过高的更深层次原因则是源于日本的煤炭体制。在生产成本过高的情况下，煤炭的市场竞争力相应降低，而能源需求者则把目光投向了成本相对较低的石油，这就造成了煤炭库存量不断增多，矿场经营状况日益恶化并日渐萧条。

总之，尽管日本政府处心积虑地想保护和扶植煤炭产业的发展，但事实上国际能源形势的变化，国内煤炭产业暴露出的诸多问题以及对石油需求的旺盛增长，再加之电力结构已完成了从“水主火从”向“火主水从”的转变，因此，日本政府也不得不重新审视曾经为经济复兴作出主要贡献的“煤主油辅”的能源政策。

二、综合能源政策的形成及原则

日本转变能源消费和供应结构，推行以石油为主的综合能源政策（下简称“综合能源政策”）的过程，并不是一蹴而就的，而是通过1960年制定《国民收入倍增计划》、1961年向欧洲派遣能源政策调查团、1960年开始实施“贸易外汇自由化”、1962年成立“能源讨论会”和“综合能源部会”等方式分层次、渐进地推进的。

《国民收入倍增计划》从确保经济高速增长的角度出发，确立了以石油为主的综合能源政策的基本方向。1960年12月27日，日本政府制定了在日本经济发展史上具有深远影响的《国民收入倍增计划》。该计划可以说既是宏伟的经济性纲领，也是日本全力推进高速经济增长的“灯塔”。其基本目标是“在国民收入倍增计划制定后的10年内（1961—1970年间），国民生产总值达到26万亿日元（按1958年度的价格为标准）。在计划的初期，鉴于日本具备支撑增长的诸如技术革新迅速发展、劳动力充足等因素，通过国民合作以及运用适当的政策，最初三年可望能实现年平均9%的经济增长，即1960年度为13.6亿日元（1958年为13万亿日元），到1964年度实现17.6万亿日元”[90]。

为了确保能源的稳定供应以支撑经济高速增长，该计划对10年后的能源需求进行了预测，认为一次能源的供应量在1970年将达到2.8323亿吨（按7000千卡/千克煤折算），比1959年增长1.1倍（1959年为1.3373亿吨）。[91]据此，现有煤炭、电力等能源的设备生产能力，[92]很难达到满足经济发展所需的能源量，因此，该计划明确地提出了为了保证经济高速增长要把“油主煤从”作为今后日本能源政策的基本方向，要尽快取消对重油的进口管制并实施自由化。

《欧洲能源政策调查团报告》不仅是促使日本能源消费结构转变的催化剂，也为日本怎样制定能源政策、制定什么样的能源政策提供了参考物。1961年2月，通产省派遣以土屋清为团长、稻叶秀三为副团长的欧洲能源政策调查团[93]，意欲通过对欧洲各国能源政策的考察，为制定日本能源政策提供参考和借鉴。同年7月，该调查团提交了题为“欧洲能源政策的要点”的研究报告，报告的主要内容可归纳为以下五点：（1） 50年代末期，在欧洲主要国家中，因为大量进口丰富而廉价的石油以及天然气、核能等新能源的发展，导致煤炭在能源消费结构中的比率急剧下降。（2）

在欧洲，主要能源消费国政府都尽可能向消费者提供廉价能源，并提倡消费者自由选择能源。（3）作为政府不能强制消费者使用特定的能源。（4）在欧洲，随着煤炭保护政策的削弱，其煤炭工业最终将受到煤炭和石油两者价格关系的支配。（5）明确指出当前日本“煤主油从”的能源政策缺乏综合性的考虑，为此，建议政府成立能统筹兼顾能源与经济的“综合能源研究机构”，组建综合能源审议会作为综合协调行政政策咨询机构。[94]

报告团通过考察欧洲主要能源消费国而提交的这份报告，让日本深刻认识到世界能源形势的大潮流是由消费者自由选择能源，作为能源匮乏国的日本也应尽早采取综合能源政策。事实上，以石油为主的综合能源政策的决策过程就是日本在参考了欧美能源政策和具体措施的基础上，通过专家学者组成的恳谈会和审议，进行充分讨论之后决定的。[95]

