第一，战前的教科书国定制及其危害。

纵观古今中外各国的教科书制度，大致可以分为三类：自由制、审定制、国定制。日本自近代教育体制确立以来，在教科书制度上经历了从自由制到审定制、再到国定制的演变过程。1872年颁布《学制》后，基本上实行教科书自由制：教科书由政府和民间自由编辑，没有检查审阅制度，各地方、各学校也可以自由选择决定使用何种教科书；教科书的内容也较自由，其中多为介绍西方文化的启蒙书籍和翻译书籍。1886年，日本政府制定《教科用图书检定条例》，开始实行教科书审定制度，规定民间编辑后的教科书须要经文部省审定；教科书的内容中也加强了忠君爱国的题材。1903年，日本政府修改《小学令》，规定“小学教科书应为具有文部省著作权的教材”，从而开始实行教科书国定制。国定教科书从1904年4月开始在全国使用（最初是修身、读本、国史、地理，从1905年开始算术、绘画，1911年开始理科），共分为五期：第一期从1903年至1908年，第二期从1909年至1917年，第三期从1918年至1932年，第四期从1933年至1938年，第五期从1939年至1945年。除小学教科书外， 1940年9月，中等教育教科书废除检定制而实行指定制，每门课程指定5种教科书；1940年11月，高等师范学校及专门学校等的教科书实行文部大臣的批准制；1943年1月，《中等学校令》规定中等学校实行教科书国定制；1944年4月，修改《青年学校令施行规则》，青年学校也实行教科书国定制。

从战前日本国定教科书的内容来看，其中固然有近代教育的成分，例如科技实用知识、近代公民法制意识等，但更有其危害性：①通过神话宣扬极端的皇国主义。从第一期国定教科书开始，修身教科书便以孝行和忠义为中心内容，历史教科书则均从“天照大神”开始写起，通过神化的天皇、神化的日本国，来培养国民对天皇、对国家的绝对忠诚与服从，另一方面也培养了日本国民的优越意识与盲目的排外意识。②宣扬军国主义与圣战思想。从第二期国定教科书开始，强调了爱国教材的《广濑中佐》《水兵之母》等，此后教科书中的军国主义色彩日益浓厚，到第五期国定教科书时，“以往的教科书虽然教授了超国家主义及军国主义思想，其在具体的决战之下，对于培养战斗到底、坚决必胜的国民尚且不够，因此……第五期教科书的基本性质是超国家主义的强化宣传。……‘国体明征’的口号也被‘八紘为宇’所取代，教科书将战争美化成‘圣战’，为了让疲于长期战争的国民协助‘完成圣战’，扮演了急剧被动员的思想武器的角色”。[64]

总之，战前日本的教科书在制度上实行严格的国家统制，在内容上则充斥着皇国主义、军国主义，从而沦为日本对外侵略扩张的工具。

第二，战后教科书审定制的确立。

战后初期，在以美国为首的盟军占领并主持下，日本实行了非军事化、民主化教育改革中，其中便包括废除教科书国定制、确立教科书审定制。

1947年3月公布的《学校教育法》规定了教科书审定制。该法第21条规定：“小学必须使用监督厅审定或认可的教科书，或者是监督厅拥有著作权的教科书”；第38条规定：“有关初中教学课程的事项，……由监督厅制定”；第43条规定：“有关高中学科及教学内容的事项，……由监督厅制定”。该法第106条规定，上述各条款中的“规定的拥有规定权限的监督厅，当下为文部大臣。”[65]

1947年9月14日，文部省下达通知《关于公开教科书审定》，内称：“新制定的《学校教育法》允许在小学、初中、高中使用审定教科书。因此，文部省将国定教科书改为审定教科书，向一般的教科书著作广开审定之途。第一，审定分企画审查、初稿审查、校正版审查、样本书审查四个阶段。第二，审查根据审定标准进行（在该标准制定之前，希望以学习指导要领、文部省编著的教科书等为标准进行）。第三，审定标准、实施上的具体措施等，由近期将要成立的教科书常设委员会审议后决定。第四，对各学校的审定教科书需求量的调查等，当前由文部省进行。”[66]同年12月9日，设置教科书委员会，该委员会受文部大臣监督，调查审议有关教科书的重要事项。

1948年2月3日，文部省告示《教科书审定要领》：“在根据教科用图书委员会审议而制定出审定标准之前，教科书的审定遵循如下要领：第一，小学、初中及高中（中等学校）教科书的审定，要调查图书内容是否依据学习指导要领，图书的结构、印刷、页数、用纸、定价等是否适当……”[67] 1948年4月30日，文部省令《教科书审定规则改正》，规定“（教科用）图书的审定，根据教科用图书检定委员会的答申，由文部大臣进行；图书作者或发行者可向文部大臣提出审定申请；图书的审定分为初稿审查、校正稿审查、样本书审查三个阶段。”[68]同时，1948年4月，文部省公布《教科书审定的一般标准》，其中规定了所有教科书审定必须遵守的“绝对条件”，其中第一条即为“是否与教育目的一致……我国的教育目的由《教育基本法》规定，用于该教育的教科书也不得违反该目的。如有损害和平精神、歪曲真理、不尊重个人价值、鄙视劳动、轻视责任、损害自主精神，必须断定其作为教科书不合格。”[69]

根据上述法律、政令，当时教科书审定程序为：教科书编写者向文部省提出希望被审定的图书；文部省任命非专任的、匿名的教科书调查员，每科5人（一线教师3人、专业学者2人）一组，调查申请的图书、做成调查意见书与评定书，然后提交教科书检定调查审议会（16人构成），由该审议会决定被检定图书是否合格。原则上，5名调查员的总评分满分为1000分，超过800分者为合格，800分以下者为不合格。

在战后初期确立的教科书审定制度下，教科书的编写呈现多样化，且编写者多为进步的民主学者；教科书审定过程中起决定作用的教科书委员会委员、教科书调查员等，也多任命专业学者或一线教师；而且，无论是教科书的编写还是审定，都遵循民主、和平这一基本原则。正因为如此，可以说，战后初期确立的教科书审定制度具有进步意义。

第三，教科书审定制的局限性。

但是，战后日本的教科书审定制也具有一定的局限性，即教科书审定权的归属问题。如上所述，1947年《学校教育法》规定教科书的审定权在当时暂时归文部大臣。这一审定权的归属之所以是暂时性的，是由于改革决策者试图削弱文部省的教育行政权，而将此权力划归民选的地方教育委员会。1948年7月15日公布的《教育委员会法》第50条规定教育委员会的职责之一为“根据文部大臣制定的标准，审定都道府县内所有学校的教科书”。[70]但是，该法第86条（最后一条）又规定：“在用纸配给制废除之前，都道府县委员会从文部大臣审定过的或文部省编写的教科书中选择教科书”。[71]顾名思义，当用纸配给制废除之后，教科书的审定权应当归教育委员会。然而，日本政府实际上并不愿放弃通过教科书审定来掌控教育内容，因此，即使后来废除了用纸的配给制度，也再没有将教科书的审定权交给教育委员会。1953年8月5日，日本政府修改《学校教育法》，将原《学校教育法》中第21条的“监督厅的审定或认可”改为“文部大臣的审定”，将“监督厅”改为“文部大臣”，从而将文部大臣的教科书审定权法制化。

可见，对教科书的审查权一开始便不在由公选产生的地方教育委员会手中，而是由中央的文部省把持，日本政府仍可以通过教科书的审定，最终决定教育的内容。也就是说，教科书审定制的民主程度是有一定限度的。