战后初期日本所面临的煤炭、石油和电力等能源的供应危机问题，成为其经济复兴和发展的“瓶颈约束”，但是这种约束并不构成能源的“存量约束”，而是单纯的“流量约束”。[1]“如果不求根溯源，不研究制度建立的初始条件，许多现有的特点就无法解释清楚”[2]，因此，在考察和分析日本通过制度层面解决能源供应危机问题时，就应对造成战后日本能源“流量约束”的原因及其状况进行深度的探究和解读。

一、能源产业的战后遗存

日本为支撑对外侵略战争，将其国内主要物资的生产长期集中于军需领域，能源资源分配严重失调，国民经济畸形发展，加之美国空袭日本本土造成的损失，战后初期日本经济的生产水平明显下降，[3]煤炭、石油、电力等能源陷入严重不足的困境。能源部门“有形资产”的损失额按照1947年时价换算（当时的官定价格）为1兆8200亿日元，其规模相当于当年GDP的1.3倍。[4]煤炭、电力和石油产业的生产条件、设备能力的损失情况如下所述。

其一，煤炭产业的战后遗存。从战时到战后初期，日本能源消费结构和供应结构始终是以煤炭为主。在1931—1940年期间，日本的钢铁产量从180万吨增加到了680万吨，[5]煤炭的总供应量从2700万吨增加到了6700万吨，[6]在一次性能源中煤炭所占比例为66.1%。[7]但是进入1941年后，煤炭产量开始下降，日本一次性能源总供给也随之下降（详见表1-1）。

表1-1 日本一次性能源供给量的构成比例及其变化推移

资料来源：现代日本产业发达史研究会：《现代日本产业发达史·石油》，交旬社，1963年，第23页。

战争初期，煤炭是被作为普通物资对待的，日本并未将其纳入战时主要军需物资的范围。但是，到1940年太平洋战争爆发前夕，日本因逐渐丧失了煤炭增产的条件，能源供应日显不足。在此情况下，为加强对煤炭的国家管制，使之更好地服务于战争，日本于1941年11月26日设立了“煤炭统制会”。[8]该组织的成立标志着日本煤炭的生产、价格、分配、供应和消费等环节都受到了国家的监督和管理。至此，煤炭管理体制被完全纳入战时统制经济之中。尽管如此，这种战时统制方式并未有效地遏制煤炭产量急剧下降趋势，也未能挽救日本战败的历史命运。

二战结束后，作为日本能源消费结构主体的煤炭产量骤然下降，其供求关系更是处于历史上最为窘迫的处境。在二战期间，煤炭供应在最高峰时为1940年的6700万吨，到战后的1945年8月则跌至167万吨，11月更是锐减为55万吨，与最高峰值相比差了122倍。从煤炭的计划需求与实际生产比率看，在战争刚刚结束的8月、9月、10月、11月分别仅为46.2%、23.6%、39.6%、34.6%（如表1-2所示）。

表1-2 战后初期煤炭计划与生产情况（单位：千吨）

资料来源：根津知好：《煤炭国家统制史》，日本经济研究所，1958年，第617页。

造成煤炭供应严重失衡的原因，除煤炭产业受到战争的破坏外，主要有以下四个因素：第一，劳动力锐减。劳动力不仅是生产力的要素，也是促进生产力发展的能动要素。战争期间，被绑架到日本的朝鲜、中国煤炭矿工高达13.4万人之多，约占日本煤矿总人数的34%，随着战争的结束这些熟练矿工也相继离开矿山。[9]这就造成煤炭生产的劳动力严重不足，从而成为煤炭供给危机的主要原因之一。另外，因技术原因，直接参与矿井下挖煤的工人人数比重低，这也导致煤炭产量难以提高。第二，设备陈旧、生产条件恶化。日本发动对外战争，不得不把主要资本投入到军需物品上，而无暇顾及煤炭设备的更新，导致采煤设备日显破旧、效率低下。第三，运输能力不足，几乎处于瘫痪状态。由于商船建造能力不足，内航船舶漕和铁路干线被战争严重破坏，日本运输能力大幅下降，煤炭被堆积在矿山、码头和铁路沿线，滞运煤炭在1945年春就已超过400万吨。第四，战前和战时，日本能通过战争掠夺能源或从海外进口来保证煤炭的稳定供应（具体参见表1-3）。但到战后，战争掠夺侵略的途径已经断绝，日本的对外贸易处于盟军管制之下，进口权被剥夺，海外煤炭来源遭到暂时性的中断，这进一步加剧了煤炭供应危机。

表1-3 战前日本获取海外煤炭的方式及数量（单位：千吨）

资料来源：日本经济研究所：《煤炭国家统制史》，日本经济研究所，1958年，第913页。

综上所述，战后日本煤炭供应严重不足的原因来自多方面，而这些问题恰恰同时成为战后日本经济复兴所亟待解决的首要课题。当时以重工业、重化学工业为中心的日本经济，虽然遭受了空袭的破坏，但相当数量的机械设备仍旧得到了保存，只是由于煤炭、钢铁等基础物资供应不足等问题，一直处于闲置状态。可见，“以煤炭为中心的能源供应危机，则成为最大的难关”[10]。

其二，电力产业的战后遗存。战前，日本的电力管理体制是以“国有民营”方式对电力实施统一管理的。这种管理的依据是1931年4月颁布的《电气事业改正法》，该法的主要目的是强化国家对电力的管理。同年12月，根据该法又设立了“电力委员会”，专门负责对电价制定、费用分摊、发电计划等进行公共监督。次年4月，日本又组建“电力联盟”（由东京电灯、东邦电力、宇治川电力、大同电力、电本电力5大电力股份公司组成）。日本的电力统一管理就是以组建“电力委员会”和“电力联盟”为两大车轮开始实施的。[11]1942年4月，日本基本确立了由“日本发送电公司”承担发送电业务，9家配电公司（北海道配电、东北配电、关东配电、中部配电、北陆配电、关西配电、中国配电、四国配电、九州配电）负责全国配电业务的业务分担体制。[12]