“贸易外汇自由化”的实施为日本进口石油扫清了制度上的障碍，开辟了广阔的道路。日本在60年代以前，政府实施贸易进口管制政策，外贸中进口商品的自由化率仅有16%。[96]日本之所以坚持贸易外汇管理，除了保持外汇平衡外，还出于保护和扶持幼稚产业、萧条产业和夕阳产业以及稳定产品价格等产业政策问题的考虑，所以，要想让日本真正地走向国际化，还有待于国际舆论的进一步施压。[97]当时，国际货币基金组织多次要求日本扩大贸易和外汇自由化，其原因是该组织认为“日本经济在复兴的基础上又有了相当的实力，并开始追赶欧洲各国了。但与此相对，日本目前仍以国际收支平衡为口实采取进口限制措施，并将之运用到产业政策上。此举显然违反了国际货币基金组织的精神”[98]。

在此背景下，日本通产省在1960年6月公布了《贸易和外汇自由化计划大纲》，次年9月26日，在原有计划大纲的基础上，又制定了《贸易外汇自由化促进计划》。日本政府出于谨慎考虑，在实施贸易外汇自由化过程中采取了分阶段提高自由化率的渐进方式。《贸易外汇自由化促进计划》还明确规定石油进口的自由化要在1962年10月1日前开始实施。《贸易外汇自由化大纲》和《贸易外汇自由化计划》的制定和实施打破政府对商品进口的限制，取消原来的外汇配给制，为大量进口石油、重油等能源解决资金问题，扫清了制度上的障碍，标志着日本对外贸易体制由原来的保护型向自由化贸易体制过渡。

能源讨论会的设置为制定综合能源政策提供了智力支持。日本政府相当重视石油自由化问题，认为“石油进口自由化问题不仅关系到石油产业的生存和发展，还对与能源有关的煤炭产业产生重大影响。另外，对既是石油的重要消费者，又是能源产业的电气事业和煤炭事业，也会带来各种问题”[99]。为此，日本政府于1961年7月设置能源讨论会，该会主要成员由能源专家、与能源相关的业内人士组成，其主要职能是以石油的进口自由化为前提，以集思广益的方式，讨论和研究日本的综合能源政策，确立石油进口自由化之后的对策。

此后，在煤矿业日渐萧条、石油进口自由化势在必行的情况下，1962年5月通产省接受了参众两院的建议，在产业结构调查会中新设立以有泽广巳为部长的综合能源部会。该部会的主要职能是系统地研究审议并制定以石油为主的综合能源政策。该部会的成立标志着日本以石油为中心的综合能源政策思想的确立。可以说作为通产省的咨询机构而设立的综合能源部会，为综合能源政策的制定和实施提供了组织保障。该部会到1962年12月末共召开了9次会议，在从各方面审议了能源问题的同时，还听取了相关行业的建议和意见。1963年12月，综合能源部会首次发表研究报告，该报告阐释了在能源革命下的综合能源政策、石油政策的地位等问题。[100]

综合能源部会的报告明确提出综合能源政策的三原则是低廉、稳定和自主，[101]即在开放经济的体制下，为了加强日本产业的国际竞争力，必须要在确保廉价能源供应的同时，还应该尊重消费者对能源的自由选择权；从经济安全的角度出发，考虑到日本能源进口依存度会日益增高，因此，必须要确保能源供应的稳定性；因为石油是进口的主要能源，为了确保其廉价、稳定的供应，在保证石油精炼业对国际石油资本自主性的同时，必须加大进口能源供应地的分散化和海外原油的自主开发率。[102]

从上述三原则可看出，日本能源政策的目标就是以低廉、稳定的能源供应为中心，以确保国民经济的持续快速增长和民众福祉的提升。“贯彻能源政策的基本态度应尊重自由经济的原则，但是，由于能源工业具有基础产业和公益事业的特点”[103]，因此，在贯彻落实“三原则”过程中，仅仅依靠市场机制的作用是很难维持能源价格的低廉和稳定的，政府还要制定更为具体的能源政策及其相关规划。

三、石油主导地位的确立及实施

在石油产业方面，日本制定石油政策的目标是促进能源消费主体从煤炭转向石油，确立以石油为主体的能源消费结构，并在相对开放的经济体制下培育和发展新型石油产业。对此，日本从政策、法律等层面制定了以下诸措施。

