教科书的“国定制”1903年首先在初等教育范围内确立，1941年日美开战之后扩展到中等教育与社会教育领域。

初等教育的教科书“国定制”，是通过修改《小学校令》而确立的。1903年1月，文部大臣菊池大麓向桂太郎内阁、枢密院提交了有关教科书国定化的《小学校令修正案》，经法制局审议后，同年3月，由首相上奏天皇，枢密院于4月6日审议、修改并批准后，再次上奏天皇裁定批准。

1903年4月13日，日本政府公布了敕令《修改小学校令》，其中规定：“小学教科书使用文部省著作权图书。 ……除修身、日本历史、地理教科书及国语读本之外，允许府县知事选用……文部大臣检定的教科书。”[16]所谓“文部省著作权图书”，即文部省编纂的教科书；除“修身、日本历史、地理教科书及国语读本之外”，意即“修身”“日本历史”“地理”“国语”四门课程必须采用“国定制”，不得采用“检定的教科书”。《修改小学校令》的颁布实施，标志着义务教育教科书“国定制”的正式确立。从1904年4月新学年开始，北海道及2府、35县的小学均使用修身、国语读本、历史、地理共57种国定教科书。[17]

继而，文部省又通过修改《小学校令施行规则》（1903年4月）、《小学教科书翻刻发行规程》（1910年8月、1918年6月），规定“算术”及“绘画”（1905年）、“理科”（1911年）、“家政”（1919年）均采用国定教科书。至此，义务教育阶段的小学必修课教科书均实行“国定制”。1941年3月，日本政府全面修改义务教育制度，新颁《国民学校令》，将“小学”改称“国民学校”，其中规定：“国民学校教科书应使用文部省著作权图书”。[18]即再次规定义务教育机构的教科书采用“国定制”。

教科书“国定制”确立后，日本政府又根据政策所需，定期修改了“国定”教科书的内容。日本战前的“国定制”小学教科书，从1903年至1945年共历经42年，大致分为五期：第一期从1903年至1908年；第二期从1909年至1917年（1911年发生“南北朝正统论争”，国定历史教科书因此被单独修改，称“第二期国定历史教科书改订版”）；第三期从1918年至1932年；第四期从1933年至1938年；第五期从1939年至1945年。教科书“国定制”所覆盖的使用对象的范围，因日本战前日本义务教育年限的不同而异。1904年至1907年，日本的义务教育为4年，其范围是6—10岁的小学生；1907年至1945年，义务教育为6年，其范围也扩大到6—12岁的小学生。

除小学教科书之外，日本政府在“检定制”的框架之下，不断加强对师范学校、中学（男子普通中等教育机构）、高等女子学校（女子普通中等教育机构）等中等教育机构教科书的控制。1918年，政府教育审议机构临时教育会议建议编纂中学、师范学校的“模范教科书”，1924年，文政审议会建议由文部省编纂中等教育机构的教科书标准。在发动全面侵华战争前后，日本政府进一步加强了对中等教育机构教科书的实际控制。1932年11月，文部省规定实业学校（中等职业教育机构）实施教科书“检定制”。1936年7月，文部省开始着手编纂各类中等学校的修身、公民、国史标准教科书。1940年9月，文部省规定废除中等教育的教科书检定制，实行指定制，每门课程选定5种教科书。

1941年对美宣战后，日本政府一举采取了中等教育教科书“国定制”。1943年1月，日本政府公布敕令《中等学校令》，改革中等教育机构，将“中学”“高等女子学校”“实业学校”统称为“中等学校”，并规定：“中等学校应使用文部省著作权的教科书”，即上述三类教育机构的教科书正式实行“国定制”。与此同时，师范教育机构教科书的统制性也日益增强。1940年11月，文部省要求高等师范学校教科书实行文部大臣“批准制”。1943年3月公布的《师范学校规程》规定：“师范学校之教科书应使用文部省著作权图书”[19]，正式确立了师范学校教科书的“国定制”。

此外，日本政府还进一步控制社会教育机构“青年学校”的教科书。1939年4月，日本政府修改《青年学校令》，规定青年学校的修身、公民、普通三类课程使用“国定”或“检定”教科书，即开始实行教科书的“国定·检定并行制”。从1944年4月开始，青年学校的教科书完全采用“国定制”。1944年创设的官立青年师范学校也必须使用国定教科书。

至此，教科书“国定制”在初等、中等、社会教育等三类教育机构均得以确立。由教科书“国定制”的确立过程可见，战前日本政府的教科书统制是逐级（初等→中等→社会教育）、逐步（“检定制”→“检定·国定并行制”或“批准制”→“国定制”）推进的，“国定制”是日本国家加强政治统治的必然“归宿”。