在国家管制下，日本发送电公司和9家配电公司的成本与收益差额是由政府采取补贴方式予以调整的。[13]政府把补贴金直接拨发到日本发电公司，然后通过统一核算的方式再分配给9家配电公司。但是，这种体制在1942年10月实施统一全国配电费用标准之后，日本就脱离了电力资源与市场的有机结合，引发了10家公司（9家配电公司和1家发送电力公司）之间的内部对立，致使各家公司一味地热衷于经费核算而忽视了对客户的服务和加强公司自身的建设问题。这种不合理的电力管理体制作为电力行业的“战争遗产”一直存续到战后初期，并成为严重阻碍电力事业发展、造成电力供应不足的一大因素。

从1944年末至战争结束前夕，由于美国对日本本土进行了空袭，致使分布在城市周边的11个火力发电站的发电能力下降了66万千瓦，占原来发电能力（150万千瓦）的44%。各发电公司的供电设备、发电设备、配电设备等都受到了不同程度的损害，其受损额具体参见表1-4。1945年末，电力产业的水力、火力发电设备能力各自为584万kW、285kW，但配电设备却受到了巨大的损失，其损失额几乎达到电力设备损失总额的60%。而且，战争中电力设备的过度使用，带来了设备的老化，电力损耗率在1945、1946年分别为30.8%、30.5%。加之，由于煤炭供应只能满足火力发电所需煤炭量的30%。[14]电力供给在战后所面临的局面非常严峻。

表1-4 各电力公司的战争损失额（单位：千日元）

出处：Electric Power Division of the United states strategic Bombing Survey（Pacific），The Electric Power Industry of Japan，1946，p.79。

从1945年到1951年，日本经济在复兴过程中的电力需求量日益增加，年增长率达到13.7%，其间的1949年超过了战前1931的最高水平。与此相比，发电设备能力在同期只从869万kW增加到了905kW，年平均增长率停留在0.7%。为此，该时期日本几乎每年都发起限制电力使用的运动。[15]另外，电费从1945年到1949年连续6次提价，此举旨在通过提高价格来限制电力需求，从而缩小电力需求和电力供应之间的“鸿沟”，显然，这一做法有悖于政府快速进行经济复兴的全局考量。

其三，石油产业的战后遗存。石油是现代战争必不可少的战略物资，日本的石油产业在对外侵略战争期间，被严格地控制在国家统制体制之下。日本对石油产业的统制，可以追溯到1934年颁布的《石油业法》。该法的主要内容有：石油冶炼和进口业的分配销售数量要通过政府发放许可制的形式确定；政府要求石油精炼业者和进口业者负有“石油保存”义务，其保有量为年进口量的一半（6个月）；在必要之时，政府拥有调节石油供需、变更价格的权利。[16]该法的颁布和实施标志着国家对石油产业统制的开始。该统制体制[17]随着1937年6月作为中央政府直属单位——燃料局的设立而进一步得到了强化。同年7月7日，燃料局成立不到一个月时，日本便发动了全面侵华战争。这一蓄谋已久的侵略行径，加速了日本经济向战时体制的转变。商工省燃料局作为当时主管石油的行政主管部门，对石油产业的生产、流通、消费等所有环节进行了战时体制安排。至此，日本的石油产业几乎完全被控制在战时统制体制之下。

战时，日本的炼油能力高达约1700桶/日，而战后炼油厂的实际产油量只相当于空袭前生产能力的4%。[18]战争结束时，原油库存不过9.9万kl，与开战时的371.2万kl相比，不到其3%。[19]战争给日本的石油产业带来了严重的损失，受到破坏的石油冶炼设施跌落到战前生产能力的51%。[20]在太平洋沿岸的17所制油所中，有15所遭到轰炸燃爆，未遭破坏残留下来的只有2所。[21]受到空袭破坏的炼油厂之永久损坏率为75%，损坏金额是投资额的32%；受到空袭破坏的人造石油工厂的永久损害率为90%，损害额是投资额的42%（参见表1-5）。[22]

表1-5 美军轰炸造成炼油厂及人造石油厂的损失情况

注：1.金额数据是根据美国建设的成本而推定的（美元与日元的换算率：1美元=4日元）。

2.永久损害率是指对炼油厂无法修复的设施、物资及劳动力，及与其修理不如更换更合理的设施、物资及劳动力。

出处：美国战略轰炸调查团·石油·化学部报告，奥田英雄、桥本启子译：《日本的战争和石油》，石油评论社，1986年，第84页。

综上，日本为发动对外战争，把煤炭、电力和石油等能源产业都纳入为战争机器服务的“战时统制体制”之中，其各自的统制管理体制也作为“无形”的“遗产”留到了战后。

二、应对能源供应危机的增产体制

日本经济复兴面临诸多亟待解决的问题，其中能源生产不足、消费结构不合理、空间分配不集中等是最大的“瓶颈约束”。对此，日本有两条可供选择的路径。一是，用“无形之手”，通过市场和价格机制解决能源配置中的“经济效益”问题；二是，用“有形之手”，通过管制和计划手段解决能源配置中的当务之急“供需矛盾”问题。通过重点考察日本在应对煤炭、石油和电力等能源供应危机过程中的诸多政策措施，分析和总结其舒缓和规避能源“瓶颈约束”的路径选择、政策设计及其效果，能够进一步揭示日本在政策运用上的经济思想、制度框架及其路径依赖间的逻辑关系。