第一，颁布实施《石油业法》。1962年5月11日，日本颁布《石油业法》，该法的颁布标志着日本能源政策的基本发展方向是以石油为主的综合能源政策。《石油业法》的基本理念是：“通过调整石油精炼业的企业活动，确保石油稳定而廉价的供应，以此发展国民经济和提高国民收入。”[104]为了实现该目标，《石油业法》还做了以下五点规定：（1）通产大臣确定石油供应计划；（2）允许购买石油精炼业以及新建“特定设备”[105];（3）石油制品生产计划、石油进口业以及石油进口计划要提前申请；（4）设定并公告石油制品的销售价格标准；（5）设置石油审议会。[106]从上述内容看，日本政府想通过《石油业法》达到如下目的：在完全自由化的状态下，石油市场很可能发生混乱，国际石油资本将趁机占领日本的石油市场，从而损害石油供应的自主性，对石油的稳定供应带来重大的障碍。为规避上述不利后果，就需要通过《石油业法》对能源市场的无序性进行限制（行政指导和管理）。同时，为了避免过度竞争，可通过《石油业法》限制新的国外资本进入，保护和培育民族石油工业。另外，《石油业法》为国产原油、自主开发原油的交易制定了某种框架。[107]

《石油业法》实施后不久，日本结合石油市场的实际情况，调整了石油生产计划。根据《石油业法》第10、12条的规定，石油精炼企业、石油进口企业向通产省大臣提交了石油制品生产计划和石油进口计划。与此同时，1962年7月25日通产省根据该法的第3条公布了1962—1966年度的石油供应计划。但是，石油精炼业界和石油进口业界提出的石油产品生产计划比通产省公布的供应计划多20%。造成上述差距的主要原因是，1962年以后，以石油进口自由化为背景，石油产业界展开了激烈竞争，导致石油企业占领市场的强烈愿望和过度担心政府干涉而虚报生产计划量。[108]对此，日本政府对石油企业界提出的石油计划进行了调整，其调整方法是实施生产配额制，生产配额量的计算标准则依据每个石油公司的生产实际业绩、销售能力（销售实际业绩）、设备能力三个指标来进行判断，对中小企业则要保证其最低开工率的58%。[109]此外，日本还根据该法对石油价格、精炼石油设备的标准作了调整。

可见，《石油业法》并不是不加任何限制地完全开放石油市场，而是为了增强本国能源供应的自主性，采取了一些防止国际石油资本占领本国石油市场的政策方针。因此，从该意义上说，《石油业法》也是对“原油进口自由化”的匡正和定位。事实上，日本通过《石油业法》的颁布和实施，明显地提高了海外自主开发石油的比率（从1961年的3.9%增加到了1970年的9.8%），在一定程度上满足了能源供应的“自主”和“稳定”。

第二，组建共同石油公司。日本石油政策的最大目标就是在确保经济高速发展所必需的石油量的同时，培养本国的石油资本，合并、重组中小规模企业，组建联合石油销售公司。[110]1963年12月，产业结构审议会综合能源综合部会明确强调“没有采油部门，想仅仅通过精炼、销售部门来确立我国的石油精炼产业基础，就需要实施‘推进集约化、加大财政资金的投入、创办民族企业’的石油政策”[111]。次年11月，综合产业结构审议会综合能源专门委员会的中间报告指出：“受国际环境的影响，我国石油产业的生产流通秩序明显混乱，特别是中小规模的石油企业出现了经营恶化的状况，进而因资金难以周转而导致了恶性循环，因此，民族企业的当务之急是推进体制改革，实现联合化和集约化。”[112]政府出于对能源供应方面的安全保障、改善石油流通秩序和原油进口自由化等方面的考虑，对亚洲石油、东亚石油、日本矿业三家公司合作重组进行了积极引导和斡旋。1965年8月，三家公司的销售部门合并，组建成了共同石油公司，其出资比率分别为日本矿业34%、亚洲石油23%、东亚石油23%、金融机构20%。[113]1966年2月，日本完成了配油部门的合理化，7月实现销售部门的集约化。1968年12月，以共同石油为基础，三家精炼公司组建了共同石油集团。

为了保护和扶植共同石油公司，通产省采取了一系列的优惠措施。首先，在财政投融资上对其进行扶持，开发银行给其6.5%的特殊利息率贷款，1965—1969年间各年份分别提供了40亿日元、60亿日元、80亿日元、110亿日元、140亿日元的贷款。其次，在新建加油站的制度框架内，放宽对共同石油公司的限制。再次，在批准石油精制设备方面，对共同石油公司给予特殊关照。[114]

