1903年，日本政府正式立法确立了初等教育的教科书“国定制”，翌年开始实施。教科书“国定制”经历了一个酝酿的过程。早在确立“国定制”的10多年前，日本政府便多次在帝国议会上讨论过教科书问题。1892年12月，日本帝国议会首次讨论了教科书问题，主要是针对修身教科书的延期使用问题。1896—1901年，日本帝国议会曾四次专门提出有关教科书“国定制”的议案，而且均获得帝国议会批准。[2]

日本帝国议会之所以屡次建议采用教科书“国定制”，其理由主要包括两个方面：

第一，杜绝教科书贿赂现象。

明治维新之后，日本政府积极普及基础教育，小学就学率不断提高（1873年为28.13%，1902年为91.57%），在校生人数激增（1873年130余万人，1902年500余万人）[3]，教科书的需求量大增。1886年开始实行教科书检定制时，出版的检定教科书约400种，1892—1895年间急增到600多种。[4]教科书的供给最初由各地方出版社承担，后来不断集中到东京的金港堂、文学社、普及舍、集英堂等几家大出版社。1902年前后，每年2500多万册小学教科书的编辑、出版，大部分集中到中央的教科书出版社手中。作为教育普及的副产品，一个新兴的产业——教科书产业应运而生。

各教科书出版社为了不断扩大市场、增加利润，纷纷采取贿赂等手段，展开激烈的销售竞争。1892年前后，枢密院议长、前任文部大臣大木乔任因干预某县采用其编纂的修身教科书而被迫辞职，文部次官辻新次因参与大日本图书株式会社的丑闻而被罢官，负责检定教科书的文部省图书课课长泽柳政太郎因教科书检定结果泄密而引咎辞职。另外，各地为了选用教科书，每个府县都设立由府县官吏、府县参事会员、普通师范学校校长、普通师范学校教师、小学教师等组成的府县教科书审查会。“书商奸曲之辈……动辄致力于使（审查委员）采用自家销售之图书，施以种种手段干扰审查委员之视听判断。”[5]当时的教科书贿赂行情是：“府县知事一人1万—3万日元，师范学校校长一人3000—5000日元，师范学校的教谕或附属主事2000日元。”[6] 1902年秋，当时较大的教科书出版社“普及舍”行贿的官员姓名、金额等被曝光，导致143名官吏被捕[7]，其中包括宫城县知事宗像政、高级官僚、国会议员、督学官、督学、师范学校校长、中学校长等。

日本政府推行教科书“国定制”，正是为了杜绝上述教科书贿赂事件。时任文部大臣菊池大麓阐述“国定制”的首要理由，便是“为了杜绝教科书贿赂事件”。他指出：“1887年实施教科书检定制不久，便耳闻种种丑闻。历代文部大臣常苦虑于此，非国定而无其他良制”；“当局已无法忍受全国数万小学校长及职员被教科书出版社活动者恶魔般引诱。此次教科书贿赂事件中，最为可叹可怕者，乃由于学生丧失对校长及教员之信仰与敬服，致使教育效果大大减小。若此丑闻扩至全国小学，则其害极为可怕。”[8]

第二，培养“忠君爱国”的统一意识。

1890年，日本政府颁布《教育敕语》，确定教育的根本目的是培养“克忠克孝”、“扶翼天壤无穷之皇运”的臣民。1891年11月，文部大臣大木乔任要求“小学……尤其应发扬尊王爱国之志气”。[9]然而，当时采用的检定制教科书，无法保证“忠君爱国”的教育目的贯彻到全国所有学校。日本政界保守势力对此表示不满，1894年6月，有众议院议员批评道：“不以培养天然无穷、无以类比之国体、所谓忠君爱国之心为根本，若像普通教育所用教科书中取外国、支那（中国——笔者注）之博爱主义、个人主义，则我2500余年皇统连绵之日本帝国、如玉之帝国，人心将缺乏统一”，指责检定教科书存在欧美的“个人主义之弊”“博爱主义之弊”“利益交换主义”“利己主义”，“并非基于我2500余年忠君爱国之教，违反了敕语之宗旨”。[10] 1899年3月，第13次帝国议会再次建议小学修身教科书采用“国定制”时指出：“德育之要，在于编纂善良之修身教科书，在同一标准下教导全国学生，启发忠孝爱国之精神，以推进国家之文明，实现富强。现今各小学修身教科书各异、授课方针不同之弊，实非（合乎）德育归一之宗旨。故望政府速编纂修身教科书并在全国小学普及使用，进而确立陶冶德性之适当方法。”[11]

文部大臣菊池大麓也强调：“小学教科书在性质上应该采取国定。特别是修身教科书，无论如何必须国定，对此，贵族院及众议院均提出过建议，乃舆论一致之所在。此外，（国语）读本、地理及日本历史也与之相关，此类教科书皆与国体有关，此点不必喋喋赘述。”[12]所谓“国体”，即指“万世一系之天皇”。可见，日本政府推行教科书“国定制”，意在加强“忠君爱国”的“皇国主义”教育。

正因如此，日本帝国议会于1896年2月首次提出小学修身教科书“国定制”时，文部省普通学务局长答辩称：原则上赞成修身教科书的国定化，只是时机尚不成熟。[13]于是，文部省一边等待时机成熟，一边开始为“国定制”做准备。1900年4月，文部省设立修身教科书调查委员会，着手编纂统一的国定修身教科书。文部大臣菊池大麓追述道：1902年春曾“特别敦促编辑委员，不断要求委员增加开会时日，下令1904年4月前务必全部完成（修身教科书）”；“从1902年夏天开始，命令图书课暂缓编纂其他图书，将其经费用于编纂国语读本，恰好于去年年末先完成两册”；1902年，文部省向议会提出了增加3000万日元编纂费的预算，计划“在一、二年之内编纂教科书，并希望就此实行国定之议”[14]。同年12月发生“教科书贿赂事件”后，菊池大麓公开承认这是一个“大好时机”，称“我此前就主张必须实行的国定之议此时已刻不容缓，即向内阁提出教科书国定之议，并获得批准。”[15]

可见，日本政府推行教科书“国定制”，有经济、政治两方面的背景。关于两者孰主孰次的问题，笔者认为，杜绝经济贿赂有诸多良策，不惟“国定制”一途；而通过统一的教科书“启发忠孝爱国之精神”，才是日本政府统一政治、发展经济乃至对外战争之“急需”。也就是说，政治统治目的是教科书“国定制”确立的最主要根源，经济贿赂则是其直接契机。