其一，应对煤炭供应危机的增产体制。二战的失败，使日本经济一度陷入积弱不振、乏善可陈的困境。经济复兴需要能源动力，故解决能源供给危机、确保能源供应成为战后日本经济重建的第一步。战后初期日本能源结构仍以煤炭为主，故增加煤炭产量成为政府最为优先的考量。

为增加煤炭的稳定供应，日本政府逐步从资本、劳动力、技术和管理等方面入手进行了一系列政策设计，确立了“官民一体”的煤炭增产体制。

首先，制定煤炭增产紧急对策。为应对煤炭产量的急剧下降，[23]日本政府先后于1945年10月、1946年10月、1947年10月，分别制定、出台了《煤炭生产紧急对策》、《煤炭紧急对策》和《煤炭非常增产对策纲要》三项政策。《煤炭生产紧急对策》主要包括紧急增加煤矿工人、确保煤矿用粮及生活必需品、提高矿工工资及煤炭价格、扩大煤矿融资等内容。由于矿工不足问题是当时最为严重的燃眉之急，故日本政府于1945—

1946年间先后5次制定紧急招聘计划。[24]通过上述紧急对策，日本渐趋完成了扩充煤矿工人的计划。但由于起初优先确保煤矿所需物资、资金、粮食等规定并未得到有效贯彻，导致煤矿工人斗争此起彼伏。为此，日本政府于1946年6月、10月又分别制定了《煤炭紧急对策》 [25]和《1946年下半年摆脱煤炭危机对策》[26]，以确保矿工优惠措施的顺利实施。此后，煤炭产量日渐趋升，1946年10月为179万吨，11月为202万吨，12月达到了220万吨，该产量已是战前水平的71.3%。[27]然而，由于经济复兴所需能源大大超过增产量，煤炭供需矛盾依旧突出。对此，1947年10月3日，日本内阁制定了《煤炭特别增产对策纲要》。该纲要的基本方针是在生产资料不足、技术水平不高的情况下，提高矿工劳动时间和强度，[28]以增加煤炭产量。

其次，设置煤炭厅，促进决策效率。日本根据1945年12月盟军最高司令部（General Headquarters，以下简称GHQ）发出的指令，于当月设置了管理煤炭的行政机构——煤炭厅，隶属工商省。煤炭厅的设立标志着日本对煤炭增产的行政管理从原来的多元体制转变为一元体制，这不仅降低了行政管理成本，而且提升了煤炭增产政策的决策效率。

再次，实施倾斜生产方式。劳动力的确保及行政效率的提高可以促进煤炭的增产，但无法保障煤炭增产所需的生产资料与资金供给问题，从而也无法彻底舒缓煤炭供求紧张及其消费结构矛盾对经济复兴的瓶颈约束。

1946年12月，日本决定实施“倾斜生产方式”，并确立了“煤炭增产第一”的方针和“1947年生产3000万吨煤炭”的目标。该政策的战略构想是把有限的资源集中于煤炭和钢铁行业。即，首先是倾斜性地把钢铁用于发展煤炭行业，扶植恢复煤炭生产，再把煤炭资源投入到钢铁行业，以扩大彼此的产量，最终达到提高其他行业产量的目的。倾斜生产政策主要包括物资倾斜分配、价格倾斜管理及资金倾斜使用。

对煤矿业的物资倾斜分配，是由政府根据《临时物资供需调整法》（1946年10月1日）、《指定生产资料分配手续规程》（1946年11月20日）和《指定配给物资分配手续规程》（1947年2月5日）等三项法令，对生产资料和生活资料实行直接统制而进行的。统制生活资料的目的，是为了维持国民最低限度的生活需求，以防止出现更大的社会动**，保障矿工的稳定生活。而对煤炭、焦炭、钢材等主要生产资料的统制则是为把极为有限的资源，通过政府的组织管理，集中用于恢复重要产业的生产。对煤矿业的物资倾斜分配政策实施后，煤矿业所需钢材和水泥的80%—90%得到了供应保证，而其他行业的需求供给率则仅为20%—30%，[29]可见日本对煤矿业的倾斜扶植力度是相当可观的。

对煤炭价格的倾斜管理，是以生产资料为重点进行物价统制。1946年，片山内阁重点加强了生产资料的价格统制，将煤炭等基础物资指定为稳定性生产物资，当稳定性物资的生产成本超过稳定性价格时，其超过部分由国家实行财政补贴。1947年，价格调整费在日本政府的一般财政支出中所占比例高达13.2%。[30]这种价格统制倾斜政策，缓解并改善了煤炭等重点产业的经营赤字，对恢复扩大再生产具有重要意义。

对煤炭增产的资金倾斜使用，是根据1947年2月日本政府制定的《关于产业资金调整措施纲要》进行的。该纲要把煤炭、钢铁、肥料确定为重点产业，并强调“为实现生产的均衡发展，极力限制对非急需产业的融资”[31]。另外，3月公布的《金融机关资金通融准则》及《产业资金贷款顺序表》中规定，政府金融机关的贷款必须按照政府指定的产业资金贷款顺序，优先对重要产业提供融资。关于产业资金贷款顺序，日本政府把产业分成甲、乙、丙三大类。甲类是倾斜生产所确定的重点产业，也是资金需求量最大、资金周转期最长的产业，在一般金融机关资金短缺的状态下，由复兴金融公库向这些部门提供长期融资。

“倾斜生产方式”作为一种产业结构调整政策，实施效果显著，它打破了煤炭和钢铁生产互为前提的怪圈，促进了战后日本经济的重建。

最后，开展民间煤炭增产动员运动。战后日本经济复兴是一项极其复杂的系统工程，其难度之深、问题之多、规模之大，已超出个人或某个组织所能解决的范围，需要动员全社会的力量共同解决。日本政府通过教育宣传等手段，巧妙地使“增加煤炭产量”成为举国的目标与口号，煤矿业及民间自发地开展了各种煤炭增产运动。[32]日本通过报纸、电视等大众媒体及时、准确地向公众传达重建经济的迫切性，增加煤炭产量的必要性，对当时凝聚人心、激励国民开展煤炭增产运动起到了重要作用。