上述扶持共同石油集团政策的实施，使共同石油集团的精炼能力、销售能力的市场占有率均有明显增加，并一跃成为继日本石油公司、出光兴产公司之后的第三大石油公司。[115]尽管通产省为确保石油的稳定供应，改善石油市场上的流通秩序，不遗余力地对共同石油集团加以保护和扶持，但是，共同石油集团毕竟有拼凑组建的性质，资源整合及其凝聚力并不理想，真正实现集约化的道路也并不平坦。

第三，扶持自主开发原油。石油消费量的与日俱增，逐渐成为主要能源，且其在日本经济发展中的地位也不断上升，因此，如何确保石油的廉价和稳定就成了日本亟须解决的重要课题。一直以来，日本政界认为不能依赖外国的石油公司，而应由民族资本在海外自主开发和生产石油。为此，日本政府制定了如下措施作为政府手段予以贯彻。

首先，设立石油资源开发股份公司。1955年12月设立了石油资源开发股份公司，该公司成立初期的资金为10.2亿日元，其中除民间资本4.43988亿日元外，主要由帝国石油的13家石油精炼企业共同出资，政府提供资金5.76012亿日元。政府在资金问题上的做法是把政府持有的帝国石油股份公司的股份，以实物出资的形式转让给石油资源开发股份公司，其售价就充作政府提供的资金。该公司的主要职能是在国内外有计划地承担对新油田、可燃性天然气的勘探、开发以及销售等工作，对现有的油田及天然气的再开发和勘探则依旧由帝国石油负责。[116]石油资源开发股份公司成立以后，在新澙、秋田、北海道等地区进行了陆上和海上勘探，1955—1960年间发现了15处油田和天然气，产量也从1959年的5.8万千升，升到1960年度的38.6万千升。1958年在秋田县发现的见附油田产量为22万千升，成为日本最大的油田。[117]

其次，积极加强与海外石油公司的合作。经过政府、产业界的不懈努力，1957年3月，日本和沙特就沙特和科威特间的中立地带沿岸的石油开采权事宜成功达成协议。次年2月，拥有35亿日元资金并具有日本法人资格的阿拉伯石油股份公司成立，从此，日本拉开了在海外大规模开采石油的序幕。1960年4月，日本与印度尼西亚签订了以“生产分成”方式为基础的北苏门答腊石油油田开发协议。1961—1965年日本无偿从北苏门答腊石油合作开发公司获得的原油进口量为142万千升，而1966—1970年的5年间合计达到290万千升。阿拉伯石油股份公司、北苏门答腊石油合作开发公司的相继成功，改变了日本石油业界以往一直认为海外石油开发风险大并敬而远之的态度。[118]随后，日本在海外又相继成立了阿布扎比股份公司、中东石油股份公司和阿拉斯加丸善石油股份公司、卡塔尔石油股份公司、沙巴海洋石油股份公司、北坡石油股份公司等。

再次，成立石油开发公团。开发海外石油需要庞大的资金，而且这是一项冒险性极大的事业，各企业很难独立负担。故此，日本政府不但需要投入大量财政资金，而且需要设立一个能够充分利用这笔资金的新机构。与日本能源情况类似的法国、意大利、西德都以国家企业为主体，采取了积极促进石油开发的政策。与之相比，日本还相当落后。为了进一步推动海外石油开发，确立不亚于上述国家的强大的开发体制，日本就有必要设立作为推进石油开发主体的公司，而现有的机构、体制和机能尚不足以充当推进石油开发的主体。1955年设立的石油资源开发公司虽然是独立法人，但其性质是企业，是以盈利为目的的股份公司，所以该机构不适合从事公益性极强的政策性事业的工作。另外，海外经济合作基金、日本进出口银行等都是以促进经济合作、进出口贸易为目的设立的，显然，其目的和职能均不适用于具有公益性的能源政策执行机构。特别是像海外探矿这种风险性极高、所需资金极大的行业，就更难以依靠现有的政府机构进行。[119]可见，设立专门的“石油开发公团”既是对原有石油开发公司能力不足的补充，也是为了谋求石油开发的“自主”和“稳定”，并在此基础上，为经济高速发展提供“丰富”和“廉价”的石油。