其二，应对石油供应危机的策略考量。石油在日本的能源结构中亦占有重要地位。战后初期，日本的石油产业由于遭到美国7%炸弹的集中轰炸而严重受毁。[33]太平洋沿岸的17所炼油厂中有15所遭到轰炸燃爆，[34]遭空袭破坏的炼油厂之永久损坏率为75%，损坏金额是投资额的32%，[35]导致石油冶炼设施的生产能力跌至战前的51%，[36]实际产油量仅相当于空袭前的4%。[37]而原油库存仅为9.9万kl，不到战时371.2万2000kl的3%。[38]总之，战后初期日本石油供应局势相当严峻。而美国主导下的占领当局GHQ却对日本的石油业采取了最为苛酷的管制政策。[39]因此，日本在解决石油供应不足问题时采取了不同于煤炭的内向型政策，不仅致力于扩大国内原油生产和冶炼能力，而且采取了向GHQ申请石油进口权、引进国外冶炼技术和冶炼设备等外向型政策。

第一，努力争取石油进口权，以弱化石油供应危机。战争结束时，日本的石油库存量即便是民生所需都无法满足，更毋庸说支撑整个产业复兴。有鉴于此，日本政府向GHQ提出进口石油的申请。GHQ对于该项要求的态度经历了一个转变过程。1945年10月，GHQ向日本政府下达《关于石油制品备忘录》，规定：“包括废油在内的石油产品库存，要通过内务省向急需产业及消费者进行配给。其配给必须按照盟军最高司令官的指令，由法定机构实施。”[40]该备忘录实际上是要求日本通过内部努力解决石油供给问题。据此，商工省（1925年设置）制定并实施了《石油配给统制纲要》，决定暂时由石油配给公司实施分配，以解决石油消费的空间配给问题。1946年1月，GHQ发布《关于原油进口的备忘录》，明确拒绝日本进口原油。

1946年5月21日，GHQ的态度发生转变，拟发了《关于石油配给及受领备忘录》，认可商工省临时统制机关——石油配给公司为唯一的石油配给机构，并指定其为贸易厅进口石油的代理机构，[41]日本临时获得石油进口权。1946年7月，日本开始进口石油产品，该年度的进口量为40万kl，1947、1948、1949年分别增加到117万kl、160万kl、2009万kl。[42]1950年1月，朝鲜战争爆发在即，日本正式获得原油进口权，进口量迅猛增加。

第二，加大国内原油生产，缓解石油供应危机。GHQ在解决日本石油不足问题上，除了渐次放松对日本进口石油管制外，还加大了对日本国产原油生产、冶炼的扶持力度。GHQ以天然资源局（ Natural$ Resources Section）为窗口，通过向日本植入新技术、投入新设备、派遣专家和技术人员，提高日本的石油勘探与采掘能力。[43]1947年1月，日本设置“石油资源开发促进委员会（1949年5月改组为石油开发促进审议会）”，作为接受GHQ天然资源局提供技术援助的受理机构。由于从技术引进到吸收并发挥功效需要一定周期，1948年前，日本国产原油量依然呈现下降趋势，直到1949年，GHQ的技术援助才初显成效，国产原油达到2066千桶（1948年是1124千桶、1949年是1368千桶）。[44]

第三，加强与国外石油公司的合作，提高石油生产率。战后经济复兴期间，日本通过与国际石油资本合作，解决了石油产业普遍存在的诸如技术落后、资本不足等问题。1948年，日本制定实施了《关于外国人取得财产的政令》，这标志着日本开启了引进外资的大门。1950年5月，规范外资引进标准的《外资法》出台，其中规定日本石油企业可用外汇（美元）向海外支付专利、技术等费用。上述两法的颁布和实施，标志着接受外国企业直接投资、技术转让等事宜得到了法律保障。[45]

1948年2月，东亚燃料矿业与standard vacuum缔结了包括资本、技术、原油供给、销售等内容的综合性合作协议。以此为开端，到1952年8月，东亚燃料工业、日本石油、三菱石油、昭和石油、兴亚石油、丸善石油等6家冶炼会社分别与外国公司缔结了合作协议。[46]随之，日本顺利地移植了海外石油企业的先进技术与设备。

另外，进口原油在本国冶炼，比直接进口石油制品更能节约外汇，从而可以缓解外汇压力。因此，1950年初，9家太平洋沿岸炼油厂（大协石油、昭和石油、东亚燃料工业、日本石油、日本矿业、丸善石油、东亚燃料工业、三菱石油、兴亚石油）相继重新开工，[47]日本原油冶炼能力得到大幅提升。[48]

其三，应对电力供应危机的政策选择。战后初期，日本的电力供应形势极为严峻。电力设备由于战时的过度使用而老化，致使电力损耗率猛增，1945、1946年分别为30.8%、30.5%。战争破坏还导致全国各电业公司的供电、发电、配电设备受到不同程度的损坏，其中配电设备的损失额几乎达到电力设备损失总额的60%。[49]加之，煤炭供应只能满足火力发电所需煤炭量的30%，[50]使得发电能力更为捉襟见肘。而日本经济的逐步复苏，却对电力的需求呈现扶摇直上的趋势，1945—1955年间产业用电一直占据电力总需求的主要地位，1945年为71%，1947年为68%，1950年为66%，到1955年达到了69%。[51]电力设备能力的落后与电力需求的迅猛提升形成一大矛盾，并成为日本电力慢性不足的根本原因。没有稳定的电力供应，日本经济就不可能得到复兴和重建。因此，日本政府采取了如下政策以规避电力不足的瓶颈约束。

首先，改组电力管理体制，激活电力生产机制。战后初期的电力生产、供给管理大体沿袭了战时统制体制，国家管理色彩过于浓厚，因此电力产业及其规制体系成为战后经济改革的重要一环。1946年9—10月，日本在GHQ的指示下不仅废除了配电统一控制令和电力调整令，[52]而且对电力事业法做了大幅调整。1949年11月，又在GHQ的指令下组建电力事业重编审议会。1950年11月24日，日本公布了“电力事业改组令”和“公益事业令”。[53]这些举措取得了一定的成效，但并未彻底改变国家管理电力的状况，国家统制的力度依然强大，[54]电力价格亦处于国家管理范畴之内。

其次，制定电力危机对策，加强电力资源开发。电力设备老化、战时电力设备的过度使用、维修滞后、输电线路及相关设备受到战争的严重破坏等是难以在短期内解决的问题。1947年秋，日本发生前所未有的电力危机，使得电力不足问题更趋严峻。同年11月，日本又出现了异常的缺水状况，炭质下降与水、火力发电设备的过度使用造成电力输出能力的锐减。

维修滞后，也显现出来，随着战争的结束，电力需求从原来的军需工厂地带转向都市及地方，这种跨区域的大转移导致超负荷设备增多、事故多发及电力损失率趋重等问题，进一步加剧了电力供应短缺局势。因此，1947年11月，日本政府制定了《电力危机突破对策纲要》，规定优先确保电力所需物资和资金、保障火力发电用煤、奖励自家发电等。[55]在硬件方面，日本发电、输电及配电公司，为防止电力需求激增、控制电力消费、降低电力用量，加强了对发电、输电、变电及配电设备的管理与维护。1949年3月，日本在经济复兴计划中，将电力产业列为重建经济、安定民生的重要基础产业，并为开发电力资源制定了《电力5年计划》，主要规定电力事业“新增水力发电115万千瓦、火力发电42万千瓦、自家用水力发电11万千瓦”。[56]日本以电力体制重组为契机，加快了电源的开发，曾一度严重缺电的局面也日渐趋缓，基本解决了经济复兴所需电力供应不足问题。

三、能源增产政策与经济复兴的路径结合

以政治经济学中“社会大生产”的一般原理而言，实物产品的广义生产包括狭义的生产及流通、分配和消费等环节。物品在生产领域被生产出来后，由其生产者投入流通领域进行交换，最后用于消费。以煤炭为中心的能源增产政策的制定和实施只是从“生产”环节对能源供应短缺问题进行“量”的补充。而事实上，物品的生产不是为生产而生产，而是为了消费而生产。因此，能源产品的生产只是完成了能源生产的第一个环节，生产出来的煤炭、石油、电力必定要按照生产、价格制定、流通、分配、消费的顺序进行运转，从而完成能源与产业的路径结合。在战后复兴期这一特殊的历史时期，日本的政策主体存在着“二元性”[57]，即美国政府及其对日占领当局和日本政府。在长达7年的占领时期日本丧失了对外主权，“美国及其对日占领当局是一种不可违抗的至高无上的存在，同时占领当局也推行了一系列改革，其中包括旨在改变战前旧经济体制的各种经济政策”[58]。“二元性政策主体”的关系是指美国对日本以“间接统治方式”掌握主导支配权，制定大政方针，而日本政府继续发挥行政职能。日本的能源管理机构主要是GHQ，GHQ的命令代替了战时统制的各种法规，对能源供需进行调节，1946年10月，出台了《临时物资供需调整法》。日本政府在不违反占领方针的前提下，推行了包括能源增产政策在内的诸多重要的经济政策。煤炭、石油等能源产业的直接管理是由日本政府进行的，但在改变或制定重要政策时则必须要得到美国的许可。能源生产—价格制定—流通—分配—消费五大环节的具体管理机关是商工省、经济安定本部。

在出现经济危机、生产停滞的情况下，商工省（1925年4月—1946年8月）实施了煤炭、石油、电力相关的紧急政策以及应急性的生产对策。1946年8月12日，日本政府设置了作为统合经济的综合官厅——经济安定本部。经济安定本部作为战后经济复兴的统制机构，在片山内阁时期尤其发挥了强大的机能。经济安定本部是按照麦克阿瑟的指示成立的政府部门，负责策划和起草所有物资的生产、分配以及消费、物价、财政、运输、金融、建设等相关领域的经济政策，综合协调和监察政府各厅事务部门工作，拥有比其他政府部门更强大的权力。经济安定本部简称“安本”，素来被称为是经济政策的“总司令部”。[59]1952年7月31日经济安定本部被废止，改组为经济审议厅。[60]可见，日本经济复兴的政策体系是在“二元性政策主体”的框架下制定形成的。

从能源政策与经济复兴相结合的路径管理的实际状况来看，政府针对生产、价格制定、流通、分配、消费五个路径环节上的问题，都综合地运用了经济手段（经济计划、价格政策、财政金融政策）、法律手段、行政政策、文化手段（国民运动）等各种政策工具。进一步而言，在路径管理中使用的主要政策手段具体有：直接管制（价格、数量、设备的管制）；金融、税制上的政府扶植及优待措施；设定标准、目标；制定相关的法律；舆论宣传或行政指导[61]等。