鉴于上述情况，日本学术界和理论界为了促进海外石油的开发、提高石油产业的自主性、稳定石油供应、确保廉价石油，提出了设立“稳定石油供给基金”的构想。受此影响，日本在1967年7月29日制定并颁布了《石油开发公团法》。[120]该法规定公团的宗旨是“为了能够顺利地提供石油以及可燃性天然气的勘探、开发所需资金，通过必要的业务，促进石油资源的开发，确保石油的稳定并低价供应”。该法规定了石油公团的主要业务如下：为海外石油勘探企业所需资金进行出资或提供贷款；为海外石油勘探及冶炼企业提供债务担保；出租石油勘探所需的机械设备；为石油勘探及冶炼提供技术指导；为国内石油及可燃性天然气的勘探，进行地质结构调查。[121]该法的颁布和实施标志着促进石油开发的主体——石油开发公团正式成立，原来在1955年作为国营企业而运营的石油资源开发股份公司被解体，石油开发公团接替了其业务。

在经济高速成长时期（1955—1972年），由于有低价且稳定的能源供给做支撑，能源供给实现了从煤炭到石油的转换。具体来讲，就是在推进原油进口自由化的同时，从确保石油产品安全供给的观点出发实施消费精制的原则，将石油精制能力和石油生产计划等置于政府的监督之下，从而谋求石油产业的健全发展。值得一提的是，1962年石油首次超过煤炭成为日本首要的能源消费品。

总之，日本通过制定和实施“以石油为主的综合能源政策”，不但逐步形成了能源供应和消费多元化的局面，而且突破了能源短缺对经济增长的约束，成功地满足了日本经济高速发展所需的能源，为日本在不到30年的时间中，跃居世界经济大国行列提供了稳定、丰富的“动力源”。但是，当时日本煤矿的高死亡率和高事故率，也让煤炭成了带“血”的动力。而经济高速增长所消耗的大量化石能源排放的大量有害气体，则造成了日本国内严重的环境污染，这不得不让日本人深深反思发展经济的目的究竟“何在”。恰值此际，第一次石油危机的爆发不仅给日本经济发展带来“危机”、为高速经济增长打上了“句号”，同时也为日本迅速改变能源政策、转变产业结构提供了很好的“契机”。

四、原子能、天然气政策的展开

日本经济的高速增长，致使能源需求量与日俱增。若维持单一的石油消费结构势必会影响能源的安全。对此，日本除大量进口石油外，还加强了对原子能与天然气的重视程度，并逐渐使之成为能源消费结构的重要成员。

1955年在世界范围内开始的能源**革命，形成促进能源主体结构从煤炭向石油转变的浪潮，这一浪潮影响和波及了每个国家。在此期间，日本经济持续高速增长的态势日渐清晰，海外能源的高依赖度也日益突出，因此，日本亟待确保“能源的稳定供应和价格的低廉”。日本结合国内外能源状况，认识到原子能发电是确保未来10—20年后能源安全的主要手段之一。为此，从1955年起，日本为促进核电站建设精心地进行了政策设计，并使之呈现“层层递进”的特点。

第一，加强国际交流和合作。日本为了尽快发展原子能，从20世纪50年代初期，就开始不断向海外派遣“考察团”“调查团”。与此同时，还积极谋求加强与美国的合作关系，希望得到美国在技术上的支持和帮助。1955年1月11日，美国向日本提交了内容涉及建立核反应堆学校、同位素讲座以及其他相关技术和资料等八个援助项目的备忘录。[122]日本为了进一步深化与美国的合作关系，于1955年11月4日在华盛顿签署“日美原子能研究协定”。该协定的签署，意味着日本发展原子能的技术性障碍已经基本解决，问题的关键在于日本国内需要尽快地制定和筹备发展原子能的“软环境”和“硬环境”。[123]

第二，颁布“原子能三法”，设立原子能的组织机构。1955年12月，日本制定并颁布了《原子能基本法》和《原子能委员会设置法》，修改《总理府设置法》，这三部法律被称作“原子能三法”。《原子能基本法》是在原子能方面的基本法律，从框架上规定了开发、提取原子能的矿物、核燃料物资管理、核反应堆的管理等涉及原子能行政的主要事项。其中还明确强调，日本发展原子能的基本方针是“原子能的研究、开发和利用仅限于和平目的，贯彻民主、自主、公开三原则”[124]。《原子能委员会设置法》规定了设置原子能委员会的目的和任务。依据该法，1956年1月1日，日本成立了原子能委员会。该委员会作为内阁大臣的咨询机构被设置在总理府。时任首相的鸠山一郎任命国务大臣正力松太郎为原子能委员会第一任会长，委员有财界的经团联会长石川一浪、学界京都大学教授汤川秀树、东京教育大学教授藤冈由夫、东京大学教授有泽广巳等。日本修改《总理府设置法》的目的在于为增设原子能行政机构“原子能局”提供法律依据。新成立的“原子能局”负责统一管理经济企划厅原子能室、工业技术院原子能课以及科学技术行政协会等事务。至此，推进原子能发展的法律框架、组织机构已成雏形。

第三，设立原子能研究所、核燃料公社，促进原子能发展。原子能委员会成立后，为了组建原子能研究开发实施机构和改组行政机构，1956年3月31日，日本颁布了《科学技术厅设置法》，4月30日又颁布了《日本原子能研究法》以及《核燃料公社法》。[125]

依据《原子能研究所法》，1955年11月成立的财团法人日本原子能研究所被改组为永久性的机构。需要指出的是，为了便于接受民间出资，随时吸纳或补充有用的人才，建立官民一体的体制，同时考虑到资金预算及使用上操作便利等问题，日本原子能研究所在改组后，其性质由原来的“财团法人”转变成“特殊法人”。但是，为了避免民间出资者拥有类似股东权的权利，原子能委员会规定出资者无权干预原子能的业务发展和人事变动。因此，日本对原子能研究所的职能、权限以及与国家关系作了界定，即在预算、资金计划、行动计划等方面，需要由内阁总理大臣的认可和审批，而具体业务操作方面则根据原子能委员会来决定。[126]由此可见，日本原子能研究所采取“特殊法人”形式不仅为加快发展原子能提供了“智力支持”，而且还做到“用民间的钱办国家的事”，真正实现“官民一体”。另外，日本依据《核燃料公社法》，1957年8月27日成立了核燃料公社，成立该公司的目的是为了“开发、生产及管理核原料物质”。

第四，制定扶植原子能产业的政策。为了研究制定原子能发电的长期预测计划和振兴、扶植原子能产业，1960年4月，通产省在“产业合理化审议会”内设立了“原子能产业部会”。12月14日，原子能产业部会在向通产大臣提交的报告中，提出了对原子能发电的长期需求的认识，即“10年后的79年左右，原子能发电与重油发电的经济性将不相上下”。另外，报告还提出在最近10年间，要把扶植振兴原子能产业放在重要位置，为此，政府应该在核反应堆设施、核燃料加工制造方面，“采取加快技术研究、引进国外技术、提高生产效率等措施，确立能培养具有国际竞争力的国产化体制”[127]。为此，通产省通过开发银行，对原子能发电设备的购买、机械制造、燃料加工、实验证明用的设备等提供了长期低息贷款和融资。

在此基础上，1964年2月26日，“原子能产业部会”又提出“在原子能发电成本较高的阶段，作为国家重要政策，应该大量投入财政资金，以此减轻建设企业的负担”。在核燃料方面为了抵消发电成本居高部分，报告中制定了诸多扶持政策：减免浓缩铀租赁费，收购过渡阶段的燃料余料费，尽早确立属于核燃料公社业务范围内的燃料再处理体制。[128]另外，日本国内资源中缺少核发电中必不可少的铀，为了确保从海外进口铀，1968年3月，综合能源调查会原子能部会做了题为《关于确保核燃料的政策》的中间报告，报告认为铀的进口业务“应以民间企业为主”，但需要国家先采取扶植民间企业的做法。扶持民间企业的具体措施是建立国家资料信息网，从资金和技术上支持民间企业对产铀地区进行基础性调查，为采矿业者提供低息贷款，提供开发资金和债务担保。[129]

综上所述，通产省从发展原子能发电角度制定的一系列产业扶植政策，促进了更多的企业参与核电站建设，进而为此后原子能发电的兴起开辟了道路。

第五，积极引导电力公司建设核电站。在欧洲，1966年经济合作组织（简称OECD）发表了题为“能源政策——问题与目标”的报告，报告指出，70年代初期，核发电基本上可以同煤炭火力发电竞争，70年代后期可以同石油火力发电竞争。同年，日本的原子能产业审议会和计划开发委会发表了题为“对电力需求和核发电的展望”的报告，报告认为“在成本方面，国产核发电将在1970年代最迟不超过1975年，与重油火力发电不相上下，甚至超过后者”。核发电的长期目标确定为，“到1975年达到484万千瓦，1985年达到4270万千瓦，2000年达到16445万千瓦”，根据该目标，日本核发电占总电力设备的比重将由1975年的7%提高到1985年的27%，到2000年则要达到47%。[130]显然，当时包括日本在内的世界各主要发展原子能的国家对核发电的前景都持乐观的态度。