一是生产环节上的管理手段。在煤炭生产环节，仅1946年9月—

1947年12月，有关煤炭增产的各种措施、计划、纲要、法律就有33件。[62]在有限的资金与物资中，作为推进倾斜生产的政策手段，除了强化物资配给（包括进口物资的分配）之外，还创设了“价格差补给金”制度（包含价格的统制）与“复兴金融金库”。“价格差补给金”是恢复了战时的制度，政府交付补助金将煤炭按照比原价低廉的价格引渡于钢铁产业，同样，钢铁业以比原价低廉的价格把钢铁引渡给煤矿。“复兴金融金库（简称复金）”设立于1947年1月，金融融资倾斜给了以煤炭、钢铁、电力、海运为中心的重点产业。[63]金融复金最为重要的融资对象是煤炭产业。从复兴金融公库的成立到废止，煤炭产业共接受了复金融资总额的36%，其中，煤炭设备资金占98.1%，即煤炭业所需资金几乎全部来自于复金融资。[64]另外，1948年1月15日，日本政府为确保增加煤炭生产所必要资金，在配炭公团中设置了生产奖励金特别账目。[65]

二是定价环节中的管理手段。战时统制体制时期的各种法规随着日本战败和以美国为主导的GHQ对日占领政策的实施而被废止。但是，1946年10月成立的《临时物资供求调整法》又成为占领时期新的统制方式，即经济安定本部在得到GHQ指令或许可的基础上，对煤炭、电力、石油等主要物资的生产、价格、流通、配给等环节的实施计划进行企划，由物价厅负责对包括煤炭、电力、石油在内的主要物资实施价格统制。另外，在必要的情况下还可以实施价格补正措施。

三是流通环节上的政策手段。在日本战后经济复兴的过程中，在煤炭、石油等紧急物资的流通领域存在着混乱的问题，对此日本政府主要运用经济手段与行政手段谋求流通秩序的改善。在强化物资的流通秩序方面，经济安定本部利用中央驻地方检查机构，赋予经济监察官以及经济监视官以行政警察所具有的现场检查、检验的权限，从经济、行政两方面加大了对流通物资的监察力度。[66]

四是分配环节上的政策手段。分配环节中的政策手段主要采取了法律手段与行政手段。政府按照《临时物资供求调整法》，于1946年11月19日、1947年2月10日分别颁布了内阁训令第10号《指定生产材料分配手续的规定》、内阁训令第3号《指定配给物资手续的规定》。前者是以政府制定生产材料为对象，根据需求申请进行分配的制度；后者是以不适用于需求申请的消费物资及个别需求者的生产材料为对象，对于具备一定条件的物资进行平均分配的制度。[67]基础性生产材料、重要的生活物资、主要粮食等需要完全统制的重要物资则通过公团方式来确保配给。[68]在战后日本物资缺乏的时代，煤炭、石油等重要物资采取的分配制是以发放票据的形式进行的，物资分配的票据由商工省发行，但其前提需要有经济安定本部的认可。

五是消费环节中的政策手段。能源消费环节中的管理手段，主要表现为行政性的计划指导和舆论宣传、道德说教等方式。经济计划是在能源消费过程中，为有计划地分配人、财、物，而制定的相应的措施、规定和政策等。为了突破和缓解电力供应危机，日本政府以“节约用电、较少用电”为目标，在全国范围内号召展开国民运动。[69]为了配合全国范围内的国民运动并使之有序进行，政府在商工省还设置了“电力危机突破对策本部”，负责开展“突破电力危机”的国民运动。开展国民运动的内容主要包括以下活动：厉行电力节约消费与防止电力的不正当使用；指导国民进行电力的合理化使用；举办讲演会或展览会；散发传单、小册子；通过收音机、小学生进行舆论宣传。应该特别指出的是，日本为了彻底地使广大国民了解电力危机的实际情况及其严重影响，在电力合理化使用方面，实施了严格的奖惩制度。[70]

最后，还需说明的是，随着日本战败，在战时体制下制定的与电力事业相关的法律、命令，或是废止，或是被修改（1946年4月1日《国家总动员法》被废止后，《配电统制令》与《电力调整令》也于同年9月30日失效）。但是，战后经济恢复和社会转型期间的新电力体制尚未形成，为此，亟须解决缺失电力的矛盾。于是，1946年10月1日，日本重新修订了《电气事业法》。然而，在这一修订过程中，关于电力事业的监督体制，仍然大量地吸收了战时体制下制定的《配电统制令》的内容。战时体制下的《配电统制令》与《电力调整令》虽然形式上失效了，但诸多内容仍被战后的电力体制继承了下来，而战时体制下的《电力管理法》与《日本发送电株式会社法》则原封不动地被继承下来。由此可见，战后初期电力的“国家管理体制”实质上与战时电力体制是一脉相承的。

四、能源政策的绩效评析

战后初期日本能源物资的紧缺性与经济重建的紧迫性，导致了具有计划性质的统制体制成为日本最佳的能源配置选择手段。进一步而言，是因为考虑到与自由放任的市场相比，统制体制能够通过政府的调控对能源进行有效、合理的配置，这种方式更能够在短期内取得巨大的成效。当时，日本政府与企业的关系具有“强政府弱企业”的特征，可以说包括能源在内的产业政策都是“在官僚主导之下，以浓厚的管制形式实施的”。[71]

日本政府综合运用行政手段、法律手段、经济手段、文化手段（国民运动），来分别管理煤炭、石油、电力等能源的生产、价格制定、流通、分配、消费五大环节，以谋求解决产业复兴中能源供应严重不足的困境。综合而言，生产环节中的倾斜生产方式[72]解决的是能源“量”的不足问题；价格环节中由政府制定价格，解决的是能源配置的“资金”不足问题；流通环节中的优先运输政策，用以提高能源流通的速度与效率；分配环节中的指定分配政策决定了能源供给对象，解决了急需能源产业的能源供应不足问题；消费环节中的计划消费，谋求的是提高能源消费的“有序性”。市场机制难以解决的严重问题，选择统制经济的手段可以得到更好的解决。