对原子能扶植政策的展开以及对核发电的乐观预期，使得日本诸多大企业都参与到核电站的建设中来。日本第一座核电站（东海一号）是于1962年11月开工建设的。1964年，东京、关西、中部三大电力公司率先发表了建设核电站的计划。不久，四国、北海道、中国（以日本地区名命名的电力公司）、东北、九州等各电力公司也紧跟其后制定了建设计划。

进入20世纪60年代初以后，都市煤气的使用量每年以10%的速度递增，到1970年底，日本煤气需求用户超过了1000万家。当时，日本面临着解决城市煤气的供求矛盾不平衡以及由于煤气的大量使用而带来的严重的空气污染问题。作为解决上述问题的方法，日本决定改变城市单一能源消费结构引进天然气，使之朝着多样化方向发展。

天然气主要有以下优点：首先是安全可靠。天然气的气体密度是空气密度的二分之一，比空气轻，极易挥发，不易爆炸，天然气中所含的甲烷、乙烷、丙烷等本身是无毒性的。其次是经济实惠。经济实惠是天然气的优势之一，也是管道天然气得以在全国范围迅速普及的原因之一，使用管道天然气在目前与其他燃料市场价格比较：在同等使用量（热值）的条件下比较使用瓶装液化石油气每月节约费用至少为25%—35%，管道天然气不仅会省去购买钢瓶和钢瓶定期检验费用支出，更会省去日常生活中搬运、更换液化气所带来的费用和烦恼。再次是清洁环保。天然气的98%成分是甲烷，甲烷是由一个碳原子与四个氢原子所组成的（CH4）。在燃烧时天然气只产生少量二氧化碳与水蒸气（CH4+2O2→CO2+2H2O），无残液、无污染、无硫化物产生，推广和普及天然气能改善城市环境，美化家园。天然气作为一种优质、清洁性、高效的绿色能源，是各国推广和普及的能源品种。四是，方便生活。天然气通过天然气管道可以直接进入城市的千家万户，没有断气和更换钢瓶的烦恼，亦不需要在现场储存或添加。对于工业用户而言，天然气设备比燃烧煤及其他矿物燃料的设备简单、容易操作、方便保养，而且燃烧后无须处理固体废料或灰烬。[131]

天然气的诸多优势成为日本解决城市煤气问题的最佳选择。1971年10月25日，公益事业局成立了大城市对策调查会，开始调查和审议引进液化天然气事宜。该调查会于同年12月10日，提出了题为“关于大城市煤气事业对策”的中期报告，报告就积极引进液化天然气作为城市煤气提出了以下建议。“近年来随着首都圈、近畿圈、名古屋圈等大城市人口的急剧增长以及生活水平的提高，城市、近郊对煤气需求也日益增加……液化天然气是满足城市内外日益增长的需求量，稳定提供充足燃料的理想原料。”[132]受此影响，1972年，大阪煤气公司、东邦煤气等公司相继开始使用液化天然气。[133]由于液化天然气的使用，城市煤气原料进一步多样化。1972年度日本城市生产和采购量中，石油原料占45.6%、煤炭原料占28.5%、天然气占9.2%，消费结构发生了很大的变化（参见表1-15）。

表1-15 城市各种燃气消费结构情况一览表 （单位：百万立方米/1万kcal）

资料来源：依据1.《煤气事业便览》；2.通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第10卷，通商产业调查会，1990年，第586页中相关数据制作而成的。

史》第10卷，通商产业调查会，1990年，第586页中相关数据制作而成的。

综上所述，日本制定“综合能源政策”中的“综合”的内涵主要体现在两个层面，能源与政治、社会、经济的关联性盘根错节、错综复杂，日本在制定能源政策时要对其加以“综合”考虑；在能源消费结构中突出从煤炭转向以石油消费为主的同时，还兼顾利用原子能、天然气、煤炭等能源，使其消费结构趋向多元化和分散化。日本在确定以石油为主的综合能源政策之后，便迅速提升了培育、扶植石油产业的力度，加快了对原子能、天然气等能源的投资建设，与此同时，还对处于萧条境况下的煤炭产业也作了相应的调整和制度性的安排。