其一，突破能源“瓶颈约束”。[73]日本本国能源极为匮乏，加之战后的特殊情况，致使日本在经济重建中首先面临的是能源供应不足的“瓶颈约束”。对此，日本对煤炭、石油和电力的管理沿袭了战时统制体制，以谋求通过能源增产达到经济复兴之目标。从实施能源政策的最终结果而言，日本很快突破了能源对经济复兴的“桎梏”，并在不到十年的时间内，各项生产指数均达到或超过了战前的最高水平。

在煤炭产业方面。日本通过煤炭增产政策的制定和实施，煤炭产业、钢铁生产分别从1947年度后半期、1946年第四季度开始明显恢复。[74]从煤炭的产量来看，如表1-7所示，1946年煤炭产量不足2300万吨，比战败时的1945年下降了约100万吨。但是，1947年煤炭产量增加到了2900多万吨，到1948年则大大超过了“年产3000吨”的目标，并达到3600万吨，到1951年已超过4600万吨，约是1945年的2倍。从煤炭生产率角度来看，1951年的生产率从1946年的5.6吨/人·日增加到11.0/吨/人·日，增幅约两倍多。从粗钢产量看，1946年为56万吨，1947、1948年分别为95万吨、172万吨，两年间增长207%。[75]至此，煤炭、钢铁的生产迅速得到了恢复。

表1-7 战争前后煤炭供给量及人均生产率

续表

资料来源：1.根津知好：《煤炭国家统制史》，日本经济研究所，1958年，第913页。2.水沢周：《煤炭昨天今天明天》，築地书馆，1980年，第199页。

煤炭、钢铁得以迅速增产的主要原因是日本把扩大煤炭、钢铁两大产业作为优先发展产业，对于应该复兴的产业进行优先顺序排列，并按照优先顺序来投资。从这种意义上来说，当时把煤炭集中用于钢铁业的路径管理不是追求能源产业与钢铁产业的利益最大化，而是追求两者产量的最大化。“倾斜生产方式”作为一种产业结构调整政策，实施效果很明显，它打破了煤炭和钢铁生产互为前提的怪圈，促进了战后日本经济的飞速发展。可以说，煤炭、钢铁两大产业生产量的提高是“倾斜生产方式”构想中的既定计划和目标。这一构想的实现也使日本经济在快速恢复过程中摆脱了煤炭不足的“瓶颈约束”。

在石油产业方面。战争结束后不久，日本对石油产品的消费量大幅度下降，1945年的消费量不及战前的最高水平，仅为1937年和1938年消费量的1/10。此后，石油产品的消费量虽逐年上升，但直到1952年，年消费量才基本超过了1937年和1938年的水平（参见表1-8）。

表1-8 石油产品消费量的推移（单位：1000千升）

续表

注：其他代表的是沥青、干油、石蜡等。

资料来源：井口东铺：《现代日本产业发达史·石油》，交旬社，1963年，第28页。

另一方面，日本的石油产品供应量与消费量呈同步变化。二战结束后，石油产品的供应量开始迅速下降，1945年石油产品的供应量只有284万千升，到1952年恢复到战前最高水平达到5731万千升。另外，在1946—1948年间，石油供应量中进口比例远远大于本国自产比例，之后，国内加工生产的石油产品迅速增加（详见表1-9）。其主要原因在于，冷战开始后，美国逐步放松了对日本进口石油的限制，被关闭的太平洋沿岸制油所也得到了开工和恢复生产的许可。而且，日本的各石油公司，与美国、英国的石油公司进行资本、技术合作，在生产能力得到提升的同时，也逐渐形成了今天日本石油产业的“骨架”。[76]太平洋制油所的复原工程完成之际，日本原油处理能力在日本海沿岸达到16327桶/日，在太平洋沿岸达到52405桶/日，总计68732桶/日。再加上兴亚石油、横滨的两个制油所的3123桶/日，总计71855桶/日。1945年12月末，以日本海岸制油所为中心的原油处理能力只不过约1.9万桶/日，此时，日本的原油处理能力一举增加了近4倍，得到了显著的增强。[77]

表1-9 石油产品供应量的推移（单位：1000千升）

注：“其他”代表石蜡、沥青、干油、LPG、石脑油等。

资料来源：井口东铺：《现代日本产业发达史·石油》，交旬社，1963年，第26-27页。

在电力产业方面。战后初期，日本电力主要是通过水力发电来供给的，而水力发电站并没有像石油产业那样遭到战争的严重破坏，故在煤炭不足的情况下，水力发电便成为重要的能源供给源。但是，仅依靠原有的发电设备依然不能满足经济发展的需求，所以电力供给基础的扩建及其体制整备成为电力行业的当务之急。“从战后电力行业重组至今，以日本经济迅速复兴和增长为背景，在电力供求平衡上，为满足激增的电力需求而履行供电责任所应做的不懈努力，堪称一部电力供求紧张的历史。”[78]由于战前电力产业的垄断性极强，因此战后电力产业也成为经济改革中集中排除法的适用对象。1950—1951年日本对电力产业进行了进一步的改组，形成了新的电力体制。与此同时，日本也加大了电源开发的力度。事实上，电力的生产量真正大幅度的提高是在电源开发后实现的，而电源的真正开发是在民间9家电力公司体制正式运行之后进行的。

从实际效果看，以电力体制重新组合为契机，日本加快了电源的开发，曾一度严重缺电的局面也日渐趋缓，基本解决了经济复苏和发展所需电力供应不足的问题。发电设备能力日益增加，在电力行业重新组合的5年间，日本发电设备能力增加了468万kW，成效显著（参见表1-10）。

日本的总发电量也屡创历史新高，1955年达到了652亿kWh，比1945年增加2倍多（参见表1-11）。

表1-10 新电力体制下的发电设备能力变化推移（单位：1000kW）

资料来源：依据能源厅企划调查课《综合能源统计》（1949—1957年版）的相关数据制作而成。

表1-11 电灯电力需求量年度变化推移（单位：106kWh）

资料来源：依据能源厅企划调查课《综合能源统计》（1950—1956年版）的相关数据制作而成。

最后，从经济恢复的主要指标看，最严重的危机局面已经过去，日本基本上结束了“剥笋生活”。[79]特别是在实施倾斜生产方式的两年里，煤炭、电力和石油等能源的增产，相应地带动了钢铁、化肥等产量的增加，国民经济的恢复速度明显加快，能源供应危机得到了很好的纾缓和释放。煤炭、钢铁等基础产业的恢复速度大大超过其他产业的生产水平，并渐次实现了带动其他相关产业、搞活全盘经济的复兴构想。从工业生产和国民生产情况而言，1947、1948年的工业生产分别比上年度增长18%和34%;[80]1948年的工矿业和制造业的生产指数（相对于1934—1936年平均）已由1947年的37.4%、35.1%分别上升到了54.6%、52.5%;[81]同期，国民生产总值也比两年前增长了23%。[82]如表1-12所示，日本工业生产、实际国民总生产、实际设备投资、实际个人消费、实际就业者的人均生产率等指标，在1951年就已超过了战前平均水平（以1934—1936年的平均值为标准）。

表1-12 日本战后主要经济指标超过战前水平的年份

资料来源：稻叶秀三、大来佐武郎、向坂正男：《讲座日本经济》（1），1965年，日本评论社，第5页。

另一方面，日本政府从能源生产到能源消费的统制管理方式，尽管起到了迅速增加能源产量、促进经济复兴的作用，但同时也带来了诸多负面影响。

一是加剧了通货膨胀。复兴金融公库融资与价格差补给金，作为支撑战后初期能源增产的政策成效显著，但该政策也成为通货膨胀的重要因素。日本政府通过封锁存款、兑换新日元等措施，减少通货的流通量，抑制了过度性膨胀，但倾斜生产方式开始之后，复兴金融金库向钢铁产业与煤炭产业提供大量资金，结果反而导致与克服通货膨胀的目标背道而驰，加剧了通货膨胀。另外，在倾斜生产的过程中，设定包括煤炭、石油、钢铁在内的重要物资的消费价格为公定价格，对于其消费价格与生产价格的差额是由政府财政支出以“价格差补给金”的形式进行补助的，此举进一步扩大了财政规模。而复兴金融公库的融资财源本身就源自日银接受复兴金融债券，所以这也导致了通货膨胀的进一步恶化。

二是拉大了不同企业之间的差距。为了实现能源增产，复兴金融金库以及美国的对日援助，都将巨额的资金倾斜提供给了煤炭、钢铁等重要产业，毋庸置疑，这些政策手段，对于日本经济摆脱混乱、恢复生产、走向复兴发挥了无可替代的重要作用。从另一方面看，这也带来了大企业与中小企业在资本能力方面的巨大差距，资本能力的差距带来了生产力的差距，生产力的差距又带来了工资的差距，这成为不同规模的企业、不同产业的企业在生产能力及工资等方面存在显著差距的一个主要原因。[83]

三是阻碍了电力技术的迅速提高。从1945年到1951年，电力需求以13.7%的年增长率迅速增加，故此政府对每年的电力使用进行了限制。[84]从供需角度而言，限制的目的是减少电力的需求量，从而达到供需平衡。但是，此举对于战后日本经济复兴而言，似乎并不是明智之举，因为限制消费就会减缓经济恢复速度、制约扩大再生产，所以，从长远角度来考虑应该从增加供应角度入手，才能进一步促进经济恢复和发展。另外，1945—1948年间的通货膨胀率不断升高，日本通过行政管制把电力价格控制在了较低水平，这致使电力产业的资金严重不足，经营不断恶化，成为导致当时日本电力技术开发落后、电力慢性不足的主要原因。

四是激化了社会矛盾。为解决能源供应不足，尽快实现经济恢复，劳动者被强行进行超负荷的劳动，设备也被最大限度地运转，致使人为灾害不断发生。1948年的灾害件数与罹灾人数都比1946年增加近3倍。仅煤矿产业，在1950年重大灾害[85]的发生次数为30次、死亡124人，1955年为23次、死亡154人。同期，重大灾害以外的死亡人数分别为660人、512人。[86]许多工会为了摆脱近乎无法忍受的劳动强度、提高工资水平、确保劳动安全，组织了多次游行罢工行动，并在1948—1950年期间，发动了两次波及全国性的罢工事件。另一方面，由于政府一味地重视煤炭产量、增加劳动强度，却忽视了煤炭生产技术，从而导致了采煤技术的停滞。

综上，战后初期日本为应对能源危机出台了一系列政策，其中包含了对过度管制的战时统制经济进行改革，但由于完全放任于市场自由支配难以解决规模空前的能源危机，故以“倾斜生产方式”为代表的一系列政策实质上体现了显著的国家权力强度介入经济领域的特点。从能源配置的制度框架而言，日本选择了在具有“国家统制”和“行政计划”特征的制度框架下，对能源供应危机进行政策安排和机制设计；从政策目标而言，日本优先选择的是确保和加强能源“量”的生产和供应，而不是注重和追求能源产业的“利润”和“效益”；从政策手段而言，日本虽然运用了多元化的手段，但都带有国家统制经济体制的色彩和性质，其目的也是通过行政管制有效集中全国的人力、物力、财力，解决当时能源配置中关键产业和能源间的“最大供需矛盾”。因此，可以说战后初期日本的能源政策“路径依赖”于战时统制经济。而且，正是得益于这种能源管制体制，日本方才在短期内舒缓和规避了能源“瓶颈约束”，从而为经济复兴和高速发展提供了“能源动力”。